Развитие в России государственной программы поэтапного решения основных

экологических проблем – весьма серьезный ее изъян, свидетельствующий

об отсутствии у Правительства возможности перейти от аврального

стиля управления страной к предупредительному планированию. Без принятия

ответственного и достаточно детального долгосрочного Национального

плана действий по окружающей среде любые отдельные достижения

в области обеспечения экологической безопасности будут ненадежны.

Определить степень их достаточности невозможно без соотношения со

всей картиной экономического роста и социального развития страны.

ГЛАВНЫЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Разработка экологической политики государства должна происходить

в режиме продуктивного обсуждения предложений и рекомендаций: правительством,

парламентом и общественностью.

В России почти 20 властных структур касаются в своей деятельности

экологических проблем (рис. 2–1). Как следует из представленной схемы, их

структурное взаимодействие затруднено, при этом отсутствует объединяющий

орган, ответственный за разработку и последующую корректировку экологической

политики.

В парламенте вопросы экологического управления рассматриваются главным

образом в двух комитетах Государственной Думы: в Комитете по экологии

и в Комитете по природным ресурсам и природопользованию, а также

в Комиссии по проблемам устойчивого развития. Оба комитета представляют

проекты законов, но не занимаются разработкой единой многосторонней

программы экологической политики, хотя опыт рассмотрения

отдельных долгосрочных федеральных целевых программ (например, ФЦП

«Отходы», «Экологическая безопасность России» и др.) у них имеется.

Со стороны общественности в разработке государственной экологической

политики принимают участие опытные и сильные организации, такие

как «Центр экологической политики» (http://www.ecopolicy.ru), Всероссийское

общество охраны природы, Международный социально-экологический

союз (http://www.seu.ru), «Эко-согласие» (http://

www.accord.cis.lead.org), Российское представительство WWF (Всемирного фонда дикой природы) (http://www.wwf.ru), но на сегодняшний день этого

явно мало. Необходимо широкое участие и ряда других многопрофильных

экологических организаций.

Таким образом, основные составляющие, необходимые для разработки

государственной экологической политики, включающей стратегию,

план и программу действий, в настоящее время имеются. Однако их взаимодействие

до сих пор не налажено. Мы опасно отстаем в этом отношении

от многих стран и недостаточно активно выполняем рекомендации

мирового сообщества, сформулированные еще в 1992 г. на Конференции

в Рио-де-Жанейро. Учитывая эти рекомендации, в России были подписаны

указы Президента РФ «О государственной стратегии Российской Федерации

по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития

» (от 4 февраля 1994 г. № 236) и «О концепции перехода Российской

Федерации к устойчивому развитию (от 1 апреля 1996 г. № 440). Проводилась

и некоторая практическая работа в этом направлении. Однако даже к

Всемирному форуму в Йоханнесбурге, рассматривавшему результаты осуществления

подобных стратегических программ разными государствами,

Россией был подготовлен сугубо формальный документ.

В то же время к началу XXI в. в практической сфере накопилось достаточно

много эффективных приемов рационального экологического управления

с использованием организационных, экономических и правовых механизмов,

в упрощенной форме представленных на рис. 2–2. Здесь различные

«инструменты» экологической политики ранжированы по формальным признакам:

информационные, предупредительные и принудительные меры. Поэтому

о последовательности их применения и взаимодействия надо дать отдельные

пояснения.

Дальновидная экологическая политика основывается на детальной и

достаточно полной информации о:

• имеющихся природных ресурсах;

• типах и силе антропогенного воздействия на окружающую среду и самого

человека;

• предельно допустимых нормах воздействия на человека и экосистемы.

Поэтому качество информационного обеспечения во многом предопределяет

реализм разрабатываемой программы действий. Следуя собственному

и зарубежному опыту, в нашей стране еще в 1970–1980-е годы была

проведена огромная работа, позволившая обеспечить все три информационных

блока.

Сведения об имеющихся природных ресурсах сводятся в специальные кадастры.

В Государственные кадастры природных ресурсов собраны сведения

об экономических, экологических, организационных и технических показателях

состава и категорий пользователей, количественного и качественного

состояния этих ресурсов, об их экологической и экономической оценке. Сегодня

в соответствии с российским законодательством ведутся кадастры: земельный,

водный, лесной, месторождений и проявлений полезных ископае-

мых, объектов животного мира, особо охраняемых природных территорий,

лечебно-оздоровительных ресурсов природы. Как особая разновидность кадастра

редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и

животных может рассматриваться Красная книга РФ. Кроме того, в научном

плане рассматривают детериорационные (об ухудшении среды), промысло-вые и другие кадастры. К прочим кадастровым документам также относят

различного рода государственные регистры (например, потенциально опасных

химических и биологических веществ, Российский регистр гидротехнических

сооружений) и реестры (в том числе опасных производственных

отходов, опасных производственных объектов и др.).

Степень антропогенного воздействия на окружающую среду измеряется

инструментально методами мониторинга окружающей среды, учитывается на

основании государственного статистического учета и отчетной документации

природопользователей, а также отражается в экологическом прогнозировании

при расчете экологических рисков.

Государственный статистический учет включает количественные характеристики

наличия, состава, состояния и использования всех компонентов

окружающей среды, их изменения под влиянием естественных природных

процессов и антропогенной деятельности, а также характеристики

природоохранной деятельности и ее результатов, выявление на этой

основе тенденций и закономерностей этих изменений. Статистический

учет строится по компонентному признаку и охватывает статистику тех

же объектов, которые описываются соответствующими кадастрами, однако

использует по сравнению с ними значительно большее число показателей

и математико-статистические методы обобщения результатов.

Ведет статистический учет Государственный комитет по статистике РФ

(рис. 2–1), который публикует ежегодные отчеты и частично размещает информацию

на своем сервере http://www.gks.ru.

Предельно допустимые воздействия на человека и экосистемы (экологическое

нормирование) определяются из всей совокупности наблюдений

в природе и лабораторных опытов. В этой части вполне можно использовать

знания, накопленные всем человечеством.

Экологическое нормирование – это установление показателей качества

природной среды и предельно допустимых воздействий на нее, при соблюдении

которых не происходит деградация экосистем, гарантируется

сохранение биологического разнообразия и экологическая безопасность

населения.

В систему экологических нормативов сегодня входят:

• нормативы качества окружающей среды (ОС), устанавливаемые в форме

предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных химических и

биологических веществ, а также микроорганизмов, загрязняющих ОС, и

нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических

факторов в ОС (в последнем случае – «санитарно-гигиенические»

нормативы);

• нормативы вредного воздействия на ОС, определяющие предельные

размеры вредных воздействий на природу, устанавливаемые для отдельных

источников таких воздействий, в т.ч. «производственно-хозяйственные

» нормативы – ПДВ и ПДС, нормативы ПДУ шума, вибраций, магнитных

Ресурсы экополитики в современной России

полей, радиации, предельно допустимые нормы применения ядохимикатов

в сельском хозяйстве и лимиты размещения отходов, а также «нормы

экологического воздействия» в узком смысле (предельно допустимые нормы

нагрузки на ОС и др.);

• нормативы использования природных ресурсов (лимиты изъятия), устанавливаемые

с целью предупреждения полного уничтожения или истощения

природных ресурсов с учетом их самовосстановления, предотвращения

нарушений равновесия в окружающей природной среде, в т.ч. нормы землеотводов

(без изъятия), требования к экологическим пропускам и нормативы

безвозвратного изъятия поверхностных вод, расчетная лесосека, объемы допустимых

уловов и т.д. – кроме нормативов допустимого изъятия ресурсов

недр;

• нормативы санитарных и защитных зон («территориальные нормативы»),

включающие санитарно-защитные зоны для всех промышленных предприятий

и в особенности для ядерных объектов (включая зоны наблюдения), водоохранные

зоны (включая прибрежные защитные полосы), округа санитарной

охраны и др.;

• вспомогательные экологические нормативы (стандарты) – нормы и правила,

устанавливаемые с целью обеспечения единства в употребляемой терминологии

(например, ГОСТ Р ИСО 14050–99) и в организационно-правовом

регулировании экологической сферы деятельности.

Обладая сведениями о состоянии ресурсов и окружающей среды, а также

экологических нормативах, можно попытаться определить степень напряженности

антропогенного воздействия на природу и установить дальнейшую

тенденцию. Однако в России эта работа только начинается.

Например, для планирования допустимых объемов и мест вырубки леса

надо использовать лесной кадастр. Имея ясное представление о состоянии лесов

по территории страны и скоростях роста различных пород деревьев, можно

уверенно планировать их долгосрочное хозяйственное использование и

восстановление. В России лесное хозяйство было уже давно поставлено на научную

основу, ведется мониторинг лесов, что позволяет оперативно получать

информацию об их состоянии. Однако в последние годы возросла несанкционированная

рубка леса, которая далеко не всегда находит отражение в отчетах

лесничеств и поэтому не приводит к корректировке лесного кадастра. Примерно

также обстоит дело и с учетом водных и особенно земельных ресурсов,

и многих полезных ископаемых.

Следовательно, работа по учету ресурсов и темпов их изъятия должна

быть усилена по сравнению с временами Советского Союза, а вовсе не

ослаблена, как это на самом деле происходит сейчас.

Большую помощь в этом могут оказать геоинформационные системы

(ГИС-технологии), которые позволяют наносить все сведения на картографическую

основу, что облегчает учет совместного действия множества

факторов: от климатических и ландшафтных до различных форм антропогенного

воздействия и пространственных особенностей распределения био-

Россия в окружающем мире: 2003

логического разнообразия. Применение ГИС-технологий позволяет навести

порядок в разрозненной информации, относящейся к одной и той же

территории. Однако реальное использование этих передовых технологий

возможно лишь после завершения кропотливого и дорогостоящего создания

компьютерных баз данных.

На основе тщательного анализа антропогенных воздействий и природных

ресурсов становится возможной разработка экологических программ

на всех уровнях: от общегосударственного до местного (муниципального).

На государственном уровне определяются общие показатели допустимого

изъятия ресурсов из природы и воздействия на нее. На подчиненных

уровнях должны быть разработаны предложения по реализации этих

требований. В европейских странах пришли к выводу о целесообразности

смягчения централизованных требований с тем условием, чтобы сами исполнители

находили способы наиболее удачного в местных условиях решения

экологических проблем. Для этого необходимо обучиться взаимоуважительному

диалогу между заинтересованными сторонами: населением,

предпринимателями, экологами, органами исполнительной власти. В

этом отношении в России предпринята попытка введения региональных

коэффициентов к базовым ставкам платежей за загрязнение окружающей

среды. Но и они вводятся государственным решением (постановлением

Правительства РФ).

Важным условием продуктивности регулярных переговоров о судьбе

территории должно быть паритетное распределение сил и полномочий

между разными сторонами. Пока население в России не научится использовать

свои конституционные права и не найдет форм авторитетного представления

своих интересов – до тех пор опыт и рекомендации западных

стран по более гибким методам осуществления экологической политики

нам мало помогут.

В любом случае разработка экологических законов и других нормативных

документов становится главным инструментом экологической политики.

В них определяется актуальный порядок ведения дел. За

последние 15 лет в России были приняты десятки законов, сотни

правительственных постановлений и тысячи ведомственных нормативных

документов в области природопользования, охраны окружающей

среды и экологической безопасности. Большинство из них представлены

в компьютерной базе данных «Гарант» или в базе данных BioDate

(http://www.biodat.ru), МСоЭС (http://www.ecoline.ru/mc/legis/index.html)

и многие из них имеются в прямом доступе на сервере Министерства природных

ресурсов (http://www.mnr.gov.ru).

Система экологических законов достаточно хорошо структурирована. Головным

является базовый «Закон об охране окружающей среды». К нему

примыкают фундаментальные ресурсные кодексы: Водный кодекс, Земельный

кодекс, Лесной кодекс, а также специальные федеральные зако-

Ресурсы экополитики в современной России

ны «Об экологической экспертизе», «О защите населения и территорий от

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об особо

охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «О

гидрометеорологической службе», «О геодезии и картографии», «О земельном

кадастре», «О животном мире», «О недрах» и др. Их «обслуживают» вышеуказанные

природные кадастры.

Детали хозяйственных отношений проработаны в законах: «Об отходах

производства и потребления», «О разделе продукции», «О плате за

воду», «О промышленной безопасности», «О безопасности гидротехнических

сооружений», «О мелиорации», «О селекционных достижениях», «О

генно-инженерной деятельности», «Об использовании атомной энергии»,

«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

и курортах» и др.

Эффективность законодательства во многом определяется полнотой и

своевременностью контроля за выполнением установленных норм. Эта цель

может быть достигнута за счет налаживания системы: 1) экологического

контроля; 2) экологического мониторинга; 3) экологической экспертизы;

4) административно-контрольных процедур типа экологического лицензирования

и сертификации; 5) финансового регулирования, отчасти экологического

аудита и других контрольных мероприятий.

Дата добавления: 2015-03-29