Основные формы партийной деятельности в Скандинавии 2 страница

(а) бюро, президиум, конференция;

(б) комитеты и комиссии, как постоянные, так и ad hoc;

(в) общее (пленарное) заседание в полном составе;

(г) секретариат или канцелярия;

(д) библиотека и архив.

Последние два не играют особой роли, т.к. это вспомогатель­но-технические структуры, приобретающие политическое значе­ние только при решении процедурных вопросов: успеет или не успеет подать депутат деловую бумагу в канцелярию, сможет ли получить — и насколько квалифицированно — необходимую справку в архиве и т.п. Самые важные — две первые структуры, где сосредоточена власть парламента; именно они готовят проек­ты решений законодательного органа, а пленарное заседание их просто оформляет. Совершенно естественна поэтому для партии попытка захватить власть (большинство) именно в комитетах и президиуме парламента. Основа партийной борьбы за места в этих органах — партийная фракция или группа, как она называ­ется во всех регламентах скандинавских стран (partigruppe;

Eduskunnan puoleryhma); средства борьбы также определены рег­ламентами:

— выборы в стенах парламента (valg);

— слушания (h0ring);

— вопросы (sporsmal, fraga);

— запросы (interpellasjon, forespergsler);

— предложение законопроекта (motion или privatforslag). Последнее есть крайнее средство борьбы для партии. Как ост­роумно заметил Дамгорд, “предложение депутата отражает огра­ниченные возможности оппозиционной партии в законодатель­ной работе”!⁵. Это действительно так, поскольку правительствен­ная (не оппозиционная) партия реализует право законодательной инициативы своих депутатов через законопроект, вносимый пра­вительством.

Организация партийной фракции

Впервые, как нам представляется, вопрос о роли и значении партийной фракции или группы в отечественной скандинависти-ке был поднят в 1975 году М.А-Могуновой¹⁶, тогда же проанали­зировавшей ее основные организационные формы. Результаты этого анализа не устарели до сих пор.

Партийная группа или фракция объединяет всех депутатов, прошедших в парламент от одной партии или блока партий. Блок может формироваться соглашением между фракциями из депутатов, уже избранных в парламент. В этом случае наиболее часто встречается в практике образование реальной оппозиции. Данное положение является объединяющим моментом для депу­татов, в отношении которых действует старое формальное требо­вание непризнания императивного мандата. Это означает, что вне зависимости, от какой партии или географического региона избран данный депутат, в качестве члена парламента он пред­ставляет весь народ, всю нацию в целом. Но на практике даже сами избиратели понимают, что “члены парламента в большей степени зависят от партийных фракций, чем от формальных юридических норм”!⁷. При этом важно, что формально решение руководства партийной группы (фракции) не обязательно для ее членов, однако “моральное давление очень высоко”!⁸.

Организационное единство фракции проявляется в наличии у нее руководящих органов, как правило, двух видов и особого ро­да документа — устава фракции (stadgan). В последнем документе определяется структура фракции, методы ее работы и взаимодей­ствия с другими субъектами политического процесса. Сразу же необходимо заметить: наличие подобного рода формального ус­тава характерно в основном для социал-демократов.

Руководящие органы фракции подразделяются на политиче­ское и техническое руководство. Обе формы имеют свои сильные и привлекательные стороны. Политическое руководство пред­ставлено председателем фракции (talsmann, formalin) — он руко­водит еще и техническим секретариатом фракции — и группой наиболее выдающихся лиц. К последним применимы требования, по которым определяется любая элита в любой группе: (1) это должны быть известные политики, (2) они должны обладать опы­том работы в стенах парламента (т.е. в прошлом уже были чле­нами парламента), (3) правление фракции должно отражать раз­личные течения в самой партии, в нем должны быть представле­ны различные регионы страны. Правление, таким образом, со­стоит из 10—13 членов (могут быть варианты в зависимости от численности самой фракции), в Швеции правление фракции на­зывается Доверительным советом (Fortroende radet); в Дании и Норвегии — правлением или президиумом (styre, presidium — соответственно). Секретариат партийной фракции (в Норвегии ра­бота его технического персонала оплачивается из государствен­ного бюджета) состоит из двух или более заместителей председа­теля фракции и ее секретаря. Секретариат оформляет все реше­ния фракции, помогает депутатам правильно организовать их собственную работу в стенах парламента. Кроме того, группы выбирают несколько “кнутов” (innpiskere), назначение которых следить за тем, чтобы во время голосования в общем зале депута­ты были на своих местах. В этом скандинавы стараются подра­жать англичанам. На общем заседании фракции избираются и “докладчики” (ordfarer) от фракции в той или иной комитет пар­ламента.

Правление созывает заседания партийной фракции, которые происходят обычно раз в неделю. Однако есть партии, например в Швеции, где отсутствует четкое правило о регулярных заседа­ниях фракции: они созываются по мере надобности. Те фракции, которые имеют собственный устав, закрепляют в нем положение о регулярности созывов заседания партийной группы. Часто в эти уставы в порядке внутрипартийной демократии включаются также положения о том, что созыв собрания партийной группы может быть произведен и по инициативе определенного количе­ства ее членов (10 депутатов — в уставе партийной группы рик­сдага шведских социал-демократов).

В общем виде задачи правления партийной группы нацио­нального парламента северных стран выглядят следующим обра­зом:

(1) предлагать кандидатов от фракции в комитеты, комиссии и президиум парламента;

(2) формировать предложения от всей партии;

(3) представлять фракцию на переговорах с фракциями других партий внутри парламента.

На собрании фракции обсуждаются все важные вопросы по­литики партии в национальном представительном собрании, ре­шаются и тактические вопросы: как, с кем и по какому вопросу голосовать и пр. Огромное влияние на порядок принятия реше­ний и сами вопросы, которые здесь обсуждаются, оказывает по­ложение самой партии — находится ли она в оппозиции или яв­ляется правящей (regeringspartiet). В последнем случае фракция правящей партии в парламенте служит формальной инстанцией утверждения принятого правительством решения. У депутатов-партийцев в данном случае язык развязан — говорить они могут всё, что угодно, но проголосовать обязаны все как один — фак­тическое их влияние на исход дела равно нулю. Впрочем, реаль­но повлиять на исход дела не может и оппозиционная партийная фракция, если не сумеет сплотить вокруг спорного вопроса парламентское большинство. Впрочем, такие вопросы, как правило, являются судьбоносными, и решение их легко прогнозируемо. Правительство может обойти здесь и собственную фракцию в парламенте. Во всяком случае, в Скандинавии такие факты были, когда правительство через референдум обращалось напрямую к народу. Кроме того, правительство здесь, за исключением нор­вежского, всегда может пошантажировать оппозицию и собст­венную фракцию, пригрозив в случае неповиновения роспуском парламента.

Заседания фракций проводятся за закрытыми дверями, не на всех из них даже ведется формальный протокол. Пожалуй, толь­ко социал-демократы строго придерживаются порядка. В то же время на такое заседание могут быть приглашены и члены прави­тельства, и партийные функционеры, не являющиеся депутатами, представители партийной прессы. Последних часто приглашают для организации управляемых утечек информации с целью выяс­нить реакцию общественного мнения. Хотя бывали случаи, когда дело доходило до скандала в связи с публикацией в СМИ мате­риалов заседаний партийной группы. Так случилось в 1962 году в Норвегии, когда буржуазная пресса опубликовала материалы за­седания фракции Норвежской рабочей партии, посвященные во­просу вступлении Норвегии в ЕЭС.

Формы деятельности партийной фракции

Деление политических партий на традиционный спектр: пра­вые <-> центр <-> левые — не в последнюю очередь повлияло на политическое лицо партий. Первоначально политические группы в парламенте обозначали себя как раз по месту своего располо­жения в зале заседания: справа или слева от президиума. Надо заметить, в современных парламентах стран Северной Европы это правило уже не действует. Регламенты парламентов подчер­кивают, что депутаты должны рассаживаться в зале заседаний не по партийной принадлежности, а по округам, от которых они из­браны (дол. пост. 2.3.1 Устава Риксдага), точно такой же порядок в норвежском Одельстинге (§ 2 Регламента), а в Лагтинге депута­ты рассаживаются в зависимости от количества поданных за них голосов. Регламент Фолькетинга обходит молчанием этот вопрос. Поэтому фактическое расположение депутатов фракции в зале теперь абсолютно ни о чем не говорит. Регламент Эдускунты в § 1 предлагает алфавитный порядок рассадки депутатов.

Главное для фракции — ее место в комитетах и комиссиях. Все регламенты содержат постановления о том, что фракции принимают участие в формировании этих структурных подразде­лений высшего представительного органа. Меньше всего среди северных стран этого вопроса касается Регламент Эдускунты, са­мая распространенная формула, употребляемая им, гласит: “Если парламент не может договориться об избираемых, избрание сле­дует отложить и произвести в соответствии с пропорциональной избирательной системой” (например, § 5, § 12 и др. Регламента Эдускунты [Ohjesaanto] 1927 года). Так, § 2 гл. 7 Устава Риксдага говорит о пропорциональном участии партийных групп в выбо­рах структурных подразделений парламента, в § 8 Регламента Стортинга обозначено пропорциональное представительство пар­тийных групп в комитете по выборам в парламентские подразде­ления, при этом §§ 9 и 11 этого же документа вводят пропорцио­нальное представительство партийных групп в комитетах и ко­миссиях Стортинга. Часть 2 § 11 Регламента Стортинга гласит: “В комитетах и комиссиях все партии, насколько это возможно, должны быть представлены пропорционально”. Но дальше всех, представляется, в этом вопросе пошли датчане.

Особенностью датского парламента является гарантированное право на участие в обсуждении дела в комиссии депутатов от той партии, которая в силу малочисленности своей фракции не мо­жет быть представлена во всех комитетах и комиссиях Фольке­тинга. На этот случай регламент содержит стандартную форму­лировку: “Каждая избранная в Фолькетинг партия, не представ­ленная в комиссии, может назначить одного представителя, имеющего право участвовать в ее прениях, но без права голоса и без права вынесения на рассмотрение комиссии какого-либо по­становления (например, ч. 1 § 7 Регламента фолькетинга). Или ч. 4 § 7: “Депутаты парламента от партии, которая не представле­на своим членом или его заместителем... в комиссиях... имеет право войти в две из упомянутых... комиссий”. Точно такое же право имеется и у независимого депутата.

Надо пояснить, что скандинавские избирательные законы имеют институт заместителя депутата (stedfortraeder или vararepre-sentant). Заместитель депутата избирается вместе с ним по пар­тийному списку и приступает к исполнению депутатских обязан­ностей в случае отпуска, болезни или отсутствия депутата по иной уважительной причине.

Самое важное в вопросе регулирования статуса партийной группы — это определение регламентами формирования струк­турных подразделений. Выше мы уже отмечали, что самое про­стое правило по этому вопросу находится в Регламенте Стор­тинга: партии должны быть представлены в них пропорциональ­но. Но в парламентах Дании и Швеции правила эти прописаны более подробно. Так, ч. 2 § 4 гл. 7 Устава Риксдага гласит: “Места распределяются между партиями таким образом, чтобы они одно за другим предоставлялись той партии, у которой каждый раз оказывается наибольшее сопоставимое число. Пока не распреде­лены места партии, сопоставимое число равно числу голосов партии, а затем оно делится на число мест, которые ей уже пре­доставлены, плюс единица. При равном сопоставимом числе применяется жребий”. Что вполне сравнимо с § 36 Регламента Фолькетинга: “Когда Фолькетинг должен избрать членов комите­та, комиссии или иного подобного органа, то выборы происходят на пропорциональной основе (§ 52 Конституции) в соответствии с нижеследующими правилами: депутаты собрания (Tinget) делят­ся на группы, каждая из которых состоит из тех депутатов, кото­рые в отдельности и в определенное время уведомили председа­теля [Фолькетинга], что они будут голосовать вместе. Затем чис­ло депутатов в каждой группе последовательно делится на 1, 2, 3 и т.д., пока они не будут поделены, чтобы выяснить, какое наи­большее число депутатов может быть выбрано от каждой группы. Первое место предоставляется той группе, которая получила наибольшую квоту после деления. Второе место предоставляется следующей по количеству квоты группе и т.д. вплоть до того мо­мента, пока не будет достигнуто полное количество членов ко­миссии, подлежащих избранию”. При этом места выбывших по­сле выборов по тем или иным причинам депутатов занимают их заместители.

Следующее важное структурное подразделение — президиум национального парламента. Президиум полагается избирать так­же на пропорциональной основе. При этом глава парламента (а не спикер, как взяли нынче моду говорить безграмотные россий­ские журналисты) избирается от самой крупной партии, а места его заместителей могут быть распределены не пропорционально, как того требует Регламент (ч. 3 § 7 гл. 1 Устава Риксдага, на­пример), а по соглашению (зачастую джентльменскому) между крупнейшими партиями парламента. Это распространенная практика. Так, датский регламент (§ 3) прямо закрепляет ее, от­мечая, что четыре заместителя председателя Фолькетинга должны быть избраны от партийных групп.

Президиум — очень важный орган парламента, об этом мы уже говорили, важность его определяется тем, что он, как прави­ло, формирует повестку дня предстоящего заседания. Исключе­ние составляет опять Дания. Повестка дня в датском парламенте утверждается прямо на заседании Фолькетинга, на последнем за­седании перед следующим. Предложение по повестке дня гото­вится председателем — в этом источник его силы, поскольку со­гласно ч. 3 § 32 Регламента, “председатель может, когда повестка дня не утверждена в соответствии с ч. 4 настоящего параграфа, изменить порядок рассмотрения вопросов или может также ис­ключить вопрос из повестки дня заседания, дав палате разъяснение мотивов своего решения”. Подобных полномочий у предсе­дателей парламентов других северных стран нет и в помине. Председатель, кроме того, обладает широкими полномочиями:

он передает запросы депутатов соответствующим министрам, в Швеции он назначает правительство и распускает парламент, со­вместно с президиумом ведет подсчет голосов, решает в рабочем порядке возникшие процедурные вопросы, наконец, он вместе с партийными фракциями, их лидерами ведет политическую рабо­ту самого широкого профиля.

Президиум зачастую не способен справиться с задачами ре­шения текущих вопросов, которые на самом деле могут быть очень важными с политической точки зрения, поэтому при пре­зидиуме существует особый комитет, состоящий из депутатов от фракций и помогающий президиуму в его работе. В Швеции это конференция при председателе Риксдага — ч. 3 § 7 гл. 1, § 10 гл. 2 Устава Риксдага, в Норвегии — комитет по планированию ра­боты Стортинга — § 22 Регламента, в Дании — комитет по рег­ламенту Фолькетинга — ч. 1 § 7 Регламента, в Финляндии это Совет председателей (Talsmanskonferensen), см. § 54 Устава Эду-скунты и § 29 и § 30 Регламента Эдускунты. В этих структурных подразделениях происходит первичная утряска вопросов, вол­нующих партийные фракции парламентов. Именно здесь состав­ляются планы текущего законодательства. Названные комитеты формируются строго на пропорциональной основе, причем со­гласно норвежскому акту в такой комитет входят не просто пред­ставители фракций, а их лидеры (lederne for partigrupperne).

Партийная фракция и правительство

Вышесказанное вовсе не означает, что прямое правление скандинавских парламентов или “монистический парламента­ризм”!⁹ функционирует в чистом виде. Уже давно было замечено, что благодаря влиянию партий (а парламентаризм — это во многом партийное правление²⁰) парламент в основном превра­тился в доработчика предложений правительства²¹. Последнее очень важно, ибо правительство с неформальной точки зрения представляет собой неоднородный орган. Благодаря действенноста принципа непартийности государственных чиновников (embetsmenn) правительство состоит из политического руково­дства (глав департаментов или министерств — членов парламента от той или иной партии) и государственных служащих, хорошо знающих, как осуществить задачу, поставленную перед ними по­литическим руководством. Но они не имеют права оказывать влияние на постановку задачи. Хотя, конечно, косвенно их влия­ние в этом смысле тоже ощущается.

Отношения между политическими партиями (в форме парла­ментской фракции) и правительством давно стали предметом специального анализа. Также давно уже ученые-политологи оп­ределили статус правительства для стран с чрезвычайно развитым парламентаризмом как положение одной из комиссий самого парла­мента. Прямое влияние партии на правительство следует усмат­ривать и в существовании такого неформального органа высшей государственной власти, как кабинет. Появился он впервые в Ве­ликобритании. Вот, например, весьма ценные признания одного наблюдательного американца: “Но существуют еще две черты, которым придают меньшее значение: английский кабинет явля­ется кабинетом партии и секретным комитетом”²².

Кабинетная практика, воспринятая всеми северными страна­ми, за исключением, пожалуй, Финляндии, строит управление страной на основании существования внутри конституционного Statsradet или Kongensradet (Государственного совета) особого со­вещания ведущих политиков правительства, объединенных пар­тийными связями между собой и собственной фракцией в пар­ламенте. Зачастую это одни и те же люди, поменявшие кабинеты в здании парламента на здание правительства. Единственная серьезная проблема, которая может возникнуть между правитель­ством и его фракцией в парламенте, — это внутрипартийный во­прос, который, в свою очередь, способен спровоцировать раскол самой партии. Остальные поводы к разногласиям мелки и незна­чительны: (1) кадровые вопросы — партийная фракция в парла­менте может разделять озабоченность других фракций по поводу назначения того или иного лица на ответственный пост; (2) про­блема временной увязки, синхронизации деятельности прави­тельства с действиями собственной фракции может также внести нервозность в политический процесс; (3) наконец, фракция как менее, чем правительство, управляемое образование (во фракции действует внутрипартийная демократия, а в правительстве — же­сткая административная дисциплина) может отказаться поддер­жать кабинет, в котором она участвует, провоцируя тем самым правительственный кризис; такие случаи очень редки, но они бывали.

! Выше мы уже говорили, что партии, как и корпорации, образуются на основании акта частного права. Вот, например, какое определение партии дает известный финский политолог, мнение которого разделяется боль­шинством: “Под партиями в Финляндии понимаются организации част­ного права (privatrattsliga organisasjoner), чья деятельность регулируется об­щим законом о юридических лицах. Это означает, что партии как понятие не признаются государством, но это вовсе не значит, что их деятельность никак не ограничена.... На практике партийные организации и партийные фракции в Эдускунте [финский парламент — авт.] признаются”. Nousi-ainen J. Finlands politiska system. Stockholm, 1966. S. 40. Все различия между партиями и корпорациями лежат в функциональном плане. Партии, ска­жем, забегая немного вперед, озабочены завоеванием власти через завоева­ние голосов избирателей, корпорации в значительной степени — путем представительства интересов своих членов.

² Back P.-E. Det svenska partivasendet. Stockholm, 1972. S. 6. 77

³ StJ'emquist N. Riksdagen i var tid // Riksdagen genom tidema. Stockholm, 1985. S.247.

⁴ Seip J.A. Fra embetsmannstat til ettpartistat. Oslo, 1980. S. 14.

⁵ Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1997. С. 81. Это так называемый “железный закон олигархии” — лидеры партии делают все, что хотят. Норвежский политолог Хейдар приводит в этой свя­зи высказывание одного партийного лидера: “Я сидел, словно дирижер, и чувствовал, что собрание жаждет руководства, они ожидали сигнала о том, что им следует делать”. Heidar К. Partidemokarti pa pr0ve. Norske partieliter i demokratisk perspektiv. Oslo, 1988. S. 33.

⁶ Seip J.A. Fra embetsmannstat til ettpartistat. S. 29. 81

⁷ Heidar К. Ор. cit. S. 33.

⁸ Мы воспользовались определением известного норвежского полито­лога L.Mjeldheim'a, см. его: Politiske prosessar og institusjonar. Beigen, 1979. S. 62-63.

⁹ Стоит отметить, что десять лет спустя оценочные выводы Аннерса во многом получили подтверждение в работе другого политолога: Rothstein В. Den socialdemokratiska staten. Lund, 1986.

¹⁰ Den danske model. K.0benhavn, 1987. S. 41. Важно также и то, что дат­ская Det konservative Folkeparti на общенациональном съезде в ноябре 1992 года выдвинула следующий тезис: “Консервативная народная партия рас­сматривает свободную рыночную экономику и социальную ответственность как наиболее близкие понятия”. Frihed i faelleskab. Forslag til holdnings-program for Det konservative Folkeparti. Fraemlegges til vedtagelse pa landsradsmedet den 7—8 november 1992 i Odense.

¹¹ Васильев Ю.В. “Шведская модель” развития общества: механизм и условия формирования. М.: МГИМО, 1996. С. 20. В действительности идеологический кризис как фактор ослабления позиций социал-демократов трудно переоценить, т.к. после 1945 года их программы строились на принципе неизменности собственных идеологических установок. Особых изменений сущностного характера, несмотря на изменения окружающего мира, ими так и не было осуществлено. См. об этом: Elvander N. Social democracy: its strength and weakness. Uppsala, 1979. P. 19—25.

12 См. весьма обстоятельный анализ идеологии этого движения у швед­ского экономиста Асара Линдбека: The political economy of the New Left. N.Y„ 1977.

§§ 2—3 и ел.: Lov от Sameting og andre samiske rettsforhold, см. также §110а Конституции, принятый в 1988 году.

¹³ Как признается один из ведущих датских конституционалистов Макс Сёренсен, “в действительности кандидатов назначают местные партийные организации, объединения избирателей и т.п. Избирательный закон со­вершенно не регулирует этот вопрос, поэтому, каким образом будет проис­ходить номинация кандидата, целиком зависит от партии”. S0rensen М. Statsforfatningsret. K0benhavn, 1969. S. 86.

· См.: SOU 1995: 143. Vissa valfragor. Stockholm, 1995. Предыдущий док­лад на аналогичную тему был сделан за 23 года до этого: SOU 1972: 17.

¹⁴ Damgaard E. Folketinget under forandring. Kebenhavn, 1977. S. 24—25.

1⁵ Damgaard E. Op. cit. S. 241.

¹⁶ Могунова М.А. Скандинавские государства: центральные органы вла­сти. М., 1975. С. 68 и ел.

1⁷ Stavang Р. Ор. cit. S. 144; см. об этом же и у М.Сёренсена. Ор. cit. S. 101; данное положение, впрочем, не следует преувеличивать, т.к. мы уже говорили, что в первую очередь на голосование депутата влияют его лич­ные убеждения: см. Elvander N. Ор. cit. S. 218.

¹⁸ Back Р.-Е. Ор. cit. S. 144.

¹⁹ Так определяет его М.А-Могунова, см.: Проблемы теории и практики скандинавского парламентаризма. Критический анализ. Автореферат дис­сертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., МГИМО, 1989. С. 29.

²⁰ Так, норвежский политолог П.Ставанг называет партийную фракцию парламента “краеугольным камнем правительства страны” (det grunnlaget Riksstyret ег skipa pa). Op. cit. S. 142.

²¹ Arter D. The Nordic parliaments. L., 1984. P. 32

^Лоу С. Государственный строй Англии. Спб„ 1908. С. 30. 122

Дата добавления: 2015-03-29