Алгоритм проектирования должностных обязанностей муниципальным служащим

Проектирование содержания деятельности государственных и муниципальных служащих предполагает следующий алгоритм:

1) определение родов деятельности органа государственного и муниципального управления;

2) определение видов деятельности в каждом роде деятельности;

3) систематизация нормативно определенных объектов деятельности по видам деятельности;

4) проектирование предметов деятельности органов государственного и муниципального управления;

5) проектирование должностных обязанностей государственным и муниципальным служащим.

Технология реализации деятельностного подхода к проектированию должностных обязанностей государственных и муниципальных служащих представлена в ряде публикаций автора [1, 2, 3, 4]. Вместе с тем, в контексте рассматриваемой проблемы, считаем необходимым представить основные концептуальные позиции организации проектирования содержания деятельности.

В ходе методологической деятельности нами определены следующие родовые направления деятельности в области государственного и муниципального управления:

- внешнегосударственная – деятельность, направленная на реализацию внешнегосударственных полномочий;

- государственная (законодательная, исполнительная, судебная)– предусматривающая реализацию определенных полномочий в масштабе всего государства;

- внутригосударственная (законодательная, исполнительная)– обеспечивающая реализацию государственных полномочий в субъекте Российской Федерации;

- муниципальная – (законодательная, исполнительная) – обеспечивающая реализацию полномочий муниципальных органов управления;

- внутриорганизационная – отражающая внутриорганизационные полномочия органа управления в процессе реализации его компетенции.

Как правило, органы государственного и муниципального управления реализуют несколько родов деятельности, предписанных им соответствующими нормативно-правовыми документами. Каждый род деятельности включает несколько видов деятельности.

Виды и объекты деятельности органов государственного и муниципального управления определены нормативными документами в зависимости от типа власти (законодательная, исполнительная, судебная), реализуемой тем или иным органом. При этом под объектом деятельности мы понимаем процесс, нормативно определяющий и регулирующий различные социально-экономические отношения в обществе и государстве. Например, в Федеральном конституционном законе № 2-ФКЗ от 17.12.1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» определены следующие виды государственно-исполнительной деятельности: экономическая; бюджетно-финансовая; социальная; наука, культура и образование; природопользование и охрана окружающей среды; обеспечение законности, прав и свобод граждан, борьба с преступностью.

Каждый вид деятельности содержит нормативно прописанные объекты. Так, природопользование и охрана окружающей среды включает следующие объекты:

обеспечение проведения единой государственной политики в области окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий [5].

Объекты деятельности распределены по видам не во всех нормативно-правовых актах. Зачастую они перечисляются общим списком и в этом случае необходима их систематизация по видам деятельности, так как именно виды деятельности позволяют спроектировать системно-деятельностную структуру органов государственного и муниципального управления.

Виды и объекты внутриорганизационной деятельности проектируются на основе не только нормативных предписаний, но и практики реализации организационных задач.

Предметами деятельности органа государственного и муниципального управления являются процессы, отражающие компетенцию органа управления по реализации административных, правовых и экономических полномочий в отношении объекта управления.

К административным полномочиям можно отнести прогнозирование, планирование, организацию, координацию, контроль и надзор, учет и анализ, регулирование, организацию взаимодействия, организацию обеспечения.

Основными правовыми полномочиями, с нашей точки зрения, являются: нормативно-устанавливающие и нормативно-регулирующие.

К экономическим полномочиям можно отнести бюджетирование или бюджетное регулирование, лицензирование, стандартизацию, сертификацию, государственную экспертизу, таможенное регулирование, управление государственным имуществом, оказание государственных услуг.

Например, возьмем ранее представленный объект природопользования и охраны окружающей среды - «обеспечение проведения единой государственной политики в области окружающей среды и обеспечение экологической безопасности», и спроектируем предметы управленческой деятельности.

На основе административных, правовых и экономических полномочий органа государственного управления мы спроектировали следующие предметы рассматриваемого объекта деятельности:

- прогнозирование тенденций развития экологической безопасности в стране и определение актуальных направлений государственной политики в этой области;

- разработка государственных проектов в области обеспечения экологической безопасности и организация работы по достижению поставленных в них целей и задач;

- организация взаимодействия и координации работы организаций и их структур по обеспечению экологической безопасности в целях повышения ее результативности и эффективности;

- контроль и анализ результатов реализации задач государственной политики в области обеспечения экологической безопасности;

- разработка проектов нормативных документов, регулирующих деятельность организаций и структур по реализации государственной политики в сфере экологической безопасности;

- подготовка изменений и дополнений существующих нормативных положений с целью повышения результативности и эффективности деятельности по обеспечению экологической безопасности;

- организация бюджетного обеспечения решения задач государственной политики по обеспечению экологической безопасности;

- организация государственной экспертизы экологической безопасности деятельности промышленных предприятий региона.

В данном примере представлено 8 предметов одного объекта, в каждом конкретном случае количество предметов определяется особенностью управления объектом.

Должностные обязанности государственных гражданских служащих проектируются на основе тех функций, которые они выполняют в отношении предметов деятельности органов управления. Проанализировав нормативные положения Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» мы определили следующее функциональное содержание деятельности каждой категории государственных гражданских служащих:

Руководители в процессе управленческой деятельности реализуют следующие функции: прогнозирование, планирование, организация, координация, мотивация, контроль, анализ, регулирование.

Помощники руководителей оказывают содействие им в реализации их полномочий. Руководители сами определяют предметную или функциональную направленность деятельности своих помощников.

Специалисты — осуществляют организацию следующих видов обеспечения решения установленных задач органа государственного управления: административно-распорядительное, правовое, финансово-экономическое, кадровое, информационное, материально-техническое, документационное. Организация обеспечения предполагает следующие функции: планирование обеспечения, реализация обеспечения, контроль и анализ обеспечения.

Обеспечивающие специалисты осуществляют исполнение правового, финансово-экономического, кадрового, информационного, материально-технического, документационного обеспечения. Исполнение обеспечения содержит следующие функции: планирование исполнения, реализация исполнения, контроль и анализ исполнения, регулирование исполнения.

Следует обратить внимание на то, что все перечисленные функции конкретной категории государственных и муниципальных служащих являются необходимыми признаками их профессиональной деятельности. Например, если руководитель не реализует в своей деятельности функцию прогнозирования, или мотивации подчиненных, то такую деятельность, с нашей точки зрения, нельзя назвать управленческой, а нужно определять перечнем тех функций, которые он реально выполняет (контрольно-аналитическая деятельность, организационно-регулятивная деятельность и т.п.) [4, с. 25-31].

Таким образом, представленный деятельностный подход к проектированию должностных обязанностей государственных и муниципальных служащих обеспечивает системную организацию деятельности органа управления и интегративное взаимодействие государственных и муниципальных служащих в процессе решения профессиональных задач.

Должностные обязанности отражают содержание деятельности, при этом сама деятельность должна быть целесообразна. На рис. 1 представлена структурно-логическая организация целевой деятельности органа государственного или муниципального управления.

Как представлено на схеме, цели деятельности органа государственного управления представляют собой эталонные значения показателей объекта, определенные на основе стратегических целей социального и государственного развития. На основе целей деятельности определяются предметные целевые задачи органа государственного управления, которые реализуются государственными гражданскими служащими в процессе своей целевой деятельности.

Результат работы органа государственного управления отражает уровень достижения определенных целей деятельности. Наиболее наглядно результат можно представить в виде процентного отношения достигнутого к заданному целевому эталону показателей объекта деятельности. Если такое соотношение менеe 100 %, то результат считается недостаточным. Как правило, причиной недостаточных результатов работы является необеспеченность целевых задач соответствующими ресурсами или низкая эффективность целевой деятельности государственных гражданских служащих. Стопроцентный результат является достаточным, а если результат превышает стопроцентное значение, то его можно назвать опережающим.

Кроме уровня достижения целевых эталонов показателей объекта (критериев), результат характеризуют эффективность использования ресурсов и его социальное и государственное качество. В некоторых методологических подходах рассматривается не качество результата, а его социальная и государственная эффективность.

С точки зрения нашего методологического подхода более уместно использовать категорию качество, так как оно отражает уровень удовлетворения объективированных социальных и государственных потребностей. Положительное качество результата порождает положительные социальные и государственные эффекты, отрицательное, соответственно – отрицательные. Эффекты представляют собой актуализированные социальные и государственные факторы, уровень влияния которых на различные сферы зависит от многих условий. Исходя из этого, с нашей точки зрения, называть положительные эффекты социальной или государственной эффективностью деятельности не вполне корректно. Эффективность воздействия или влияния актуализированных факторов на социальные и государственные процессы является предметом научно-исследовательской деятельности в рамках социологических, политических, управленческих, экономических и других отраслей гуманитарных наук. Таким образом, мы будем рассматривать эффективность использования ресурсов в процессе достижения результата и его качество как уровень удовлетворения социальных и государственных потребностей.

Эффективность использования ресурсов определяется на основе сравнения реальных затрат с нормативами, необходимыми для достижения поставленной цели. Если нормативы не определены, то это является научно-исследовательской или профессионально-исследовательской проблемой, не решив которую оценить эффективность использования ресурсов не представляется возможным. Таким образом, эффективность использования ресурсов может быть нормативной, если получен достаточный результат на основе использования нормативного количества ресурсов. Низкой, если получен недостаточный результат при использовании нормативного количества ресурсов, или для получения достаточного или опережающего результата затрачено ресурсов больше, чем это предусмотрено по нормативам. Высокой, если достаточный или опережающий результат получен с использованием меньшего объема ресурсов, чем это предусмотрено нормативами. Низкую и высокую эффективность можно также отражать в процентном отношении к нормативным значениям.

Качество результата может быть неудовлетворительным, удовлетворительным, хорошим и отличным. Критерии качественных уровней разрабатываются в зависимости от методов объективации социальных и государственных потребностей. Недостаточный результат не может считаться удовлетворительным. Достаточный и опережающий результаты могут быть удовлетворительного, хорошего или отличного качества. Некоторая алогичность возможного удовлетворительного опережающего результата объясняется тем, что превышение целевых эталонов не всегда в полной мере соответствует объективированным социальным и государственным потребностям.

Социальные потребности объективируются на основе репрезентативных результатов социологических исследований, мнений квалифицированного большинства членов легитимных общественных организаций и политических партий. Государственные потребности объективируются законодательными, исполнительными и судебными органами власти. Применительно к местному самоуправлению, муниципальные потребности объективируются законодательными и исполнительными органами местного самоуправления. В стратегических целях развития должны быть гармонично представлены объективированные государственные и социальные потребности. При этом задача гармонизации возлагается на законодательные, исполнительные и судебные органы власти. Другими словами, объективируя государственные потребности органы власти должны обеспечить их гармоничность с социальными потребностями. Это один из базовых принципов «социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [6].

Определив структурно-логическую организацию целевой деятельности органа государственного (муниципального) управления, необходимо разработать методологические основы проектирования содержания целевой деятельности государственных и муниципальных служащих, а также способы определения ее эффективности и критерии качества.

Как мы отмечали выше, в рамках деятельностно-информационного подхода целевая деятельность государственных и муниципальных служащих предполагает производство информационного продукта, обеспечивающего решение целевых задач органа государственного или муниципального управления по получению качественного результата на основе эффективного использования ресурсов.

Логика разработки методологических основ предполагает типологизацию информации, которая используется в процессе производства информационного продукта, определение принципов отражающих его качество и выбор информационных подходов к определению эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих по подготовке определенных информационных продуктов.

Поскольку нас интересует профессиональная деятельность государственных и муниципальных служащих и виды информационных продуктов, которые они производят, то мы выбрали следующие типологические признаки информации:

– по степени значимости информации для профессиональной деятельности;

– по способу верификации информации;

– по способу хранения информации;

– по уровню освоения знаний;

– по профессиональной направленности информации;

– по сферам полномочий органа государственного или муниципального управления.

По степени значимости информации для профессиональной деятельности она может быть следующих типов:

– информационный «шум»;

– профессиональное «информационное поле»;

– профессионально-актуальная информация.

Информационный «шум» может быть фоновым, и тогда его отрицательное воздействие незначительно. Но когда «шум» начинает носить манипулятивный характер, он может разрушить гуманистические и демократические основы организационной культуры. В любом случае информационным «шумом» мы считаем ту информацию, которая не имеет профессионального значения или не соответствует нормативно установленным ценностным основам деятельности государственных и муниципальных служащих. Вся информация, которая необходима для реализации полномочий органа государственного или муниципального управления называется «информационным полем», а информация, необходимая для решения конкретной служебной задачи – профессионально-актуальной информацией.

По способу верификации (подтверждения подлинности) информация может быть:

– субъективная – когда человек считает что эта информация подлинная;

– персональная – когда подлинной, информацию считает должностное лицо организации (персона);

– конвенциально-групповая – информация, которая считается подлинной в профессиональной группе на основе конвенциального принятия ее в качестве таковой;

– конвенциально-организационная – информация, конвенциально признанная подлинной в организации;

– нормативно-распорядительная – информация, которая содержится в нормативно-распорядительных документах должностных лиц государственной и муниципальной службы. Она считается подлинной, пока иное не будет доказано в установленном законом порядке;

– социально-репрезентативная – информация, полученная в ходе социологических исследований от репрезентативного количества опрошенных;

– государственно-легитимная – это информация, представляемая легитимными органами государственной власти в рамках их нормативно определенных полномочий.

Субъективная информация не имеет ни групповой, ни организационной значимости, пока она не превратится в конвенциально поддержанную, или социально-репрезентативную. Если персональная информация соответствует компетенции должностного лица, считающего ее подлинной, то ее можно отнести к профессиональному «информационному полю», в противном случае это информационный «шум». Остальные типы информации относятся к профессиональному «информационному полю». Профессиональная актуальность определенного типа информации определяется в контексте решаемых служебных задач.

По способу хранения выделяют следующие типы информации:

– личностно-интеллектуальная;

– текстовая;

– наглядная;

– графическая;

– компьютерная.

Личностно-интеллектуальная информация хранится в виде знаний. В свою очередь знания представляют собой присвоенную личностью и хранящуюся ее интеллектом информацию. Профессионально важными являются знания «информационного поля» служебной деятельности. С нашей точки зрения, увеличение объема знаний не является очевидным способом повышения эффективности профессиональной деятельности. Знания, которые выходят за рамки стратегических ориентиров профессионального развития государственного и муниципального служащего не имеют прагматической значимости и значительно перегружают его интеллектуальную сферу. Гораздо важнее повышать уровень необходимых знаний, обеспечивая тем самым эффективность и качество профессиональной деятельности. На рис 2 представлены три уровня развития знаний. На первом уровне аксиологическая, операциональная и предметная информация превращается в соответствующие знания. Аксиологические знания - это знание о ценностных ориентирах профессиональной деятельности, операциональные о методах деятельности, предметные – о ее содержании. На втором уровне формируется профессиональная позиция и профессиональная эрудиция. Третий уровень – это профессиональный опыт. Признаками профессионального опыта являются профессиональные навыки служащего и умения решать служебные задачи по определенной должности.

Следующим типологическим признаком является профессиональная направленность информации. Этот признак выделяет основные задачи, которые решаются на основе определенного типа информации. По профессиональной направленности мы выделили следующие типы информации:

– научно-прогностическая – на основе этой информации проектируются стратегические цели развития определенных сфер полномочий органов государственного и муниципального управления, определяются инновационные подходы к решению актуальных профессиональных задач;

– научно-практическая – информация о сущности, содержании и закономерностях развития видов и объектов полномочий органов государственного и муниципального управления;

– методологическая – эта информация обеспечивает эффективность и качество разработки проектов развития регионального или организационного уровня, а также сфер полномочий органов государственного и муниципального управления;

– технологическая – информация об эффективной организации реализации полномочий органов государственного и муниципального управления;

– методическая – информация о способах эффективного решения профессиональных задач;

– профессионально-практическая – представляющая процессы и результаты решения профессиональных задач;

– статистическая – содержащая статистические данные;

– справочная – эпизодически используемая информация, необходимая для решения определенного круга задач.

И, наконец, все перечисленные типы информации могут дифференцироваться по сферам полномочий органов государственного и муниципального управления. В этом контексте уместно говорить не о типах информации, а о видах. В основном государственные и муниципальные служащие имеют дело со следующими видами информации: административно-управленческая; нормативно-правовая; финансово-экономическая; инженерно-техническая; социально-демографическая; социально-политическая; социально-образовательная; социально- культурна; социально-спортивная; здоровьесберегающая; экологическая и т.д.

Таким образом, перед разработкой информационного продукта нужно определить, какие типы информации необходимы для обеспечения его целесообразности. В ходе анализа практики государственного и муниципального управления мы выделили следующие шесть видов информационных продуктов:

1. Презентационные

2. Нормативно-регулирующие

3. Проектно-програмные

4. Административно-распорядительные

5. Методически-организаторские

6. Контрольно-аналитические.

В качестве примера мы приводим основные информационные продукты, которые разрабатываются управлением образования г. Сухой Лог в процессе реализации своих полномочий:

– презентационные: интернет-сайты, пресс-релизы, презентации, статьи в периодической печати, интервью;

– нормативно-регулирующие: договоры, положения, соглашения, правила, протоколы заседаний;

– проектно-програмные: проект развития образовательной системы города, программа развития сети образовательных учреждений, программа комплексных ремонтов, реконструкций и строительства образовательных учреждений, планы работы, графики работы;

– административно-распорядительные: приказы, распоряжения, письма, служебные и докладные записки;

– методически-организаторские: методические пособия; программы проверок, обзоры передового опыта, научно-методические статьи;

– контрольно-аналитические: отчеты, доклады, аналитические справки, пояснительные записки.

Эффективность работы государственных и муниципальных служащих по подготовке информационных продуктов можно определить на основе выделения базовых нормативов времени по работе с информацией в различных режимах. В качестве единицы объема информации мы приняли 100 Кб текста, что составляет примерно 36 000 знаков и пробелов. Чтение этого объема информации занимает 25 минут. Это время мы положили в основу гипотетических предположений (основанных на рефлексивной практике) о необходимом времени работы с информаций объемом 100 Кб в различных режимах.

Итак, если чтение информации указанного объема занимает 25 минут, то для ее понимания необходимо 50 минут, а для анализа 75. Синтез информационного продукта объемом 100 Кб по нашим гипотетическим предположениям потребует следующего времени:

– по аналогии – 150 минут;

– преобразование имеющегося образца – 200 минут;

– конструирование нового образца – 300 минут.

В задачу данной статьи не входило определение точных значений необходимого времени. Мы представляет методологические основы, которые должны лечь в основу опытно-поисковой работы по оценке эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих. Полученные результаты и разработанные технологии позволят создать условия для выработки у руководителей различных уровней информационно-деятельностного мышления при проектировании целей и организации выполнения профессиональных задач. Нормативы разработки различных видов и уровней информационных продуктов позволят определить эффективность деятельности государственных и муниципальных служащих, и научно обоснованно рассчитать необходимую численность служащих и работников в конкретном органе государственного или муниципального управления. На основе необходимой численности появляется возможность ее оптимизации за счет внедрения инновационных информационных технологий и повышения уровня системности деятельности и взаимодействия. Такая оптимизации жизненно необходима, а тот процесс, который сейчас называют «оптимизацией» нечто иное, как механическое сокращение численности, и, как показывает практика, не приводит к ожидаемому повышению эффективности и качества деятельности.

Качество деятельности конкретного государственного или муниципального служащего, с нашей точки зрения, можно определить по качеству подготовленного им информационного продукта и уровню его профессиональной компетентности, проявляемой в виде гражданских и профессиональных качеств.

Качество информационного продукта зависит от того, насколько в процессе его разработки были соблюдены требования следующих принципов:

– принцип целесообразности информационного продукта;

– принцип полноты необходимых типов информации;

– принцип системности;

– принцип необходимой ресурсной обеспеченности реализации информационного продукта.

Принцип целесообразности информационного продукта предусматривает его оценку с точки зрения целевых задач органа государственного или муниципального управления (схема 1).

Принцип полноты необходимых типов информации предполагает оценку определенного вида информационного продукта с точки зрения подлинности и полноты используемой при его разработке профессионально направленной информации. Определение типов информации в зависимости от вида информационного продукта является задачей дальнейшей опытно-поисковой и технологической работы.

Принцип системности предусматривает следующие требования к информационному продукту:

– информационный продукт должен быть системно взаимосвязан с другими продуктами, находящимися в одном целеполагающем контексте;

– информационный продукт должен моделировать системный характер взаимодействия государственных или муниципальных служащих в процессе его реализации;

– информационный продукт должен обеспечивать условия для разработки исполнителями системных персональных технологий профессиональной деятельности.

Принцип необходимой ресурсной обеспеченности реализации информационного продукта предусматривает определение вида и объема ресурсов, необходимых для реализации информационного продукта в заданном целевом контексте. При этом сам информационный продукт выступает информационным ресурсом решения целевых задач органа государственного и муниципального управления (рис. 1).

Поскольку для реализации продукта необходимы различные виды ресурсов, то и результативность его реализации будет являться показателем качества деятельности служащего только в том случае, если он обладает компетенцией (полномочиями) обеспечить полноту всех необходимых ресурсов. Если государственный или муниципальный служащий не может повлиять на ресурсное обеспечение информационного продукта, оценивать качество его деятельности можно только по качественным характеристикам самого информационного продукта, а также гражданским и профессиональным качествам, которые он проявляет в процессе выполнения своих служебных обязанностей [4].

Представленная методология управленческой деятельности по повышению эффективности и качества результатов профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих может являться основой для повышения эффективности и качества профессиональной подготовки будущих чиновников в вузе. Именно в вузе студенты должны получить навыки и умения разработки качественных информационных продуктов, овладеть способами эффективной работы с информацией и способностью к постоянному развитию профессиональной компетентности. Деятельностно-информационный подход позволит модернизировать процессы аттестации, а также систему повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, обеспечив ее эффективное влияние на результативность и качество работы органов государственного и муниципального управления.

Дата добавления: 2015-04-29