Угроза конкуренции и государственное антимонопольное регулирование

Экономическая конкуренция – объект постоянных покушений со стороны участников рынка, их союзов и объединений, а также со стороны публично‑правовых образований. Постоянная угроза конкуренции, исходящая от участников рынка, была ясна уже Адаму Смиту: «…даже там, где предприниматели никогда не были объединены в цехи, цеховой дух, ревность по отношению к чужакам, нежелание принимать учеников или сообщать свои тайны производства другим обычно преобладали в их среде, обучая их уничтожать свободную конкуренцию, которую они не могли выключить, ссылаясь на законодательные предписания, при помощи соглашений или союзов, созданных по собственному желанию. Отраслям производства, в которых занято небольшое число лиц, чрезвычайно легко создавать такие соглашения. Для того чтобы доставлять необходимое сырье для тысячи прядильщиков и ткачей, достаточно, пожалуй, шести чесальщиков шерсти. Если бы они создали соглашения не принимать учеников, они не только могли бы увеличить свое производство, но могли бы даже поставить всю мануфактурную промышленность в своего рода рабскую зависимость от себя, подняв цену своего труда до размеров, которые бы значительно превышали уровень оплаты, свойственной природе их труда»[22].

1. Причины ограничения конкуренции

Попытки участников рынка ограничить или устранить конкуренцию могут быть продиктованы следующими мотивами:

• компании – лидеры конкурентной борьбы стремятся закрепить ведущее положение на рынке и, в частности, установить дополнительные барьеры входа на товарный рынок для новых конкурентов;

• компании‑аутсайдеры также заинтересованы в том, чтобы для новых конкурентов были установлены дополнительные барьеры входа на товарный рынок. Кроме того, эти компании стремятся «стабилизировать» рынок (создать дополнительные трудности для покупателей, которые отказываются от продукции менее успешного продавца в пользу продукции более успешного), а также «стабилизировать» цены (они не должны снижаться в ходе конкурентной борьбы ниже «справедливого» уровня);

• в условиях рецессии, уменьшения потребительского спроса и переизбытка производственных мощностей все участники рынка (продавцы) могут предпринимать согласованные попытки удержать цены от снижения за счет отказа от конкуренции и раздела рынка.

Публично‑правовые образования, органы власти и органы местного самоуправления пытаются ограничить или устранить конкуренцию, чтобы:

• защитить «местных» производителей (в этом случае устанавливаются административные барьеры входа на рынок для компаний из иных регионов);

• снизить цены на «социально значимые товары» (для этого вводят запреты на вывоз товаров за пределы региона);

• выборочно поддержать крупнейшие компании, которые оказывают неформальную финансовую и иную помощь представителям органов власти и органов местного самоуправления;

• извлечь бюрократическую ренту, формальными и неформальными методами помогая участникам рынка преодолевать избыточные административные барьеры входа на рынок и выхода из него.

Угрозы конкуренции, которые исходят от иных публично‑правовых образований (государственных внебюджетных фондов, государственных учреждений, казенных, унитарных предприятий, наделенных функциями органов власти и органов местного самоуправления) в большинстве случаев связаны с попытками представителей этих организаций извлечь бюрократическую ренту.

Наличие частных и публично‑правовых угроз конкуренции на товарных рынках обусловливает возникновение специальной властной функции, направленной на защиту конкуренции.

2. Государственная политика защиты конкуренции

Государственная функция защиты конкуренции в разных странах имеет различные наименования. В ряде государств (в том числе в России) ее принято называть государственным антимонопольным регулированием или политикой защиты и развития конкуренции (более точное определение этих терминов дано ниже), в США – антитрестовской или конкурентной политикой, в Евросоюзе – конкурентной политикой. Однако общие цели такой политики во всех странах формулируются сходным образом: «цель конкурентной политики, принимая во внимание все ее аспекты, заключается в защите благосостояния потребителей посредством поддержания высокого уровня конкуренции на общем рынке. Конкуренция должна вести к снижению цен, расширению выбора товаров, технологическим инновациям, и все это – в интересах потребителя»[23].

Основы российской политики защиты и развития конкуренции заложены в Конституции Российской Федерации [24]. В ст. 8 сформулированы общие гарантии единства (целостности) федерального рынка и поддержки конкуренции, а также равенства участников рынка независимо от формы собственности:

«1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Статья 34 устанавливает право каждого участвовать в экономической деятельности и запрет деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию:

«1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».

В совокупности ст. 8 и 34 содержат необходимые правовые условия для потенциального существования товарных рынков в состоянии конкуренции (можно сравнить их с изложенными выше условиями, характеризующими конкуренцию в рамках «структурного» подхода).

Статья 71 относит к предмету ведения Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, что в том числе предполагает установление правил защиты и развития государством экономической конкуренции. Наконец, ст. 74 определяет пределы осуществления органами власти своих полномочий в регулировании товарных рынков:

«1. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких‑либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей».

Характеризуя нынешнюю российскую политику защиты и развития конкуренции, можно говорить о двух ее взаимосвязанных аспектах. В широком смысле слова государственная политика защиты и развития конкуренции представляет собой широкий и разнородный комплекс мер, которые предусматриваются и реализуются во всех секторах экономики и направлениях государственной политики (например, в налоговой политике, социальной, миграционной и т. п.) и направлены на создание проконкурентных основ функционирования экономики, а также поощрение конкуренции методами соответствующей государственной политики. В узком смысле слова государственную политику защиты и развития конкуренции принято называть антимонопольным регулированием, которое направлено в основном на пресечение антиконкурентных действий на уже существующих рынках (именно в этом значении в США используется термин antitrust policy, или «антитрестовская» политика) и в значительно меньшей степени – на предупреждение таких действий.

Перечисленные статьи российской конституции определяют цели российского законодательства о защите конкуренции[25]: обеспечение единства экономического пространства страны и свободы экономической деятельности в сочетании с запретом монополизации и недобросовестной конкуренции. Конкуренция как таковая, по мысли российского законодателя, может служить средством достижения более значимых публичных приоритетов. Возможная подчиненность защиты конкуренции иным, более значимым публичным приоритетам, нашла свое отражение в российском законодательстве, в частности, в виде определенных в нем критериев, в соответствии с которыми конкуренция может быть правомерно ограничена.

Цели законодательства о защите конкуренции по‑разному определяются в различных национальных правовых системах. Представление по этому вопросу формируется в доктрине конкурентного права поздно, к 60‑м годам XX в. Так, сегодня для юриспруденции США общепринятым является мнение судьи Верховного суда США Хьюго Блэка, согласно которому Акт Шермана – своего рода декларация экономической свободы, направленная на защиту свободной конкуренции, лежащей в основе торговли. Эта декларация опирается на важнейший принцип, согласно которому лишь свободное несдерживаемое взаимодействие конкурентных сил может привести к наилучшему распределению экономических ресурсов, снижению цен, наивысшему качеству продукции и наибольшему техническому прогрессу[26]. В антитрестовом законодательстве США свободная конкуренция является самоцелью, поскольку именно свободная конкуренция лежит в основе «эффективности распределения ресурсов»[27].

Конкуренция является не самоцелью, но – способом достижения более высоких целей, свойственных европейской модели государства, – именно такое понимание значения конкуренции закреплено в ст. 3 Договора о создании Европейского Союза (далее также – ЕС). Конкуренция представляет собой инструмент, с помощью которого достигается цель более высокого порядка – устойчивое экономическое развитие и высокая конкурентоспособность социальной рыночной экономики. Конкурентная политика не должна проводиться в отрыве от других, не менее важных социальных целей, таких как, например, достижение высокого качества жизни, процветания и свободы[28]. Иными словами, с общеевропейской точки зрения, конкуренция является удобным, но отнюдь не единственным способом обеспечить экономическое развитие. В европейском коммюнотарном праве даже появилось устойчивое выражение «конкуренция как способ» (в оригинале «concurrence‑moyen»). Идея о том, что конкуренция не является самоцелью, была недавно проиллюстрирована отменой положения Римского договора, согласно которому одной из основных целей Европейского Союза является обеспечение свободы конкуренции[29].

3. Программы защиты и развития конкуренции в Российской Федерации

Государственная политика защиты и развития конкуренции в широком смысле реализуется в ряде программных документов. Исторически первым из таких актов следует считать «Государственную программу демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)»[30]. Задуманная в качестве необходимого дополнения широкомасштабной политики приватизации государственного и муниципального имущества, программа демонополизации была призвана сформировать базовые рыночные институты и не допустить создания частных монополий в процессе передачи государственного имущества в частные руки. По существу, это была первая попытка перспективного видения основных институтов свободного рынка в Российской Федерации.

Вот как были сформулированы приоритеты в этой программе.

«На ближайший период определяются следующие приоритетные направления политики демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации:

– создание нормативно‑правовой и организационной базы государственного контроля и регулирования деятельности субъектов естественной и государственной монополий;

– осуществление первоочередных мероприятий по демонополизации хозяйственных комплексов: торгового, строительного, связи, транспортно‑дорожного (за исключением железнодорожного), машиностроительного;

– осуществление государственного контроля за ходом приватизации государственных и муниципальных предприятий в целях соблюдения антимонопольных требований и предупреждения создания новых монопольных структур, не относящихся к естественной монополии;

– устранение экономических и административных барьеров для свободного перемещения товаров, услуг и капиталов на рынках Российской Федерации;

– снижение финансово‑экономических, организационных и правовых барьеров для входа на рынок конкурирующих структур;

– пропаганда политики демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации и подготовка кадров для реализации антимонопольного законодательства и демонополизации различных сфер экономики».

Ключевые мероприятия программы были реализованы вполне успешно, хотя и не в столь короткие сроки (от полугода до полутора лет), как это было намечено программой:

– федеральным законом введено регулирование деятельности субъектов естественных монополий (заметим, что программа предусматривала разработку федерального закона о регулировании деятельности любых монополий);

– принятый в 1995 г. Гражданский кодекс Российской Федерации, законодательство о размещении государственного заказа, а также изменения в законодательстве о биржах реализовали положения программы о создании правовых и организационно‑экономических условий для включения рыночных механизмов оптимизации товаропотоков, формирования цен и тарифов на социально значимые товары и услуги;

– введен государственный контроль за экономической концентрацией;

– федеральным законом установлены правила сдачи государственного и муниципального имущества в концессию;

– в налоговое законодательство введены положения, стимулирующие развитие малого и среднего предпринимательства.

Не были реализованы мероприятия программы по введению про‑конкурентных положений в законодательство об иностранных инвестициях и внешнеторговой деятельности. Масштабы опоздания с реализацией таких мер лучше всего иллюстрирует ситуация с ограничением иностранных инвестиций в «чувствительные» с точки зрения обороны и безопасности сектора российской экономики: соответствующее федеральное законодательство появилось в нашей стране лишь в 2008 г. Отсутствие точного определения в законодательстве пределов таких ограничений сдерживало приход иностранных инвесторов во многие сектора российской экономики.

Крупнейшим достижением программы следует считать осуществление комплекса мер по реформированию ряда ключевых секторов российской экономики:

– демонополизацию сферы жилищно‑коммунального хозяйства[31];

– демонополизацию и развитие конкуренции на рынках продукции строительного комплекса[32];

– демонополизацию рынка услуг связи[33].

Правительство Российской Федерации также разработало программу демонополизации рынков товаров рыбного хозяйства[34], однако ее результативность не поддается оценке.

Идеи программы демонополизации экономики легли в основу реформ железнодорожного транспорта, электроэнергетики, газовой отрасли и отражены в соответствующих программных документах Правительства Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации были разработаны и реализованы региональные программы демонополизации.

Этапным документом программного характера политики защиты и развития конкуренции является «Программа развития конкуренции в Российской Федерации»[35], которая интегрировала в себе мероприятия секторального характера (т. е. меры по развитию конкуренции в отдельных отраслях и на отдельных рынках), а также меры общего характера, оказывающие влияние на все сектора экономики и рынки.

Меры секторального характера затрагивают следующие отрасли и рынки:

– рынок нефтепродуктов и сферу авиатопливообеспечения;

– рынок газа;

– электроэнергетику;

– сферу жилищно‑коммунального хозяйства;

– рынки минеральных удобрений и сырья для их производства;

– рынки агропродовольственной продукции;

– сферу розничной торговли;

– строительный рынок;

– рынки цемента, коксующегося и металлургического угля;

– сферу железнодорожного транспорта.

Меры общего характера предусматривают проконкурентные изменения:

– в таможенно‑тарифном и нетарифном регулировании внешней торговли;

– налоговой политике;

– государственных программах развития инфраструктуры (стратегии и программах развития транспортной инфраструктуры, программах отраслевого развития, инвестиционных программах субъектов естественных монополий, долгосрочных целевых программах и федеральных целевых программах);

– системе государственных и муниципальных закупок;

– регулировании деятельности субъектов естественных монополий;

– политике поддержки и развития среднего и малого предпринимательства.

Результаты первых двух лет реализации программы (2009–2010 гг.) для развития конкуренции:

– при предоставлении в пользование государственного или муниципального имущества введен конкурсный (аукционный) порядок заключения договоров аренды (доверительного управления) такого имущества;

– на крупнооптовых рынках нефти и нефтепродуктов доля товара, реализуемого на биржевых торгах, доведена до 10 % от объема внутри‑российского потребления;

– обновлено антимонопольное законодательство;

– во всех регионах страны разработаны и утверждены региональные программы развития конкуренции;

– осуществлен переход на электронную форму аукционов при размещении государственного и муниципального заказов;

– создан общероссийский сайт государственных и муниципальных закупок;

– установлены правила недискриминационного доступа к услугам аэропортов[36].

Новейший программный документ Правительства Российской Федерации, направленный на защиту и развитие конкуренции, – план мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» [37].

4. Развитие системы антимонопольного регулирования в Европе

Государственная политика защиты и развития конкуренции в узком смысле слова, а именно антимонопольное регулирование, предполагает реализацию государством следующих охранительных функций:

• пресечение антиконкурентных соглашений участников рынков;

• пресечение одностороннего антиконкурентного поведения;

• пресечение антиконкурентных действий публично‑правовых образований;

• контроль за экономической концентрацией.

Государственное антимонопольное регулирование вырастает из защиты государством свободы торговли и свободы предпринимательства

(в частности, свободы использования гражданином своего ремесла и имущества). Наиболее ранние решения судов в странах общего права, которые бы утверждали именно эти ценности, относят к концу XV в. Именно тогда суды Великобритании начали признавать ничтожными положения договоров, в силу которых ремесленник отказывался от использования своего ремесла на определенной территории и (или) на определенный срок, если такой отказ не был связан с основным предметом договора и имел единственной целью устранение конкурента с товарного рынка. В хрестоматии по истории права также вошел прецедент {решение суда королевской скамьи) от 1 января 1599 г., которым было признано незаконным монопольное право на ввоз и продажу на территории Соединенного Королевства игральных карт, дарованное королевой Елизаветой сэру Эдварду Дарси. Вот как мотивировал высокий суд свое решение:

– такая монополия будет препятствовать лицам, знающим необходимое ремесло, осуществлять его и тем самым будет способствовать праздности;

– предоставление монопольного права причинит ущерб не только ремесленникам, занятым в этой области, но также всякому, кто захочет воспользоваться плодами их трудов, поскольку монополист поднимет цену товара и не будет иметь никаких намерений поддерживать его необходимое качество;

– Королева намеревалась предоставить такое монопольное право из соображений общего блага, но она, несомненно, стала жертвой обмана, поскольку такая монополия может быть использована только в частных интересах монополиста;

– дозволение монополизировать торговлю создало бы опасный прецедент, в особенности потому, что лицо, которому в данном случае предоставили монопольное право, ничего не знает об изготовлении карт, и к тому же не существует закона, который бы разрешал установление такой монополии[38].

Понимание Королевским судом Великобритании опасной природы и вредных последствий монополии, однако, не привело к появлению значимых прецедентных решений в защиту свободы торговли и свободы предпринимательства ни в Соединенном Королевстве, ни в его колониях, заимствовавших у метрополии систему права. Вплоть до конца

XIX в. в странах общего права суды могли признать законным картельное соглашение (соглашение конкурентов) о разделе рынка, или об установлении единой цены на рынке, или о бойкоте группы потребителей. Доктринальное представление о конкуренции как об охраняемом законом благе сложится не ранее XX в. Поэтому до принятия первых законов о защите конкуренции такие ценности, как свобода торговли и свобода предпринимательской деятельности, охранялись лишь судебными решениями и, в свою очередь, вызывали двойственность судебных оценок. Решение, защищавшее право лица на использование своего ремесла (защита предпринимательства), могло ограничивать свободу договора (ограничение свободы торговли), и наоборот[39].

Первые законы, направленные на защиту конкуренции, были приняты сразу после гражданской войны в США[40]. В 1890 г. в США вступил в силу знаменитый Акт Шермана (Закон Шермана) – федеральный закон, содержавший запрет на соглашения, ограничивающие торговлю между штатами, а также запрет на индивидуальные попытки монополизации торговли[41]. Акт Шермана, который сегодня принято считать краеугольным камнем конкурентного права, не имел серьезного доктринального обоснования и унаследовал все несообразности взглядов юридического сообщества того времени на проблемы свободы торговли и предпринимательства. Этот закон «содержит необычайно широкие и туманные формулировки. Например, ст. 1 запрещает “соглашения или объединения в форме треста или в какой‑либо иной форме, тайные сговоры и иные действия, направленные на ограничения торговли или коммерции между штатами или с иностранными государствами”. Ст. 2 содержит запрет на действия, попытки к совершению действий или сговор с целью осуществить “монополизацию” рынка. Ни один из этих терминов не определен в данном законе. С другой стороны, любой деловой контракт представляет собой ограничение свободы сторон путем наложения на них обязательств, и, таким образом, “ограничивает” свободную торговлю. Учитывая это, Верховный суд США установил, что, принимая Акт Шермана, Конгресс имел в виду запрет лишь неразумных и неоправданных ограничений торговли. Поскольку именно суды устанавливают, какого рода предпринимательская практика отвечает “правилу разумности”, именно судебные решения и определяют реальное содержание большей части антитрестовского законодательства»[42].

Принципиально иначе складывается антимонопольное законодательство в интеграционном объединении стран Западной Европы (в Европейском экономическом сообществе, позднее – ЕС).

Предшествующий европейский опыт был крайне неудачен. В начале XX в. в Австро‑Венгрии разрабатывался закон о запрете антиконкурентных (картельных) соглашений, но он так и не был принят из‑за распада империи. Первый европейский антимонопольный закон, запрещающий картельные соглашения, был принят в межвоенной Германии в 1923 г. как ответ на неконтролируемую государством инфляцию, которую в основном генерировал неуклонный рост цен в частном секторе. Однако этот закон не смог повлиять на реальные экономические процессы в стране. До его принятия германская промышленность была крайне картелизирована: в 1905 г. в Германии насчитывалось 385 картелей, которые объединяли 12 000 компаний, а в 1923‑м – уже 1500 картелей. Соглашения о разделе рынка и (или) установлении единой цены были законным и распространенным видом соглашений на многих важнейших рынках. Именно картели устраняли там реальную конкуренцию. Закон не запрещал антиконкурентные соглашения как таковые, он лишь требовал обязательной их регистрации в уполномоченном ведомстве, для того чтобы предотвратить злоупотребления участниками картеля своей рыночной властью. Практика регистрации соглашений сопровождалась дальнейшим ростом их числа и даже введением обязательного участия в картеле для компаний, действующих на «нестабильных» рынках. Нацисты, пришедшие к власти в 1933 г., не отменили закон, но фактически санкционировали полную картелизацию германской промышленности. Таким образом, предвоенный опыт единственной европейской страны, у которой было собственное анти‑картельное законодательство, скорее компрометировал его, нежели доказывал его общественную полезность[43].

По‑настоящему оригинальное и действенное антимонопольное законодательство появилось в Западной Европе лишь в конце 1950‑х. 1 января 1958 г. вступил в силу Римский договор о создании Европейского экономического сообщества (далее – ЕЭС). В нем до наших дней в неизменном виде сохранились наднациональные правовые нормы о защите конкуренции[44]. Поскольку именно европейское наднациональное законодательство о защите конкуренции легло в основу российского законодательства, имеет смысл рассмотреть европейский вариант более детально.

Римский договор содержит два запрета на антиконкурентное поведение:

• запрет на антиконкурентные соглашения, антиконкурентные решения ассоциаций (объединений) компаний, антиконкурентные согласованные действия, а также правила, в соответствии с которыми такие соглашения (решения ассоциаций и согласованные действия) могут быть признаны допустимыми;

• запрет на злоупотребление доминирующим положением компании на товарном рынке (именно из Римского договора российский законодатель заимствовал этот термин для обозначения одностороннего антиконкурентного поведения); этот запрет не содержит каких‑либо исключений.

Помимо этого Римский договор вводит относящиеся к антимонопольному регулированию специальные положения о применении указанных выше запретов (а также иных положений договора) к так называемым публичным предприятиям и предприятиям, наделенным специальными или исключительными правами. Договор требует от государств – членов ЕЭС привести регулирование таких предприятий в соответствие со статьями Римского договора, направленными на защиту конкуренции (ст. 85–94). Кроме того, Римский договор устанавливает, что указанные статьи применяются к хозяйствующим субъектам[45], действующим в общем экономическом интересе (аналог российского термина «субъект естественной монополии»), поскольку такое применение не противоречит (ни юридически, ни фактически) выполнению особых задач, стоящих перед этими хозяйствующими субъектами.

Позднее актами Совета ЕЭС[46]были введены контроль за слияниями и поглощениями[47], запрет на оказание государственной помощи и исключения из такого запрета (под государственной помощью понимается избирательное предоставление публично‑правовыми образованиями льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам), а также процедура предоставления государствами – членами ЕЭС разрешения на государственную помощь участникам рынка. В отличие от антимонопольных органов США, Совет и Еврокомиссия наделены широким правом издавать нормативные акты, устанавливающие правила применения положений Римского договора о конкуренции. Так, Совет уполномочил Еврокомиссию издать общие исключения из запрета на антиконкурентные соглашения (так называемые block exemptions), правила рассмотрения дел о нарушении положений Римского договора о конкуренции, правила рассмотрения жалоб, правила проведения расследований, правила проведения слушаний. Кроме актов о контроле за госпомощью и экономической концентрацией, Совет самостоятельно издал базовое регулирование о том, как Еврокомиссия и органы по защите конкуренции стран‑членов должны применять положения Римского договора о конкуренции, установив сферу компетенции каждого.

Важнейшую роль в становлении антимонопольного регулирования в ЕЭС сыграл Европейский суд. Его решения основываются на прямо высказанных доктринальных представлениях Суда о правовых аспектах защиты конкуренции, формируют базовый глоссарий и нормы материального права в сфере защиты конкуренции.

5. Развитие системы антимонопольного регулирования в России

Российское антимонопольное регулирование складывалось под сильным влиянием общеевропейской традиции. Первый закон, принятый еще во времена СССР[48]и направленный на защиту конкуренции, содержал:

• запрет на злоупотребление доминирующим положением хозяйствующего субъекта на товарном рынке;

• запрет на антиконкурентные соглашения;

• запрет на антиконкурентные действия публично‑правовых образований;

• правила и перечень объектов государственного контроля за экономической концентрацией.

Закон не распространял сферу своего действия на отношения участников финансового и фондового рынков, поскольку они еще отсутствовали в стране. Позднее, в 1999 г., был принят федеральный закон[49], который в содержательном плане дублировал положения Закона РСФСР № 948‑1, однако применялся исключительно к отношениям, возникающим на финансовом и фондовом рынках. Лишь в 2006 г. вступил в силу новый федеральный закон, который имеет единый предмет регулирования и применяется на всех видах рынков и в отношении любых хозяйствующих субъектов.

Федеральный закон от 26.07.2006№ 135‑ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) стал важным этапом модернизации всего российского антимонопольного законодательства. По существу, закон подвел итоги более чем 15‑летнего периода развития антимонопольного законодательства в России, длительной практики его применения антимонопольным органом и судами, научного осмысления проблем правовой защиты конкуренции.

За 15 лет развития антимонопольного законодательства ежегодно принималось более 800 судебных решений, более 3500 решений антимонопольных органов (федерального антимонопольного органа и его территориальных органов). За этот период несколько десятков дел, связанных с применением антимонопольного законодательства, рассмотрел Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее также – ВАС РФ), который в 1997 г. в специальном информационном письме[50]закрепил толкование отдельных аспектов антимонопольного законодательства, а в 2008 г. обобщил практику его применения решением Пленума[51].

В эти же годы проблема конкуренции как особого объекта правовой защиты была осознана рядом гуманитарных научных дисциплин (прежде всего институциональной экономической теорией[52]и юриспруденцией[53], в меньшей степени – экономической социологией), что создало определенный теоретический фундамент для уточнения основополагающих понятий и положений антимонопольного законодательства.

Ключевые новации Закона о защите конкуренции:

• установлен унифицированный для различных видов рынков понятийный аппарат; сформулированные с использованием этого аппарата положения, в том числе инструментарий государственного антимонопольного регулирования, делают закон применимым к отношениям как на товарных, так и на финансовых рынках;

• конкретизированы запреты на антиконкурентное поведение участников рынка; последовательное проведение идеи исполнимости запретов тесно увязано с расширением перечня видов антиконкурентного поведения, которые могут подпадать под такие запреты;

• введено принципиально новое регулирование избирательного государственного вмешательства в функционирование рынка, в качестве презумпции принимаются антиконкурентный характер и последствия такого вмешательства;

• подробно определены все процедуры вмешательства антимонопольного органа в функционирование товарных рынков;

• в отношении отдельных товарных рынков закреплен принцип со‑регулирования, т. е. совместного и консенсуального принятия решения антимонопольным органом и соответствующим органом государственной власти – регулятором (например, на рынке финансовых услуг), если на таком рынке необходимо вмешательство государства в целях восстановления состояния конкуренции.

С момента вступления в силу Закона о защите конкуренции утратили силу Закон РСФСР № 948‑1 (за исключением положений, касающихся аффилированных лиц) и Федеральный закон от 23.06.1999 № 117‑ФЗ, но сохранилось их концептуальное ядро:

• единый предмет регулирования – отношения, связанные с защитой конкуренции, независимо от сферы и формы их существования (будь то сфера гражданско‑правовых договорных отношений, сфера административных отношений, предполагающая исполнение участниками рынка властных предписаний соответствующих публично‑правовых образований, российская или иностранная территория);

• государственный контроль и надзор за соблюдением антимонопольного законодательства, который позволяет участникам рынка защищать свои нарушенные права;

• осуществление такого контроля и надзора уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, функции которого соответствуют предмету регулирования.

Орган исполнительной власти в структуре Правительства Российской Федерации, осуществляющий антимонопольное регулирование, был создан в 1991 г. Антимонопольный орган сменил несколько названий, приобретал или терял функции (неизменно за ним оставались закреплены только те функции, которые связаны с осуществлением антимонопольного регулирования). По состоянию на 2013 г. он имеет наименование Федеральная антимонопольная служба (ФАС России)[54]. В таблице 1.1 приведена статистика, характеризующая антимонопольное регулирование в Российской Федерации в 2008–2011 гг.

Законодательство Российской Федерации предусматривает антимонопольное сорегулирование отдельных секторов экономики. Законодательство о банках определяет, что «соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур совместно с Банком России»[55]; это же законодательство наделяет Банк России самостоятельной функцией по контролю за соблюдением антимонопольных правил при осуществлении Банком контроля за экономической концентрацией в банковской сфере. Указанные положения законодательства о банках развиваются в антимонопольном законодательстве в концепцию антимонопольного со‑регулирования деятельности кредитных организаций, устанавливающую объем полномочий, функции и сферу регулирования ФАС России и Банка России. Элементы антимонопольного сорегулирования характерны и для иных сфер деятельности финансовых организаций, которые подлежат обязательному лицензированию федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Таблица 1.1

Дата добавления: 2015-03-29