В местном самоуправлении

НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ

Краткая характеристика форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении была дана в § 2 гл. 10 учебника. Задача данной главы - рассмотреть все такие формы более подробно, дать каждой из них развернутую характеристику на основе Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также других законов и иных актов, в которых они находят специальное и предметное регулирование.

К институтам непосредственной демократии в конституционном и муниципальном праве относят совокупность форм и средств прямого (т.е. непосредственного - отсюда и соответствующее понятие) участия населения в реализации задач народовластия. Одним словом, в каждом случае граждане индивидуально, но, конечно, с той или иной степенью объединения, коллективно участвуют в осуществлении функций местного самоуправления. Таким образом, требуется личное волеизъявление каждого участника того либо иного мероприятия, но конечный результат получается лишь совместными усилиями всех участников.

Если этот результат является решением только населения, не требующим последующего оформления органом местного самоуправления, тогда речь идет об императивных институтах непосредственной демократии в местном самоуправлении. Если же волеизъявление населения затем ведет к принятию правовых актов органов или должностных лиц местного самоуправления, то налицо консультативные институты.

Федеральный закон 2003 г. сохранил многие направления регулирования институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении, заложенные законами-предшественниками. Это является логичным развитием Конституции РФ, в которой прежде всего названы указанные институты, а затем уже органы местного самоуправления как средства реализации функций местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ: "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".

Вместе с тем в Законе есть определенные новшества, они заключаются как в совершенствовании существующих, так и во введении новых институтов. Все это объединено в гл. 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления" Федерального закона 2003 г. Эти формы требуют комплексного рассмотрения.

§ 1. Местный референдум

На первое место в системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. ставит местный референдум. Такой подход обусловлен прежде всего ст. 3 Конституции РФ, согласно которой референдум и свободные выборы являются высшим, непосредственным выражением власти народа.

Как известно, референдумы в Российской Федерации и ее субъектах проводятся нечасто. И это понятно; такой референдум, во-первых, предполагает особую важность выносимых на него вопросов; во-вторых, требует немалых материальных расходов; в-третьих, не должен привести к росту напряженности в обществе, к разделу его на непримиримых сторонников и противников соответствующего решения.

В принципе о том же надо думать и на уровне местного самоуправления. Казалось бы, очень привлекательно "играть в демократию" и при первой же необходимости выносить вопрос на местный референдум. На деле этого не требуется. Для текущего руководства делами муниципального образования население избирает органы местного самоуправления. Кроме того, если органы часто начнут обращаться к местным референдумам, у населения довольно скоро появится чувство апатии, что обесценит референдум как институт именно народовластия. Да и к самим органам население не будет испытывать положительных чувств - почему они не делают то, ради чего созданы.

Правовой основой местных референдумов являются нормативные акты трех уровней. На федеральном уровне это указанный Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп.). На уровне субъектов РФ вопросы местных референдумов находят отражение в законах субъектов о местном самоуправлении, а также о выборах депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ряд субъектов РФ принял комплексные акты по всем видам выборов - избирательные кодексы субъектов РФ, в которых есть главы о муниципальных референдумах и выборах. На муниципальном уровне вопросы выборов и местных референдумом находят отражение в уставах муниципальных образований, сами же выборы и референдумы проводятся на основе законов субъектов РФ, при необходимости - на основе федеральных актов.

Оба названия Федеральных законов не содержат не только исчерпывающего, но даже минимального перечня вопросов, которые надо выносить на местный референдум.

Согласно ч. 3 ст. 12 Закона 2002 г. на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. А часть 4 ст. 12 гласит, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Но и в этом случае в обязательном порядке выносимые на местный референдум вопросы должны быть из круга тех, которые названы для соответствующего уровня вопросами местного значения.

Вопросы любого референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Помимо этого вопросы местного референдума не могут противоречить законодательству Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования и исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (ч. 7 ст. 12 Закона 2002 г.).

Федеральный закон 2002 г. четко определил пределы усмотрения на местах при выборе вопросов местного референдума. В части 8 ст. 12 названы вопросы, которые нельзя выносить на референдум субъекта РФ, местный референдум. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Приведенные ограничения корреспондируют с аналогичными ограничениями для референдума субъекта РФ и федерального референдума. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в статье, не допускается (ч. 9 ст. 12 Закона 2002 г.).

Федеральный закон 2003 г. существенно сузил возможности использования местного референдума. Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволял выносить на местный референдум устав муниципального образования - в п. 2 ст. 8 говорилось, что этот устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Согласно ч. 3 ст. 44 Закона 2003 г. устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - непосредственно на сходе граждан. Таким образом, устав муниципального образования теперь не может быть предметом референдума, и это правило не оставляет права на усмотрение субъектам РФ.

При преобразовании муниципальных единиц предполагается учет мнения населения. Закон допускает голосование населения на этот счет, это скорее консультативное выявление пожеланий населения, хотя и проводимое по процедуре местного референдума, поскольку все равно затем требуется решение компетентных органов о преобразовании муниципального образования. По Закону 2003 г. на местном референдуме могут быть приняты муниципальные правовые акты, но не указано, по каким вопросам.

Для полноты картины все-таки отметим, что по Закону 2003 г. в некоторых случаях, если вопросы местного значения решаются на местном референдуме, это будет не консультативное, а императивное решение. В частности, согласно ч. 5 ст. 34 Закона: "Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования". То есть местный референдум не является единственным средством, но если проводится, его решение обязательно.

Такой референдум проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта проведет местный референдум, выполняя функции избирательной комиссии муниципального образования.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Помимо этого на местном референдуме или сходе граждан решаются вопросы введения и использования средств самообложения граждан, под которыми Закон понимает разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения (ст. 56 Федерального закона 2003 г.).

В целом по новому законодательству местный референдум в значительной мере остается потенциальной возможностью принятия решений населением муниципального образования. Статья 22 Федерального закона 2003 г. гласит, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Причем местный референдум "может проводиться на всей территории муниципального образования". Слова "может проводиться" в данном случае нельзя толковать так, будто местным референдумом позволительно охватить лишь часть территории муниципального образования. Совершенно очевидно, что такое голосование является мероприятием для населения всей муниципальной единицы.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе:

1) выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом;

3) представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, о которых говорит Закон, является сбор подписей в поддержку данной инициативы. Конкретное число подписей устанавливается законом субъекта РФ, но не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования (но не может быть менее 25 подписей). Таким образом, подписи положено собирать при инициативе местного референдума со стороны как граждан, так и их объединений (напомним, что при проведении выборов такое объединение граждан, как политическая партия, не собирает подписи, если у нее есть свои депутаты в Государственной Думе или законодательном собрании субъекта РФ).

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Федеральный закон 2002 г. (ч. 1 ст. 36) позволяет каждому гражданину Российской Федерации или группе граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, образовать инициативную группу для выдвижения инициативы проведения местного референдума численностью не менее 10 человек. В принципе указанное положение означает, что инициатором местного референдума является гражданин, проживающий на территории данного муниципального образования.

По начальной редакции ч. 1 ст. 36 если инициатором проведения референдума выступает общественное объединение, тогда руководящий орган этого общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от своей численности. Однако в 2005 г. это положение было исключено из Закона 2002 г. Это означает, что и в случае если инициатором референдума выступает общественное объединение, все равно надо образовывать инициативную группу.

Инициативная группа по проведению референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы подписывается всеми членами группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

а) в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального законодательства, конституции (устава), закона субъекта РФ, устава муниципального образования - о направлении их в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решение о назначении референдума;

б) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Общий срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям, избирательная комиссия муниципального образования осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в 15-дневный срок со дня признания представительным органом местного самоуправления соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям закона. Если же представительный орган признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям закона, комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. Основанием отказа может быть только нарушение инициативной группой законодательства, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.

Дата добавления: 2015-05-10