Управление государственным и муниципальным долгом 1 страница

Государственный долг сопровождает деятельность любого государства и требует внимания к управлению и своевременному возврату. От этого зависит престиж государства, по показателям государственного долга судят о степени зрелости и мощи национальной экономики и поэтому существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по его управлению.

Управление государственным долгом – это разработка и реализация стратегии, направленной на привлечение необходимых объемов финансирования, достижение желаемых параметров долга по степени риска и стоимости обслуживания и других целей, в частности создание эффективного рынка внутреннего долга.

Управление государственным долгом - это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательства государства, регулирование рынка государственных ценных бумаг, обслуживание и погашение государственного долга, предоставление ссуд и гарантий. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.

Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, управление государственным долгом субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ.

Целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. Государственные и муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств.

Современный внешний долг РФ складывается из трех составляющих:

· Долги перед кредиторами из западных стран. Их можно разделить на четыре группы:

1. Задолженность перед так называемыми официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирование задолженности этого вида является компетенцией Парижского клуба - особого международного координирующего органа, членами которого являются официальные представители стран – наиболее крупных международных кредиторов.

2. Кредиты, предоставляемые коммерческими банками западных стран самостоятельно, т.е. без государственных гарантий. Регулирование такой задолженности осуществляется Лондонским клубом, который представляет собой неофициальное объединение банков-кредиторов.

3. Кредиты, предоставленные различными западными коммерческими структурами. Они связаны в основном с поставкой товаров и оказанием услуг.

4. Кредиты международных валютно-финансовых организаций (МВФ, Международного банка реконструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития).

· Долги перед некоторыми странами - бывшими участниками СЭВ. К ним относятся, в частности, Венгрия, Чехия, Словакия.

· Валютный долг российским предприятиям и банкам. Формально он относится к внутреннему долгу, однако его погашение производится конвертируемой валютой, поэтому он практически ничем не отличается от внешнего.

В таблице 2 представлена структура государственного внешнего долга на период с 2007 по 2010 года.

Таблица 2

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации, млрд. долларов США.

Наименование	на 1.01.2007, млрд. долларов США	Уд. вес, %	на 1.01.2008, млрд. долларов США	Уд. вес, %	на 1.01.2009, млрд. долларов США	Уд. вес, %	на 1.01.2010, млрд. долларов США	Уд. вес, %
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией)	52,0		44,9		40,6		37,64
Задолженность странам - участницам Парижского клуба	3,1	5,96	1,8	4,01	1,4	3,45	0,999	2,65
Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб	3,3	6,35	2,2	4,9	1,9	4,68	1,82	4,84
Задолженность бывшим странам СЭВ	1,9	3,65	1,5	3,34	1,4	3,45	1,3	3,45
Коммерческая задолженность	0,8	1,54	0,7	1,56	1,2	2,96	0,83	2,21
Задолженность перед международными финансовыми организациями	5,5	10,58	5,0	11,14	4,6	11,33	3,79	10,07
Еврооблигационные займы	31,9	61,35	28,6	63,7	27,7	68,23	26,24	69,71
ОВГВЗ	4,9	9,42	4,5	10,02	1,8	4,43	1,78	4,73
Предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте	0,6	1,15	0,6	1,34	0,6	1,48	0,88	2,34

*Источник: Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации

Многократное преобладание долга, номинированного в иностранной валюте, является серьезным фактором риска, ставящего управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, что предполагает необходимость замещения внешнего долга внутренним. В этой связи приоритет осуществления государственных заимствований должен быть отдан в долгосрочном плане внутренним заимствованиям.

В таблице 3 представлен объем государственного внутреннего долга Российской Федерации в 2007-2010 годах.

Таблица 3.

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации.

По состоянию на	Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации, млрд. руб.
Всего	в т.ч. государственные гарантии в валюте Российской Федерации
01.01.2007	1064.88	31.23
01.01.2008	1301.15	46.68
01.01.2009	1499.82	72.49
01.01.2010	2094,73	251,36

*Источник: Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации

Управление государственным долгом осуществляется с помощью следующих методов:

- рефинансирования – погашения части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;

- конверсии – изменения доходности займа;

- консолидации – объединения ранее выпущенных займов в новый с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

- новации – соглашения между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

- отсрочки – консолидации при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в объявленные сроки;

- дефолта – отказа государства от уплаты государственного долга;

- реструктуризации – прекращения долговых обязательств государства заменой их на другие предусматривающие иные условия их обслуживания и погашения. Реструктуризация обязательств производится путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности;

- унификации – решения государством об объединении нескольких выпущенных ранее обязательств;

- аннулирования – отказа государства по ранее выпущенным обязательствам и займам.

В целях регулирования размера государственного долга устанавливается его предельный объем. Предельные объемы государственного внутреннего долга и внешнего долга на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Таким образом, управление государственным кредитом и долгом представляет собой разработку и реализацию стратегии, направленной на привлечение необходимых объемов финансирования. Целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Вопросы для самоконтроля:

1. Назовите основные причины возникновения дефицита бюджета.

2. Назовите положительные черты дефицитного принципа финансирования.

3. Как вы можете оценить сбалансированность бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ?

4. Какие источники финансирования дефицита бюджета вправе применять органы власти разных уровней?

5. Каково экономическое значение и содержание государ­ственного долга?

6. По какому признаку осуществляется деление государственного долга на внутренний и внешний?

7.Объясните назначение государственных ценных бумаг.

8. Какие государственные ценные бумаги выпускаются РФ в настоящее время?

9. Объясните, для чего государство заимствует средства?

10. Из чего складывается внешний долг РФ?

11. Дайте характеристику методам управления внутренним государственным долгом.

Глава 6. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения представляют отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу формирования и распределения бюджетных средств.

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск - казна) – система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений.

По своей сути межбюджетные отношения (перераспределение финансовых ресурсов) представляют систему оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Но сущность межбюджетных отношений состоит не только в финансовой помощи, но и в отношениях между органами власти разных уровней по распределению доходных и расходных обязательств.

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании – как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. В условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить:

- общую - дотация;

- целевую (адресную) - субвенция и субсидия.

Согласно БК РФ даны следующие определения видов финансовой помощи бюджетам системы Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субвенции – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субсидии – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Благодаря проводимой Правительством РФ реформе межбюджетных отношений финансовые потоки из центра в регионы становятся с каждым годом прозрачнее и объективнее: регулирующие налоги расщепляются по единым нормативам, а трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации распределяются на основе формализованной методики, а их объем перестал зависеть от переговорного процесса. Основная доля финансовых средств из федерального бюджета проходит через бюджет субъекта Федерации транзитом до своего конечного назначения – местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств.

Финансовая поддержка (или финансовая помощь) имеет своей целью оказание финансовой помощи бюджету субъекта Федерации из Федерального бюджета РФ в связи с несбалансированностью территориального бюджета (обычно это бюджет с превышением расходов над доходами, т.е. дефицитом бюджета). Из-за того, что налоговые поступления не могут обеспечить все расходы отдельных региональных и местных бюджетов, бюджеты более высокого уровня оказывают финансовую помощь бюджетам более низкого уровня. И чем больше бюджеты зависят от такой финансовой поддержки, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях. Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, принимает на себя определенные обязательства.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

1. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Согласно ей уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда определяется по формуле:

БОi = ИНПi / ИБРi,

где:

БОi - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда;

ИНПi - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБРi - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Проект и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. То же самое касается субсидий и субвенций.

2. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.

3. Совокупность субвенций бюджетам субъектам РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ

4. иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии сними нормативно-правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР (см. табл. 1).

Как видно из таблицы 1, объем фонда, начиная с 2000 г. имеет в абсолютном выражении устойчивый рост. При этом в процентном отношении наблюдается снижение. Например, с 2007 по 2009г.г. он вырос на 26,2 %. (см.табл. приложения 2). Данный факт свидетельствует о росте доходной части федерального бюджета даже с учетом инфляции. Это является результатом роста налогооблагаемой базы, который обусловлен устойчивым экономическим ростом в стране за последние несколько лет.

Таблица 1

Масштабы Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

года	сумма в млрд.руб., (до 1998г.-трлн.руб.)	доля в % в федеральном бюджете (вкл.внебюджеиные фонды)	кол-во дотационных регионов
	11,9	6,1	-
	23,6	8,3
	39,3	9,0
	52,9	10,0
	39,2	7,8
	33,7	5,9
	57,4	6,7
	100,3	8,4
	147,5	7,6
	173,8	7,2
	175,8	6,4
	189,9	5,4
	228,2	5,3
	260,4	4,8
	328,6	5,2
	411,07	3,1

Процентное снижение можно трактовать двояко. С одной стороны это способствует снижению иждивенческих настроений у регионов, с другой стороны их потребность в таком финансировании достаточно велика. Однако, как показывает нам табл.1, число дотационных регионов за последний год выросло с 67 до 71. Однако, стоит отметить, что на период 2010-11 годов их число планируется уменьшить.

Система межбюджетных отношений в Российской Федерации должна максимально стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность, к развитию собственной налоговой базы, ликвидации «иждивенческих настроений». Она должна в первую очередь снижать количество дотационных регионов, сокращать встречные финансовые потоки между уровнями бюджетов, обеспечивать выравнивание социально-экономического развития территорий, гарантировать всем гражданам, независимо от места их проживания, минимум бюджетного обеспечения.

Таким образом, межбюджетные отношения представляют систему оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу сложившихся определенных условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий, а также стимулирование наращивания налогового потенциала, рационального и эффективного их расходования.. Межбюджетные отношения также направлены на законодательное закрепление между органами власти разных уровней доходных и расходных бюджетных полномочий, основанное на принципах бюджетного федерализма. В условиях экономического кризиса и дефицитности бюджетов, эффективные межбюджетные отношения приобретают все большее значение.

Вопросы для самоконтроля:

1. В чем заключается необходимость организации межбюджетных отношений?

2. Дайте определения видов финансовой помощи бюджетам системы Российской Федерации? В чем заключается специфика каждого вида?

3. С какой целью осуществляется расчет налогового потенциала территории?

4. В чем заключается сущность бюджетного федерализма?

5. Каким образом распределяются дотации из федерального бюджета?

6. С какой целью используются субвенции из федерального и региональных бюджетов?

Тесты:

1. Межбюджетные отношения - это:

а) взаимоотношения между органами власти всех уровней по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса;

б) распределение помощи между бюджетами всех уровней;

в) финансовые взаимоотношения между органами власти.

2. К недостаткам предоставления финансовой помощи относят:

а) иждивенчество;

б) высокий контроль;

в) долевое финансирование.

3. Оказание финансовой помощи может осуществляться в форме:

а) дотации;

б) бюджетной ссуды;

в) ассигнования.

4. Субсидия – это

а) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

б) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

в) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе.

5. Дотация – это

а) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

б) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

в) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе.

6. Межбюджетные трансферты – это:

а) взаимоотношения между органами власти разных уровней по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса;

б) форма привлечения средств на безвозвратной и возмездной основах;

в) средства одного бюджета, перечисленные другому бюджету бюджетной системы РФ.

7. Методы оказания финансовой помощи:

а) экспертная оценка действительного объема и качества работ;

б) бюджетная ссуда;

в) бюджетный кредит.

8. Бюджетные взаимоотношения центра и регионов – это:

а) бюджетная система;

б) бюджетный федерализм;

в) бюджетный процесс.

9. Получателями субвенций могут быть:

а) только бюджеты другого уровня;

б) бюджеты другого уровня, юридические лица;

в) бюджеты другого уровня, юридические и физические лица.

10. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются из:

а) Федерального фонда компенсаций;

б) Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

в) Федеральный фонд софинансирования расходов.

Глава 7. Бюджетный анализ и контроль

Бюджетный контроль является одной из важнейших управленческих функций государства. Он представляет собой систему мероприятий по проверке соблюдения законоположений, касающихся вопросов формирования и исполнения бюджетов страны всех уровней. К числу задач основного бюджетного контроля относятся:

· обеспечение правильности составления и исполнения доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре, целевому назначению;

· финансовая экспертиза проектов законов и нормативных правовых актов, предусматривающих расходы за счет средств бюджета или влияющих на формирование и исполнение бюджета;

· анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов и подготовка предложений, направленных на их устранение и совершенствование бюджетного процесса в целом;

· контроль за законностью и своевременностью движения средств бюджетов в банках и других финансово-кредитных учреждениях;

· контроль за соблюдением правил ведения бухгалтерского учета и отчетности;

· выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижение их расходной части;

· контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

· пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и пошлинных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионов;

· выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных отношений;

· проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.

Из приведенного перечня задач видно, что бюджетный контроль распространяется на министерства и ведомств, отвечающие за формирование доходов и расходов бюджета, а также органы управления, предприятия, учреждения и организации, которым предоставляются бюджетные средства в виде субсидий и субвенций на выполнение целевых программ и государственных и муниципальных заказов. Контролю подлежит деятельность юридических лиц, финансируемых из бюджета на возвратной и безвозвратной основе или имеющих налоговые, таможенные либо другие льготы.

Дата добавления: 2014-12-27