Историко-правовой обзор международного регулирования проблемы вынужденной миграции

Проблема беженцев и поиска убежища существовала на протяжении всей истории человечества. Но первые поиски ее международно-правового решения начались благодаря деятельности созданной в 1919 году Лиги Наций.

В 1918–1922 годы по миру разошлись в поисках крова и пристанища, согласно разным источникам, от одного до трех миллионов одних лишь выходцев из России. В 1923 году общее количество людей, ищущих убежище в Европе (армяне, болгары, русские, албанцы, сербы), достигало двух — двух с половиной миллионов[6]. Совет Лиги Наций 26 февраля 1921 года принял свою первую резолюцию по русским беженцам. В июне 1926 года по инициативе Международного комитета Красного Креста учреждается пост верховного комиссара по беженцам, которым избран известный арктический исследователь и благотворитель Фритьоф Нансен, и Бюро по делам беженцев. Положение о получении удостоверений личности для русских беженцев было подписано 53 го сударствами и получило позже название Положения о «нансеновских паспортах». 31 мая 1924 года принято аналогичное Положение об удостоверении личности армянских беженцев.

Впервые понятие «беженец» применительно к определенной группе лиц было сформулировано в мае 1926 года как дополнение к вышеуказанным соглашениям. Так, в качестве русского беженца признавалось «всякое лицо русского происхождения, которое не обладает вообще или более не обладает защитой правительства СССР и не приобрело другого гражданства»[7]. На международной конференции, созванной верховным комиссаром, 30 июня 1928 года было принято Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в отношении русских и армянских беженцев. Соглашение содержало рекомендации государствам по учреждению самостоятельных служб помощи беженцам после согласия национальных правительств. Так, в 1922–1928 годах правительство Франции давало согласие на создание Лигой Наций так называемых «русских бюро» в Париже, Марселе и Ницце, которые осуществляли функции посредников между беженцами и властями страны пребывания.

В целом все вышеприведенные международные документы носили рекомендательный характер и не предусматривали специальной процедуры признания лица беженцем.

В 1930 году, после смерти Нансена, Бюро по делам беженцев было переименовано в Нансеновскую международную организацию по беженцам. К ее функциям относились: необходимая регистрация людей, выдача им временных проездных документов, присоединение возможно большего числа европейских правительств к действующим соглашениям по беженцам.

Приход Гитлера к власти в 1933 году и установление нацистского режима вызвали ответную международную реакцию и обусловили разработку международного соглашения, имеющего обязательный характер. Лига Наций 28 октября 1933 года приняла Конвенцию, касающуюся международного статуса беженцев. Ее ратифицировали восемь стран. Положения Конвенции впервые были направлены на закрепление принципа невыдачи и невысылки беженцев (non-Refoulement) и создание национальных комитетов по делам беженцев. В 1933–1938 годах существовал специальный Верховный комиссариат Лиги Наций по германским беженцам. 4 июля 1936 года принимается Соглашение о статусе беженцев из Германии, 10 февраля 1938 года — Конвенция об их статусе, ратифицированная только тремя странами. Эти два документа направлены на предоставление временного пребывания беженцев на территории государства, если нет возможности принять их на постоянной основе. Продолжается процесс закрепления принципа non-Refoulement, беженцам гарантируется право передвижения и резиденции на территории принимающего государства.

Последним международно-правовым соглашением предвоенного периода стал Дополнительный протокол 1939 года к Конвенции 1938 года, призванный защитить австрийских беженцев и жертв нацистского преследования, хлынувших в европейские страны после оккупации Австрии Германией в марте 1938 года.

Начавшаяся Вторая мировая война положила конец деятельности Лиги Наций, похоронив и ее детище — систему международной защиты беженцев.

В разгар военных действий, 9 ноября 1943 года, 44 государства создали Агенство Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (UNRRA). Его первостепенными задачами стали содействие ре патриации перемещенных во время войны лиц, находившихся на освобожденных территориях, и привлечение к этой проблеме заинтересованных правительств, военных властей и иных органов. Агентство настаивало на добровольности всякой репатриации. По оценкам специалистов, за короткий период ему удалось помочь двум миллионам беженцев и перемещенных лиц в Европе[8].

Уже на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в январе 1946 года в повестку дня был внесен вопрос о беженцах, требующий безотлагательного решения. Страны двух сформировавшихся после капитуляции Германии блоков — Восточного и Западного — неоднозначно подходили к проблеме послевоенных беженцев. Первые настаивали на скорейшем возвращении людей в те государства, гражданами которых они являлись, и заключении на этот счет двусторонних соглашений. Вторые указывали на необходимость соблюдения принципа свободы выбора человеком места своего пребывания, предполагающего исключительно добровольную репатриацию.

Резолюцией 62/1 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 декабря 1946 года была создана Международная организация по беженцам (МОБ), в которой участвовало 18 стран. Среди них — Англия, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. МОБ одновременно приняла на себя обязательства в отношении предвоенных беженцев и перемещенных лиц, насильственно депортированных во время войны с территории своих государств для отбывания трудовой повинности или по политическим причинам. В период 1947–1951 годов МОБ удалось переселить на родину более миллиона перемещенных лиц.

Термин «внутренне перемещенное лицо» постепенно получал все более расширительное толкование. Его послевоенное значение имело в виду только лиц, насильственно депортированных во время войны с оккупированных территорий. В настоящее время данный термин применяется в основном по отношению к лицам, которые подверглись массовому изгнанию или принудительному переселению в результате вооруженных конфликтов, нарушений прав человека или внутренних беспорядков. Причем чаще всего при употреблении он несет дополнительную смысловую нагрузку, указывая на локальность перемещений этих лиц, совершаемых в пределах своего государства. Тем самым пересечение государственной границы выделяется в качестве отличительного признака беженцев от внутренне перемещенных лиц. Еще в 1986 году Независимая комиссия по международным гуманитарным вопросам поставила в своем докладе вопрос об инициативах международного сообщества в отношении внутренне перемещенных лиц. В 1990-е годы к этой проблеме активно подключилось УВКБ ООН, установив своими директивами критерии для работы с внутренне перемещенными лицами. Эти критерии совпадали с аналогичными по отношению к беженцам в той части, которая касалась оценки ситуации и факторов, обусловивших исход людей, согласия соответствующего государства на оказание им помощи, обеспечения свободного доступа к указанным лицам[9]. В 1996 году силами ООН были подготовлены и приняты так называемые Руководящие принципы по внутреннему перемещению, представляющие собой своеобразную международную декларацию, где содержатся гарантии прав внутренне перемещенных лиц, в частности права не подвергаться произвольному выселению, права на безопасное пребывание и права на правовое признание.

Признание лица беженцем происходило при посредничестве делегаций МОБ и национальных комитетов. Был создан Совет по обжалованию отрицательных решений о предоставлении статуса беженца. На 1947–1948 годы приходится заключение специальных соглашений между МОБ и рядом государств (Англия, Бельгия, Австрия) об использовании беженцев и перемещенных лиц в качестве рабочей силы[10].

Резолюцией № 319, принятой на IV сессии Генеральной Ассамблеи ООН 3 декабря 1949 года, было учреждено Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и установлено начало его деятельности с 1 января 1951 года. В 1946 году одним из специализированных учреждений ООН стала Международная организация труда (МОТ), которая обладает особым мандатом в отношении трудящихся-мигрантов.

Дата добавления: 2015-05-08