Понятие и признаки правонарушений в налоговой сфере по Кодексу РФ об административных правонарушениях и Налоговому кодексу РФ

Тема 2.4. Понятие и признаки правонарушений в налоговой сфере по Кодексу РФ об административных правонарушениях и Налоговому кодексу РФ

После изучения данной темы студент будет

знать: понятие и признаки административного правонарушения в налоговой сфере, его отличие от понятия налогового правонарушения по Налоговому кодексу РФ;

уметь: юридически грамотно определять элементы состава административного правонарушения по нормам, установленным КоАП РФ; определять особенности элементов состава налогового правонарушения;

владеть: навыками определения признаков административного правонарушения и налогового проступка; системой знаний, позволяющих квалифицировать совершенное деяние в налоговой сфере как административное правонарушение и как налоговое правонарушение.

Понимание сущности правонарушения в налоговой сфере по КоАП РФ и НК РФ, а также характеристика его признаков, составы административного правонарушения и налогового правонарушения, понятие его элементов являются основополагающими составляющими в содержании курса учебной дисциплины «Административная юрисдикция налоговых органов», посвященного изучению вопросов административной ответственности.

В борьбе с правонарушениями в налоговой сфере основные усилия направлены на профилактику этих проступков и на устранение причин, их порождающих. Однако это не исключает возможности использования правовых санкций в отношении лиц, виновных в совершении правонарушений в области налогов и сборов. Именно посредством налоговых взысканий и административных наказаний, наряду с другими мерами, обеспечивается превенция проступков в налоговой сфере.

Разумеется, эти санкции реализуются не сами по себе, а в процессе особого рода правовой деятельности, получившей наименование административной юрисдикции в налоговой сфере. В процессе ее осуществления компетентные органы рассматривают дела о налоговых и административных правонарушениях и принимают решения. Основанием применения наказания, возбуждения дела о правонарушении в налоговой сфере является наличие в содеянном налогового или административного проступка. Поэтому осуществление юрисдикции невозможно без глубокого знания понятия состава правонарушения, особенностей характеристики его элементов в налоговой сфере, а также без глубокого знания понятия самого налогового и административного правонарушения. Необходимые знания помогут правильно квалифицировать административные правонарушения, принимать законные решения по делам, обеспечивать соблюдение законности, охрану прав и интересов граждан, общества и государства.

Законодательное определение административного правонарушения сформулировано в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность^[120].

В приведенном понятии административного правонарушения не указаны объекты противоправных посягательств. Их можно определить, исходя из наименований глав раздела II КоАП РФ, согласно которому административное правонарушение посягает на общественные отношения в сферах прав граждан (гл.5), здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности (гл. 6), охраны собственности (гл. 7), порядка управления (гл. 19), общественного порядка и общественной безопасности (гл. 20), а также в других сферах. Объекты противоправных посягательств на общественные отношения в области налогов и сборов размещены в главе 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг». Однако, особенностью правового регулирования в области налогов и сборов является то, что помимо административной ответственности за налоговые проступки Налоговым кодексом РФ предусмотрена налоговая ответственность, по которому в большей мере и привлекают к ответственности налоговые органы.

Характеризуя понятие административного правонарушения, следует отметить, что оно законодательно закреплено соответствующей административно-правовой нормой КоАП РФ, а, следовательно, является общеобязательным правилом поведения, установленным государством и им охраняемым.

Многие ученые-административисты при раскрытии признаков административного правонарушения не учитывают этот существенный момент и формулируют по-разному данные признаки. К примеру, проф. Л.Л. Попов выделяет пять признаков:

деяние;

общественно опасное;

противоправное;

виновное;

наказуемое деяние^[121].

Проф. А.П. Коренев считает, что административное правонарушение обладает четырьмя признаками:

общественной опасностью (вредностью);

противоправностью;

виновностью;

наказуемостью^[122].

В комментарии к КоАП РФ под редакцией проф. А.П. Шергина отмечены четыре основных признака административного правонарушения:

действие или бездействие, т.е. деяние;

деяние противоправное;

виновное;

наказуемое^[123].

По нашему мнению административное правонарушение обладает всеми указанными непосредственно в самой административно-правовой норме пятью обязательными признаками:

деянием (действием или бездействием);

противоправностью;

виновностью;

деянием физического или юридического лица;

наказуемостью.

Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Налоговым кодексом РФ установлена ответственность.

Исходя из приведенного законодательного определения, признаками налогового правонарушения являются:

1) деяние в форме действия или бездействия;

2) противоправность (при его совершении нарушаются нормы, закрепленные в актах законодательства о налогах и сборах);

3) виновность;

4) деяние налогоплательщика, налогового агента и иных лиц;

5) наказуемость.

Сравнивая перечисленные признаки административного и налогового правонарушения, видно, что они имеют практически полное совпадение по трем признакам – деянию, противоправности и наказуемости. Признак виновности в КоАП РФ и НК РФ для физических лиц совпадает, а для юридических лиц имеет специфические различия. И наконец, принципиальное отличие административного правонарушения от налогового заключается в наименовании правонарушителя.

Итак, под правонарушением понимается деяние (действие или бездействие), то есть поведение субъекта. Правонарушение может составить только акт поведения, внешне выраженный правонарушителем в определенной объективной форме. Значимость этой черты состоит в том, что в ней скрыто общепринятое положение «за мысли, намерения или цели не судят». Так, нельзя считать правонарушением не проявленные через поступки внутренний образ мыслей, чувства, не только положительные, но и от­рицательные. Мыслительные процессы не регулируются правом.

Деяние юридического или физического лица, в том числе налогоплательщика, налогового агента выражается в одной из двух форм: или в виде конкретного действия (активное поведение), или в виде бездействия (пассивное поведение). Действие противоправно, если оно противоречит указанному в правовой норме общепринятому масштабу поведения. Бездействие - один из видов поведения, состоящего в невыполнении лицом своей обязанности совершить определенные действия. Оно противоправно, если закон предписывает действовать в соответствующих ситуациях. В форме действия правонарушения в налоговой сфере совершаются, как правило, в тех случаях, когда на правонарушителе лежит обязанность воздержаться от активных действий. В форме бездействия налоговые правонарушения совершаются в тех случаях, когда на правонарушителя, напротив, законом или иным нормативным правовым актом возложена обязанность совершить определенные действия, а он воздерживается от их совершения. Следует отметить, что большинство правонарушений в области налогов и сборов совершаются именно в форме бездействия. К примеру, нарушение установленного срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе (ст. 15.3 КоАП РФ и ст. 116 НК РФ); нарушение установленного срока представления в налоговый орган информации об открытии или закрытии им счета в банке (ст. 15.4 КоАП РФ и ст. 118 НК РФ); непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 15.6 КоАП РФ и ст. 126 НК РФ) и др.

Одним из главенствующих обязательных признаков правонарушения, наиболее видимым, вытекающим из самого термина, является противоправность, т.е. нарушение права, его норм, содержащих юридические обязанности и запреты.

Противоправность - административная или налоговая противозаконность означает, что административным правонарушением может быть признано только то деяние, которое прямо запрещено нормой II раздела («Особенной частью») КоАП РФ (ст. 5.1 – 21.7) или нормами законов субъектов федерации об административных правонарушениях. Налоговая противозаконность соответственно означает, налоговым правонарушением может быть признано только то деяние, которое прямо запрещено нормами 16 и 18 главы НК РФ. Если деяние не является противоправным, то оно не может образовать правонарушения и, следовательно, повлечь административную или налоговую ответственность.

Противоправность деяния представляет собой основной критерий правонарушения, его вторичным, производным от указанного, правовым критерием является оценка последствий деяния. Квалификация административного правонарушения осуществляется независимо от вредоносности деяния, однако в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ, квалификация правонарушения возможна только при причинении имущественного ущерба, морального или физического (телесного) вреда. Налоговыми правонарушениями признаются только общественно вредные деяния. Применительно к правонарушениям в налоговой сфере согласно и НК РФ, и КоАП РФ данный признак выражается «в причинении государству или муниципальному образованию имущественного вреда в виде недополучения бюджетных доходов»^[124].

По КоАП РФ под противоправными действиями, посягающими на охраняемые законом права и интересы физического, юридического лица или публично-правовые (общегосударственные) интересы, понимаются целеустремленные, волевые поступки нарушителя. Противоправное бездействие выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении физическим или юридическим лицом субъективных обязанностей, а также полномочий (должностными лицами). КоАП РФ определены частноправовые и общегосударственные интересы, защита которых обеспечивается применением карательных санкций к нарушителям: законодатель определяет меры должного поведения лиц, побуждая их к правомерным действиям.

Противоправность налогового правонарушения представляет собой поведение налогоплательщика или иного обязанного лица, противоречащее предписаниям, содержащимся в актах законодательства о налогах и сборах, и выражающееся в совершении им действий, от которых он обязан был воздержаться, либо в несовершении действий, которые он обязан был совершить.

Действующий КоАП РФ впервые ввел в законодательное определение правонарушения и такие признаки как противоправное деяние юридического лица и его виновность. Ранее ответственность юридических лиц устанавливалась отдельными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Поподробнее понятия юридического или физического лица будет раскрыто во втором параграфе данной темы при описании обязательного элемента состава административного правонарушения – субъекта.

Физической возможностью совершать деяния (действия или бездействие) и таким образом выражать свою волю обладают только люди (физические лица). Однако субъектами налоговых правонарушений могут быть также и организации (п. 1 ст. 107 НК РФ). Причем привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами РФ (п. 4 ст. 108 НК РФ). Таким образом, за одно и то же противоправное деяние разные виды ответственности могут нести как само физическое лицо, его совершившее, так и организация, должностным лицом которой это физическое лицо является.

В НК РФ наименование правонарушителя конкретизируется в зависимости от роли, предназначенной ему в налоговых правоотношениях – налогоплательщики и плательщики сборов; налоговые агенты; кредитные организации (банки); поручители, залогодатели, представители налогоплательщика; специалисты, эксперты, переводчики, свидетели и др. лица.

Виновность – важнейший признак как административного, так и налогового правонарушения. По КоАП РФ признать лицо виновным – означает установление того, что административное правонарушение совершено либо умышленно, либо по неосторожности. В ст. 2.2 КоАП РФ указаны именно эти две формы вины.

В случае отсутствия вины юридического или физического лица административная ответственность к нему применяться не может. "Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина" (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ). В соответствии с ч. 1, 2 статьи 2.2 КоАП РФ установление признаков вины физического лица предполагает оценку его психического отношения к событию проступка. Квалификация вины юридического лица осуществляется на основе иных правовых критериев. В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ при признании юридического лица виновным должно быть подтверждено наличие или отсутствие у него возможностей, позволяющих соблюдать данные правила, нормы.

В п. 4 ст. 110 Налогового кодекса РФ, вина юридического лица в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины его должностного лица путем выявления признаков умышленного или неосторожного деяния в действии или бездействии должностного лица. Применительно к налоговым правонарушениям при квалификации вины в деяниях юридического лица необходимо не только установить причинно-следственную связь правонарушения с действием (бездействием) соответствующего должностного лица, но и выявить наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих вину (ст. 111 Налогового кодекса РФ).^[125] Корреляцией вины юридического лица и его должностных лиц обусловлены и последующие процессуальные действия, в частности установление в признаках противоправного действия или бездействия должностного лица обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность.

Привлечение юридического лица к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации (п. 4 ст. 108 НК РФ).

Из содержания вышеуказанных норм налогового права следует, что установление вины юридического лица предполагает исследование вины его должностных лиц при квалификации правонарушения в отношении организации. На основании этого А.В. Брызгалин, логически верно рассуждая, делает вывод, что «законодателем фактически предусмотрен следующий алгоритм установления вины юридического лица: первоначально определяется степень виновности должностных лиц организации, и только затем полученные результаты экстраполируются на организацию как таковую»^[126].

Примечательно, что критерий виновности не учитывается в случае применения административных санкций к лицу, совершившему бюджетное правонарушение (нарушителю бюджетного законодательства). Статьей 281 Бюджетного кодекса РФ «Нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» определено, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.^[127] При этом перечень санкций за нарушение бюджетного наказания определен ст. 282 БК РФ, не являясь исчерпывающим, носит отсылочный характер. К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

К правонарушителям бюджетного законодательства предусмотрено применение исключительно имущественных санкций (в том числе наложение штрафа и начисление пеней), а также превентивного взыскания в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Основанием наступления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства является совершение деяния, за которое КоАП РФ предусматривается административная ответственность.

В п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации"^[128] также указывалось, что ст. 289 БК РФ, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает меру принуждения - изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Данная мера не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не применяются.

Многие специалисты финансового права отмечают неопределенность в настоящее время юридической конструкции ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, которую связывают с отсутствием на законодательном уровне определение бюджетного правонарушения.^[129]

Тем не менее, привлечение к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства предусмотрены ст. ст. 15.14 - 15.16 КоАП РФ. В законах об административных правонарушениях большинства субъектов РФ установлена аналогичная ответственность за нарушение бюджетного законодательства. К примеру, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях содержит самостоятельную главу 12 «Административные правонарушения в области бюджетных правоотношений», в которой содержатся составы административных правонарушений за:

- нецелевое использование средств бюджета города Москвы, бюджета внутригородского муниципального образования в городе Москве или средств территориальных государственных внебюджетных фондов в городе Москве (ст. 12.1);

- нарушение срока возврата средств бюджета города Москвы или бюджета внутригородского муниципального образования в городе Москве, полученных на возвратной основе (ст. 12.2);

- нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами бюджета города Москвы или бюджета внутригородского муниципального образования в городе Москве (ст. 12.3);

- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств (ст. 12.4);

- непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 12.5);

- принятие денежных обязательств в объемах, превышающих доведенные лимиты бюджетных обязательств (ст. 12.6).^[130]

Кодексом г. Москвы об административных правонарушениях определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях по перечисленных выше составам правонарушений в бюджетной сфере, каковыми являются должностные лица Контрольно-счетной палаты Москвы и финансового органа города Москвы.^[131]

Наказуемость – признак правонарушения, характеризующий не его сущность, а указывающий на его неизбежное юридическое последствие – назначение административного или налогового наказания. Следовательно, наказуемость – это предусмотренная КоАП РФ (или законом субъекта РФ) и НК РФ возможность привлечения к административной или налоговой ответственности за совершенное правонарушение, которая не всегда претворяется в жизнь. Ведь не каждое правонарушение фиксируется органами административной юрисдикции в налоговой сфере и не каждое раскрывается. КоАП РФ и НК РФ содержит нормы, предусматривающие также обстоятельства, исключающие деликтность деяния (этот вопрос раскрыт в отдельном параграфе настоящего учебника).

Некоторые правонарушения в налоговой сфере коррелируются с преступлениями.^[132] В указанных случаях выявляются признаки прямой корреляции, когда правонарушениям, указанным в диспозиции правовой нормы НК РФ или КоАП РФ, соответствуют терминологически идентичные наименования преступлений. Квалификация правонарушений и преступлений в налоговой сфере обусловлена особенностями общественно опасных последствий деяния - причинением имущественного ущерба.

Косвенная корреляция правонарушений и преступлений выявляется значительно чаще. Поскольку установление понятийного соответствия проступка и преступления невозможно, в этих случаях необходимы толкование правовой нормы и фиксация общественно опасных последствий противоправного деяния; например, при квалификации налогового правонарушений могут быть выявлены признаки преступлений, определенных УК РФ.^[133]

По поводу наличия такого обязательного признака административного правонарушения, как общественная опасность, до сих пор не сложилось единого мнения среди ученых-административистов и существуют две полярные точки зрения. Первая исходит из того, что общественная опасность имеется при любых обстоятельствах, когда соответствующая ситуация регулируется уголовным законодательством или законодательством об административных правонарушениях.^[134] Вторая точка зрения – административные правонарушения в отличие от преступлений не обладают признаками общественной опасности.^[135]

Так, Л.Л. Попов утверждает, что «сущность административного правонарушения определяется его общественной опасностью… Именно общественная опасность правонарушения обусловливает ответственность за его совершение. Отсутствие данного признака свидетельствует и об отсутствии правонарушения… Между тем некоторые авторы упрощают ситуацию, считая, что по отсутствию у административных правонарушений общественной опасности их можно легко отграничить от преступлений. Это, конечно, заблуждение. Единственным критерием отграничения административного правонарушения от преступления может быть лишь степень общественной опасности, которая, естественно, различна у этих видов правонарушений»^[136]. Такого же мнения придерживается и А.П. Коренев: «Если бы административное правонарушение не представляло общественной опасности, то не было бы необходимости за его совершение устанавливать юридическую, административную ответственность»^[137]. Д.Н. Бахрах на первом месте выделяет такой признак, как «посягающее на общественные отношения антиобщественное деяние, которое повлекло или могло повлечь наступление вредных последствий»^[138].

На наш взгляд, утверждение того, что отсутствие признака общественной опасности свидетельствует и об отсутствии правонарушения является ошибочным. Некоторые административные правонарушения не обладают таким признаком. Как правило, это те правонарушения, которые не имеют прямой или косвенной корреляции с преступлениями. При совершении отдельных административных правонарушений их общественная опасность такова, что ее угрозы для личности, общества и государства практически сведены к нулю. Следует согласиться с мнением Заслуженного юриста РФ Н.Г. Салищевой, утверждающей, что «законодатель в качестве основного признака уголовного преступления ввел критерий его общественной опасности (см. ст. 14 УК РФ) и разделил все преступления в зависимости от характера и степени общественной опасности на четыре категории (ст. 15 УК РФ). В связи с этим представляется, что сам критерий «ОБЩЕСТВЕННАЯ ОПАСНОСТЬ» может быть отнесен только к преступным деяниям. Видимо, поэтому в ст. 2.1 КоАП РФ при определении понятия «административное правонарушение» (как и в КоАП РСФСР) не указывается на общественную опасность действия (бездействия), признаваемых административными правонарушениями»^[139].

Общественная опасность или вредность деяния не названа законодателем и в качестве обязательного признака налогового правонарушения. Хотя любое правонарушение причиняет вред действующему правопорядку. Если поведение лица не несет никаких существенных угроз общественным или частным ценностям, запрещать его не имеет смысла.

Налоговые правонарушения причиняют вред фискальным интересам государства. Однако если учитывать, что налоги - основной доходный источник бюджетов всех уровней, то налоговые правонарушения ущемляют права бюджетополучателей (пенсионеров, инвалидов, студентов, работников бюджетной сферы) на получение бюджетного финансирования^[140].

Таким образом, общественная опасность - важнейший и обязательный признак преступления, отграничивающий его от правонарушения. При ответе на вопрос: является ли общественная опасность признаком правонарушения в налоговой сфере? На наш взгляд, следует ответить: общественная опасность является факультативным признаком правонарушения. Во-первых, в силу того, что он не определен в самой правовой норме, дающей определение административное или налоговое правонарушение, и, следовательно, этот признак не является обязательным. Во-вторых, признаком (свойством) общественной опасности обладают, как правило, те правонарушения, составы которых являются смежными с уголовными преступлениями, и в этом случае главное отличие правонарушения от преступления заключается в различной степени общественной опасности.

«Категории "проступок" и "преступление" различались и в законодательстве Российской империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), устанавливая в ст. 1 тождество правонарушений, относимых к "преступлениям или проступкам", фактически различало эти понятия. Так, посягательства на жизнь и здоровье, упомянутые в разд. X Уложения, рассматривались в качестве преступлений, но не проступков. Другой кодифицированный источник уголовного законодательства Российской империи - Уголовное уложение (1903 г.) - ввел в обиход права категорию "преступное деяние", исключая его тождество с "проступком" в том смысле, как это понималось Уложением о наказаниях. Статьей 3 Уголовного уложения было впервые предусмотрено трехчленное деление преступных деяний в зависимости от их общественно опасных последствий на "тяжкие преступления", "преступления" и "проступки". Под последними понимались правонарушения с максимальной санкцией в виде ареста или денежной пени. К специальному источнику законодательства о проступках относится и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1863 г.).

Характерно, что дефиниция преступления в действующем УК основана на рецепции опыта российского имперского права: согласно ст. 1 Уголовного уложения "преступным признается деяние, воспрещенное, во время его учинения, законом под страхом наказания". Признаки общественной опасности деяния, запрещенного УК под угрозой наказания, определены и ч. 1 ст. 14 УК»^[141].

Обобщая исторический аспект развития уголовного и административного законодательства, проф. А.Б. Агапов выделил следующие общие особенности, присущие административным санкциям и уголовным наказаниям:

а) уголовные наказания, так же как и большинство видов административных наказаний, назначаются только по решению суда;

б) исполнение административных и уголовных наказаний обеспечивается мерами морального и физического принуждения;

в) следствием применения административных и уголовных наказаний является ограничение конституционных прав и свобод правонарушителя, вплоть до их полного (временного или бессрочного) прекращения.

Дата добавления: 2014-12-29