Вопросы становления и преемственности

Российского законодательства о защите прав потребителей

Защита прав потребителей как самостоятельная специфичная отрасль законодательства возникла в нашей стране сравнительно недавно – в начале 90-х гг. До этого регулирование отношений по удовлетворению потребностей граждан как потребителей, как и вообще отношений по удовлетворению материальных и культурных потребностей в СССР в основном осуществлялось актами, едиными для всех физических и юридических лиц. Базой гражданского законодательства, регламентировавшего права граждан-покупателей, заказчиков, услугополучателей, являлись нормы актов кодифицированного гражданского законодательства. Эти акты устанавливали права, обязанности и ответственность субъектов договорных отношений с участием граждан.

Поскольку же указанные законодательные акты были предназначены для установления общих норм и призваны служить базой для специального законодательства, коего не существовало, в нормативных актах того периода традиционно отсутствовала специфика взаимоотношений потребителей с организациями сферы торговли и обслуживания.

О наличии же таковой специфики, достаточно заметной, можно говорить, подразумевая то, что гражданин, вступая в определенные отношения на потребительском рынке, всегда оказывается в неравном положении со своими контрагентами – продавцами и изготовителями товаров, исполнителями работ и услуг, более сильными в плане юридической подготовки, а также экономически.

Поэтому общий характер ранее действовавшего гражданского законодательства, применяемого ко всем его субъектам в равной мере, ни коим образом не способствовал какой-либо защите потребительских прав вообще.

Как результат этого – диктат и монополизм хозяйствующих субъектов на потребительском рынке, создание условий для навязывания потребителям не пользующегося спросом товара, принудительного ассортимента услуг, высоких цен при вымывании дешевого ассортимента, дефицит, низкое качество товаров и услуг, их скудность и т. д.

Данная в кодифицированном гражданском законодательстве до принятия Гражданского Кодекса Российской Федерации[1] классификация гражданско-правовых договоров не охватывала всю фактически существовавшую систему договоров, многие виды которых не укладывались в рамки действующей их системы.

Такое положение прослеживалось в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1961 г.,[2] таким же оно осталось и в Основах… 1991 г.[3] К примеру, ни Основы…, ни ГК РСФСР вообще не регулировали многочисленные договоры в области туристско-экскурсионного, культурного, спортивно-оздоровительного обслуживания граждан.

В сфере же бытового обслуживания кодифицированное гражданское законодательство предусматривало только возможность утверждения Правительством типовых договоров, регулирующих отношения с участием граждан (бытового проката, бытового заказа), и содержало специальные правила о хранении организациями вещей, принадлежащих гражданам. Такое положение дел требовало выделения целого ряда других договорных видов с самостоятельной правовой регламентацией.

Еще одной особенностью ранее действовавшего правового регулирования в рассматриваемой области была множественность нормативных актов, регулирующих отдельные сферы взаимоотношений с участием граждан-потребителей, что явно было связано с неполнотой охвата складывающихся в сфере обслуживания отношений законодательными актами.

Этот правовой вакуум неизбежно повлек за собой заполнение имевших пробелов подзаконными (в основном – ведомственными) нормативными актами: постановлениями и распоряжениями Советов Министров СССР и РСФСР, приказами и инструкциями министерств и ведомств. Их преобладание в общей системе правового регулирования являлось ее явным недостатком.

Мощное ведомственное нормотворчество создало возможность издания актов, не опиравшихся на соответствующие нормы закона. Пренебрегая общими интересами и используя монопольные позиции в соответствующих отраслях, министерства и ведомства часто в одностороннем порядке навязывали условия, которые были невыгодны потребителям и противоречили законодательству.

Так например, Министерством бытового обслуживания населения РСФСР 10 июня 1983 г. были утверждены Правила предоставления во временное пользование гражданам предметов домашнего обихода, музыкальных инструментов, спортивного инвентаря и другого имущества личного пользования, тогда как согласно ст. 294 ГК РСФСР[4], принятие типовых договоров по отдельным видам бытового проката было отнесено к компетенции Совета Министров РСФСР.

Причем и без того не завидное положение потребителей усугублялось позицией Правительства, которое достаточно часто многие вопросы правового регулирования потребительских отношений прямо передавало в ведение отраслевых органов управления, которые являлись для учреждений, предприятий и организаций сферы услуг и торговли вышестоящими органами.

К примеру Типовые правила обмена промышленных товаров, купленных в розничной торговой сети государственной и кооперативной торговли, были приняты Министерством торговли и Госстандартом СССР в 1974 г., хотя действовавшая в то время редакция ч. 3 ст. 41 Основ гражданского законодательства 1961 г. предусматривала определение порядка осуществления прав покупателей в случае продажи им вещи ненадлежащего качества только законодательством республик.

Кроме того, ранее действовавшее гражданское законодательство фактически не содержало системы специальных гарантий охраны прав граждан при их вступлении в правоотношения, направленные на обслуживание их потребностей, хотя необходимость создания таковой настоятельно диктовалась временем.

Такое положение дел сводило к уровню декларации даже те немногие положения законодательства, которые возможно было применять к отношениям, складывающимся на рынке потребительских товаров, работ и услуг.

Пресловутый лозунг «Покупатель всегда прав», употребляемый в то время повсеместно, однако практически никакими законодательными гарантиями не подкрепленный, не имеющий механизма его обеспечения, является наглядным примером такой декларативности.

В возникшей ситуации, особенно в период изменения экономической политики государства, становления рыночной экономики, в условиях свободы предпринимательской деятельности, когда прибыль стала главным показателем эффективности хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства, они, используя свое приоритетное положение на потребительском рынке, стали диктовать потребителям невыгодные для них условия, нарушать их права и интересы.

Положение усугублялось еще и тем, что в нашей стране, как и в других государствах с переходной экономикой, существовали дополнительные факторы, ухудшающие положение потребителей – массовый наплыв новых товаров, непривычных для граждан; недостаточность источников независимой информации; низкий уровень сознания потребителей; растущее количество изготовителей, посредников и продавцов; экспорт некачественных продуктов из районов строгого регулирования в районы менее регулируемые; ликвидация Министерства внешней торговли, которое осуществляло контроль за всем импортом в СССР; недостаточная или непригодная сертификация продуктов и услуг, что неизбежно вело к коррупции и противозаконной деятельности и т. п.

К сожалению, действующее в то время законодательство не могло эффективно противодействовать такому негативному положению дел по причине отсутствия системы гарантий охраны прав граждан-потребителей.

Характеризуя ранее действовавшее законодательство с точки зрения охраны потребительских прав, необходимо, кроме того, отметить, что оно не в полной мере соответствовало и нормам международного права, международному уровню правовой защиты прав потребителей, в частности, Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 39/248 от 9 апреля 1985 г[5].

Такое несоответствие, по мнению Т. Л. Левшиной и А. Е. Шерстобитова, проявлялось в том, что, во-первых, основные вопросы, касавшиеся охраны прав потребителей, либо не были решены на законодательном уровне, либо, если и решались на этом уровне, то в чисто традиционном плане отраслевым законодательством без учета приоритета охраны их прав; во-вторых, не все международно-признанные права потребителей были надлежащим образом защищены (право на информацию, право на обеспечение безопасности жизни и здоровья, право на возмещение вреда, причиненного товарами и услугами ненадлежащего качества). Но и те права, которые получили достаточно полное регулирование, не имели надежного механизма реализации (права потребителей в случае приобретения вещей ненадлежащего качества, права услугополучателей при нарушении условий договора о выполнении работ и оказании услуг о качестве и т. д.); в-третьих, не в полной мере соответствовало международному уровню регулирование ответственности производителей, предприятий торговли и обслуживания перед потребителями в случае причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу; в-четвертых, недостаточно были урегулированы вопросы, касающиеся организации и деятельности организованного потребительского движения, в том числе общественных формирований потребителей, создаваемых в целях коллективной охраны интересов граждан. Что же касается специальных государственных органов по защите прав потребителей, то таковые вообще отсутствовали.[6]

Таким образом, классическое гражданское законодательство нашего государства никогда не было специально рассчитано на регламентацию отношений, связанных с защитой прав потребителей. И если в сфере торговли и бытового обслуживания населения в законодательстве и происходили некоторые подвижки, направленные на обеспечение прав и интересов потребителей, то в иных областях обслуживания положение оставалось крайне неблагоприятным.

Это, прежде всего, касалось положения потребителей в отношениях с органами транспорта и связи, а также в области туристско-экскурсионного, спортивно-оздоровительного обслуживания и иных услуг в социально-культурной сфере.

Зарубежные же ученые – представители государств, где правовая защита интересов потребителей традиционно хорошо развита, состоянию дел в рассматриваемой области нашего законодательства давали еще более жесткую оценку.

Так, по мнению Т. Бургуани, законодательство бывшего Советского Союза вообще не предусматривало ни защиты потребителя, ни прав потребителя, поскольку не существовало государственной потребительской политики и, соответственно, органов, занимающихся этими вопросами[7].

С точки зрения Н. Райха, законодательство о защите прав потребителей в нашей стране за последние двадцать лет было символическим, которое нельзя было претворить в жизнь[8].

В этих условиях создалась настоятельная необходимость в становлении и развитии специального законодательства о защите потребительских прав, в котором были бы сконцентрированы правовые нормы, обеспечивающие приоритет правового положения потребителей в их взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою предпринимательскую деятельность на рынке потребительских товаров, работ и услуг.

По единодушному мнению исследователей, первой серьезной попыткой законодателя комплексно подойти к урегулированию правоотношений на потребительском рынке явилась разработка осенью 1988 г. проекта Закона СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей».

Однако и здесь большая часть законопроекта была посвящена проблемам обеспечения качества товаров и услуг, и лишь один раздел содержал нормы, направленные на защиту интересов потребителей.

В числе его явных недостатков необходимо отметить, во-первых, отсутствие различий между потребителем – юридическим лицом и потребителем – гражданином, что, по-видимому, свидетельствует о еще не полном понимании законодателем специфики правового положения последнего, а, во-вторых, привязку всех обозначенных в нем прав потребителей только лишь к качеству продукции, что достаточно однобоко и узко.

Но, несмотря на это, уже само появление такого законопроекта было значительным шагом вперед в развитии потребительского законодательства, поскольку впервые признавалась необходимость принятия на законодательном уровне специальных норм, закрепляющих гарантии государственной защиты прав потребителей.

Проект широко обсуждался, но был отвергнут, так как в основном его положения носили декларативный характер и не могли быть реализованы. Объективная необходимость в существовании законодательной основы в системе правовых норм о защите прав потребителей поставила на повестку дня вопрос о поиске других подходов к обозначенной проблеме.

Начало реализации этих новых подходов было положено принятием 22 мая 1991 г. Закона СССР «О защите прав потребителей»[9]. Он содержал множество положений и новелл, не разработанных в гражданском законодательстве того периода. Преимуществом, выгодно отличавшим данный Закон от всех ранее действовавших актов в этой области, явилось наличие в нем механизмов его реализации и системы гарантий исполнения его предписаний. Закон не только не требовал привычного ранее принятия подзаконных актов, но и прямо запрещал издание ведомственных документов, затрагивающих интересы потребителей.

Он, кроме того, был одним из первых в нашей стране нормативных актов, закрепивших право граждан на компенсацию за причиненный им моральный вред, причем – за нарушение в том числе их не только личных неимущественных, но и имущественных прав.

Вместе с тем, некоторые положения данного союзного Закона носили явно декларативный характер, например, закрепленное в нем право граждан на гарантированный минимум потребления.

Однако о прикладной ценности этого законодательного акта говорить не приходится, поскольку он так и не вступил в силу, а потому и не имел практического применения по причине распада Советского Союза.

Тем не менее, практическое значение этого Закона достаточно велико, ибо на его основе в дальнейшем были приняты аналогичные законодательные акты стран, образовавших Содружество Независимых Государств (одноименные Законы Украинской ССР от 12 мая 1991 г., Казахской ССР от 5 июня 1991 г., РФ от 7 февраля 1992 г., Республики Кыргызстан от 28 февраля 1992 г., Республики Беларусь от 19 ноября 1993 г.).

Дата добавления: 2015-05-07