Теорія адміністративної організації ідеального типу М. Вебера

М. Вебер (1864-1920) розробив ідеї побудови оптимальної організаційної структури, яка відома в менеджменті як бюрократія. Він став першим ученим, хто дав систематизований аналіз бюрократії і бюрократів. Розроблені принципи є досить універсальними:

- адміністративні установи організовані ієрархічно;

- кожна установа має свою власну сферу компетенції;

- цивільних службовців призначають, а не вибирають на основі професійної кваліфікації, як зазначено в дипломах чи за результатами іспитів;

- цивільні службовці одержують заробітну плату відповідно до рангу;

- для цивільного службовця ця робота є професією чи принаймні основним заняттям;

- службовець не володіє установою, в якій працює;

- службовець підкоряється дисципліні і знаходиться під контролем;

- зняття з посади ґрунтується на рішенні вищих інстанцій.

Згуртованість бюрократії, на думку Вебера, випливає з її фактично владного положення стосовно підлеглої більшості населення і має такі характеристики:

- підвищена соціальна оцінка службовця, захищеного адміністративними та карними нормами;

- побудова рангової ієрархії на принципах «призначання» на противагу принципу «вибірності»;

- довічний статус службовця;

- регулярна грошова винагорода відповідно до рангу;

- кар'єрний принцип переміщення в ранговій ієрархії.

Владне положення бюрократії грунтується також на володінні технікою управління, зміст якої має два основні аспекти. Насамперед, це спеціальні знання, отримані професійними службовцями в результаті підготовки у відповідних галузях адміністративного управління. Також важливе значення має знання правил бюрократичного процесу в самих відомствах. Бюрократія прагне монополізувати техніку управління, використовуючи для цього такі прийоми, як засекречування інформації, захист «службової таємниці» тощо. М. Вебер попереджав, що в міру зростання самостійності бюрократія виявляє тенденцію керуватися у своїй діяльності не тільки функціональними потребами, але й «інстинктом влади».

Сам М. Вебер вважав ідеальним адміністративне управління, побудоване на твердих бюрократичних принципах: авторитарна влада керівника, який приймає рішення, віддає розпорядження підлеглим і контролює їхнє виконання. Завдання службовців при цьому полягає тільки в тому, щоб застосовувати управлінські принципи до конкретних ситуацій, для чого і розроблялися певні правила адміністрування. Вебер уявляв професійних службовців як висококваліфікованих фахівців духовної праці, професійно вимуштруваних підготовкою, чесних, що гарантує бездоганність. На його думку, без цього виникла б загроза корупції, яка б знизила ефективність апарату управління.

М. Вебер вважав також, що адміністратор повинен управляти неупереджено, офіційно. Якщо вища установа наполягає на наказі, який здається управлінцю помилковим, справа його честі виконати наказ під відповідальність того, хто його віддає, сумлінно і точно - без такої дисципліни розвалився б весь управлінський апарат.

Ідеї М. Вебера, В. Вільсона, Ф. Гуднау мали значний вплив на розвиток теорії адміністративного управління в західних країнах. Цих учених часто називають «поколінням попередників». У їхніх роботах були висловлені і розроблені дві основні ідеї наукової теорії адміністративного управління:

1) щоб реформувати апарат управління, треба його добре знати, а отже, вивчати з наукових позицій;

2) апарат адміністративного управління має бути відділений від сфери політики.

Термін "бюрократія" в буквальному сенсі означає панування канцелярії. Цей термін вживається в декількох значеннях: 1) прошарок вищих чиновників в державі, 2) канцелярщина, тяганина, зневага до суті справи заради дотримання формальностей. У цьому другому значенні термін "бюрократія" збігається з терміном "бюрократизм". Крім того, існує і більш загальне визначення бюрократії та бюрократизму як системи управління, яка характеризується відірваністю центру, адміністрації від народу і захищає інтереси панівного класу, того чи іншого прошарку, соціальної групи.

Актуальними видаються і на сьогоднішній день виділені М. Вебером основні ознаки бюрократії (5):

1) керівництво офіційними справами здійснюється незмінними методами;

2) рішення спирається на комплекс норм і принципів, які визначають обов'язки кожного функціонера в його управлінсько-виконавчої діяльності,

3) владні функції і відповідальність кожного функціонера, що представляють частину ієрархічної владної системи, визначаються не його індивідуальними якостями, а займаним функціонером місцем у цій системі;

4) кошти, що забезпечують владні функції функціонера, є власністю владної системи, а не функціонера. Останній несе відповідальність лише за використання цих коштів при здійсненні функцій;

5) весь процес функціонування бюрократичної системи (та її підсистем) представляє собою продукування документів, що виражають владну волю вищої владної системи (а у виробництві власних владних документів - у межах своїх функцій).

Головним атрибутом бюрократії є влада, що розуміється як можливість розпоряджатися, керувати людьми, матеріальними та духовними благами, жорстко регламентувати відносини між соціальними інститутами і групами, монополізувати інформаційні системи, насаджуючи стереотипи свідомості та поведінки мас.

Поява бюрократії як соціального явища пов'язана з потребою правління, регулювання соціально-політичних відносин, і це зумовило формування ще за рабовласницького ладу особливої групи людей, певного соціального прошарку, який спеціалізувався на цьому виді діяльності. Організаційного оформлення ця група набула у вигляді апарату чиновництва. З розвитком суспільства змінювались і організаційні форми і спектр впливу бюрократії, але ніколи не змінювалася сама сутність бюрократії й бюрократизму.

Поняття "бюрократизм" ширше за своїм змістом, ніж "бюрократія", і вживається для характеристики такого стану управління державою чи іншими різними організаціями, де існує "панування канцелярії", відірваність виконавчих органів від інтересів цих організацій, а пріоритет надається власним потребам, де функціонують відносини формалізму, некомпетентності, консерватизму, корупції тощо. У сучасних наукових дослідженнях простежується широке трактування поняття "бюрократизм", яке використовується для аналізу таких явищ суспільного життя, як недосконалість управління через низький професійний і культурний рівень її працівників, протиставляння групових інтересів суспільним.

Наукові дослідження бюрократії й бюрократизму започаткував Гегель. Він обґрунтував переваги бюрократії й бюрократичних методів управління, які базуються на спеціалізації й поділі праці в урядових структурах. Така спеціалізація, на його думку, давала можливість забезпечувати високу освіченість і професіоналізм, неупередженість і запобігання зловживанням владою та надійний захист державних інтересів.

У соціально-політичній доктрині К. Маркса бюрократія характеризується як перешкода на шляху історичного прогресу суспільства і представлена як певна соціальна група, управлінсько-організаційна система, особлива корпорація, що має в своєму розпорядженні державу, яка є її приватною власністю. Особливий управлінський статус дає бюрократії змогу підпорядковувати функціонування держави завданням збереження й зміцнення бюрократією свого стану, збереження власних інтересів. Відносини бюрократії й держави є суперечливими, оскільки державні інтереси перетворюються на канцелярські або канцелярські — на державні. І саму державу К. Маркс розглядав як сукупність різних бюрократичних структур з певними субординаційними зв'язками.

Серед досліджень, які найбільше вплинули на формування наукового уявлення про бюрократію як соціальне явище, виділяють соціальну теорію М. Вебера. Він пов'язував функціонування бюрократії з відносинами управління, панування, позитивно оцінював соціальну роль бюрократії, наголошуючи на тому, що сутність бюрократії - в професіоналізмі управління, складовими якого є раціональні знання управлінської сфери, сувора дисципліна, відповідальність, неупередженість тощо. Ефективність діяльності бюрократії визначається певними умовами та принципами, серед яких:

- створення особливих сфер компетенції шляхом розподілу посад між службовцями, визначення повноважень, якими наділена кожна посадова особа;

- надання прав і забезпечення роботою посадової особи тільки залежно від того, як вона виконує свої службові обов'язки;

- право чиновника регулювати діяльність своїх підлеглих.

Висока оцінка бюрократії М. Вебером як вершина управлінської раціональності та ефективності, як ідеальний тип управління пояснюється тими значними перевагами бюрократії, що полягають у створенні раціональних структур з широкими можливостями їх універсального застосування. При цьому раціональність М. Вебер розглядав як взаємозв'язок влади, управління та способу життя, а ідеальність - як зразок раціональної організації.

Для забезпечення раціональної організації управління, за М. Вебером, діяльність чиновників повинна регламентуватися такими вимогами:

- чітке визначення й дотримання системи вертикальних зв'язків (службова ієрархія);

- відрегульований поділ праці, що ґрунтується на спеціалізації;

- система правил і директив чітко встановлює права й обов'язки працівників (членів) і організації;

- система чітко і точно визначених методів і прийомів при виконанні завдань. Таким чином, бюрократію М. Вебер представляв як наслідок процесу

раціоналізації суспільства і культури з широкими можливостями впливати на всі сфери суспільного життя. Запорукою високої професійності бюрократії є:

- чітка організація постійно діючого, підпорядкованого регламентові апарату чиновників, де кожний займає певне становище завдяки особистій незалежності;

- призначення за угодою (контрактом);

- одержання належної заробітної плати; відповідна професійна кваліфікація;

- відокремлення приватного життя від службової діяльності;

- можливість службового зростання і службової недоторканності. Порушення цих умов призводить до втрати особистої незалежності чиновника

і до виникнення казнокрадства, хабарництва, зловживання службовим становищем, сваволі, формалізму тощо.

Категорія "бюрократія" вживається для характеристики посадових осіб -чиновників, службового персоналу; адміністративного апарату як системи взаємопов'язаних посадових осіб; будь-якої організації зі штатом службовців; держави, в управлінні якою керівна роль належить її посадовим особам; суспільства, в якому домінує бюрократія. Терміни "бюрократія" і "бюрократизм" використовують і для характеристики раціональної організації, ефективної адміністрації; адміністративного управління, що його здійснюють посадові особи, і водночас бюрократизм тлумачиться як бюрократична поведінка з її неефективною організацією. Використання як самого поняття "бюрократія", так і оцінки соціальної ролі бюрократії є багатофункціональним.

Значну увагу дослідженню бюрократії й бюрократизму приділяють західні й американські вчені, які прагнуть знайти відповіді на питання про сутність бюрократії та про її роль у сучасному процесі управління соціальними процесами, про умови і чинники раціональності її діяльності, про чинники, які призводять до ірраціональності функціонування бюрократії, та про особливості завдань бюрократії в демократичних суспільствах.

Дата добавления: 2014-12-25