Полномочия депутатов представительных органов местного самоуправления

Правовые формы деятельности.Основными формами пра­вовой деятельности местных представительных органов явля­ются правотворчествои правоприменение.По общему мне­нию, правоприменение — наиболее распространенная форма правовой работы представительных органов местного самоуп­равления. Применение правовых норм признается формой и необходимым условием реализации законодательства. Подчер кивая это назначение правоприменительных актов, В. А. Пер-тцик отмечает, что они выполняют функции реализации зако­нодательства и обеспечения существующих правоотношений1. С. С. Алексеев указывает, что названные акты есть формы бытия, реального существования государственно-властных велений, инструменты, при помощи которых проводится ре­шение юридических дел2. В приведенных суждениях общей является позиция о том, что акты применения права служат цели воплощения правовых норм, установленных государ­ством.

Правовые акты представительных органов местного самоуп­равления. Порядок подготовки и принятия.

Издание правовых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности. Данное право закреплено в за­конодательстве. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного са­моуправления по вопросам своего ведения принимают право­вые акты. Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципальных об­разований. Таким образом, подробно регламентированная преж­де правовая деятельность местных органов власти сегодня от­личается значительной степенью свободы усмотрения. При этом она может быть реализована только в рамках предусмотрен­ных законом требований. Имеется в виду, что издание право­вых актов осуществляется лишь по вопросам ведения пред­ставительных органов местного самоуправления. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный ха­рактер, т. е. осуществляется на основе и во исполнение зако­нодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Правотворческая (нормотворческая) деятельность мест­ных органов власти направлена на регулирование различных сторон общественной жизни, установление должного право­вого порядка'. Следует добавить, что нормотворческая рабо­та связана также с восполнением существующих пробелов в законодательстве и конкретизацией законодательных норм. В современных условиях деятельности местных представитель­ных органов, когда сфера их правотворческой работы расши­рена самим законодателем, доля нормотворческих актов воз­растает. Ее трудно выразить в суммарной величине в сопос­тавлении с актами применения права, но говорить об устойчи­вой тенденции увеличения нормативных документов можно с полным основанием.

Виды правовых актов. Они соответствуют формам пра­вовой деятельности представительных органов местного са­моуправления. В литературе отмечаются различные основа­ния классификации правовых актов: по юридическим свой­ствам; юридической силе; теории и времени действия; поряд­ку издания⁴.

Классификация актов по юридическим свойствам позво­ляет различать нормативные и ненормативные акты.

Нормативные акты устанавливают или содержат право­вые нормы. Теорией права сформулированы основные призна­ки, указывающие на нормативный характер правового доку­мента. Это: неконкретность адресата, возможность неоднократ ного применения и сохранение действия предписания незави­симо от его исполнения¹. Достаточно наличия этих признаков, чтобы считать правовой акт нормативным.

Нормативные акты регламентируют наиболее важные общественные отношения, устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. таковыми призна­ются акты, закрепляющие общеобязательные правила по пред­метам ведения местного самоуправления, регламентирующие иные вопросы, находящиеся в исключительном ведении пред­ставительных органов местного самоуправления.

Нормативный характер носят основные финансовые и плановые документы. Речь идет о бюджетах, планах и про­граммах социально-экономического развития муниципальных образований. Так, О. Е. Кутафин подчеркивает, что хозяйствен­ные планы, утверждаемые местными представительными орга­нами, являются важнейшим видом нормативных плановых ак­тов. Содержащиеся в них предписания обладают всеми необхо­димыми общими признаками правовой нормы². В литературе высказывалась и другая точка зрения в отношении природы плановых актов. Г. И. Петров характеризовал их как акты об­щего значения, т. е. не имеющие ни нормативного, ни индиви­дуального характера'¹. Важнейшими нормативными актами яв­ляются документы, устанавливающие организацию и порядок проведения местных референдумов, собраний, уличных ше­ствий и демонстраций.

Нормативными являются акты Дум, утверждающие уста­вы муниципальных образований, организацию территориаль­ного общественного самоуправления. Таковыми же выступают акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан, находящихся на территории му­ниципального образования. Отличительной особенностью яв­ляется то, что в таких актах содержатся меры государствен­ного, властного воздействия (административные взыскания) на субъектов правонарушений.

Ненормативные акты, которые часто именуются инди­видуальными актами применения нормы права, не содержат правовых норм, они направлены на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Ненорматив­ные акты принимаются местными представительными органа­ми власти по кадровым вопросам (выборы руководящих орга­нов, утверждение постоянных комиссий, избрание и осво­бождение от должности руководителей этих комиссий и т.д.). Таким образом, ненормативные правовые акты преимуще­ственно посвящены внутренним вопросам, связанным с совер­шенствованием структуры, организационных форм и методов деятельности местных органов представительной власти.

Правовые акты следует различать по порядку издания. Общим правилом ранее являлось то, что они вступают в силу с момента их принятия и подписания руководителем Думы или председательствующим на заседании местного представитель­ного органа. Однако ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 28 авгу­ста 1995 г. закрепляет особое положение в отношении норма­тивных правовых актов. Они вступают в силу после их офици­ального опубликования (обнародования), поскольку затраги­вают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Наименования правовых актов. Конкретное наименова­ние правовых актов представительного органа местного само­управления устанавливается в уставе муниципального обра­зования. Союзное и республиканское законодательство про­шлых лет закрепляло в качестве правовых актов местных пред­ставительных органов два вида: решения и распоряжения. Ве­дущее место в системе актов занимали решения. Справедливо считалось, что в решениях выражается общая воля выборных представителей народа. Решениями регулировались все наи­более важные вопросы местной жизни, хотя конкретный пе­речень отношений, регламентируемых решениями, не опре­делялся. Наверное, в этом не было особой необходимости, и поэтому правовая деятельность местных органов власти строи­лась исходя из практического опыта и теоретических выводов юридической науки. При рассмотрении конкретных вопросов применялись правовые акты в форме распоряжений. В то же время отчетливо просматривалась связь между юридически­ми свойствами правового акта и его наименованием (формой). Нормативному акту соответствовали решения, ненорматив­ному — распоряжения. Подобное соотношение остается дей­ственным и на современном этапе деятельности представитель­ных органов местного самоуправления.

На практике городская Дума принимает решения и по­становления. Решения как нормативные правовые акты, при­нятые в пределах компетенции Думы, обязательны для ис­полнения всеми расположенными на территории города госу­дарственными, муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, должностны­ми лицами и гражданами. Решения гордумы подписываются Главой муниципального образования. Они могут быть им воз­вращены для повторного рассмотрения Думой. В случае, если решение принимается повторно, Глава города подписывает его либо обращается в суд. Правовые акты Думы в форме поста­новлений подписываются председателем Думы. Обычно поста­новления принимаются по вопросам внутренней организации представительного органа и его структурных звеньев.

Следует обратить внимание на то, что в публицистике, а иногда и в правовых актах встречается досадная ошибка, ког­да акт правотворчества и правоприменения отождествляются не с представительным органом местного самоуправления, а с организационно-правовой формой его работы. Речь идет о та­кой юридически неверной формуле, как "решение сессии (за­седания)"¹. Правовые акты принимаются органом местного са­моуправления, поэтому юридически безупречной будет такая формула: "решение (постановление) Думы, принятое на сес­сии (заседании)".

Депутат — это избранное лицо, уполномоченное пред­ставлять в выборном органе местного самоуправления инте­ресы населения. Правовая материя депутатского мандата оп­ределяется несколькими существенными моментами.

место жительства в этот округ. Депутат может представлять в Думе интересы трудового коллектива, в котором он работает или учится, избирательного объединения, выдвинувшего его. з Таким образом, возможно утверждение, что в широком смысле депутат представляет интересы всего населения, проживаю­щего на территории органа местного самоуправления. Так, кстати, данный вопрос решался в законе РСФСР "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" от 30 октября 1990 г. Статья 1 устанавливала, что "народный депутат местного Совета народных депутатов РСФСР является полномочным представителем населения, про­живающего на территории соответствующего Совета". Тем не менее, /думается, что депутат в первую очередь является пред­ставителем населения того избирательного округа, где он бал­лотировался и где был избран; здесь он ведет прием избирате­лей, встречается с общественностью, осуществляет иные фор­мы депутатской деятельности.

В-третьих, депутат представляет также соответству­ющий выборный орган местного самоуправления перед свои­ми избирателями, населением того избирательного округа, в котором он был избран. По поручению Думы депутат вправе представлять ее в других избирательных округах, перед насе­лением муниципального образования, перед органами и долж­ностными лицами государственной власти.

Срок полномочий депутата представительного органа ме­стного самоуправления не может быть меньше двух лет. Уста­новленный срок полномочий недопустимо изменять в течение текущего срока полномочий. Это — требование п. 2 ст. 18 Фе­дерального закона от 28 августа 1995 г. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава (п. 3 ст. 18 Закона). Вопрос о начале и об истече­нии срока полномочий депутатов имеет практический харак­тер, а потому требует дополнительного разъяснения. На пер­вый взгляд, кажется странным, что полномочия депутата на­чинаются в день его избрания (обычно это следующий день за голосованием), когда могут быть известны только предвари­тельные итоги выборов. Следует иметь в виду, что соответ­ствующая территориальная комиссия в этот момент оконча­тельно не установила результатов голосования, не опублико­вала итоги выборов в печати, не осуществила регистрацию депутата. Все эти действия, предусмотренные законом, еще только предстоит выполнить. Кроме того, на первом заседа­нии местный представительный орган будет утверждать по докладу мандатной комиссии полномочия вновь избранных де­путатов. И, тем не менее, полномочия депутатов начинаются в день их избрания. Думается, это верное положение. В нем есть внутренняя логика, так как депутатский мандат приобретает­ся в результате выборов и, следовательно, начало полномо­чий связывается с волеизъявлением избирателей.

Наступление депутатского срока полномочий не всегда совпадает с началом полномочий представительного органа.

Итак, общий срок депутатских полномочий не может быть менее двух лет, за исключением случаев избрания де­путата на повторных выборах. Это минимальное время про­должительности депутатского мандата. Уставы муниципальных образований закрепляют полное время осуществления депу­татом своих обязанностей.

Обычно законодательство устанавливает основания дос­рочного прекращения депутатских полномочий. Закон РСФСР "О статусе народного депутата местного Совета народных де­путатов РСФСР" от 30 октября 1990 г. содержал семь таких оснований.

По нашему мнению, поводом для досрочного прекраще­ния полномочий депутата должны быть следующие основания:

1. Письменное заявление депутата о сложении своих пол­номочий. Пойти на такой шаг депутата могут побудить различ­ные обстоятельства. Длительная болезнь, продолжительная командировка, лишающие депутата возможности полноценно выполнять свои обязанности, могут заставить его обратиться в местный представительный орган с личной просьбой о сло­жении с себя полномочий. При наступлении указанных либо еще каких-то причин основанием для рассмотрения данного вопроса в Думе может стать только заявление депутата. В заявлении должны быть исчерпывающим образом изложены обстоятельства, препятствующие выполнению полномочий, и недвусмысленно выражена просьба о сложении депутатских функций.

В случае возникновения иных оснований, влекущих дос­рочное прекращение полномочий, личное заявление депута­та уже не будет играть обязательной роли при изучении и решении подобного вопроса в представительном органе мест­ного самоуправления. Это связано с тем, что иные обстоя­тельства, делающие исполнение депутатских обязанностей невозможным, предусмотрены законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

2. Избрание депутата в представительные органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления других муниципальных образований. Соответствующие запреты на совмещение депутатских мандатов отражены в российском законодательстве. Так, ч. 2 ст. 97 Конституции РФ устанавли­вает, что депутат Государственной Думы не может быть од­новременно депутатом иных представительных органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления. Часть 2 ст. 35 Устава Свердловской области предполагает, что депу­тат областного Законодательного Собрания не может быть депутатом органа местного самоуправления.

3. Занятие депутатом должностей, не совместимых с вы­полнением депутатских функций. Например, занятие должно­сти государственного или муниципального служащего повле­чет за собой прекращение полномочий депутата представи­тельного органа местного самоуправления. Депутатам, рабо­тающим на постоянной профессиональной основе, запрещено также заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

4. Прекращение депутатом гражданства РФ в соответствии с законом РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г.

5. Выезд депутата на постоянное место жительства за пре­делы муниципального образования. В соответствии с ч. 1 ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом житель­ства гражданина признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Выбытие депутата за пре­делы муниципального образования, как правило, влечет ут­рату постоянной связи с избирателями и представительным органом местного самоуправления.

6. Вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом. Статья 356 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РСФСР) устанавливает, что приговор вступает в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование и опротес­тование, если он не был обжалован или опротестован. В свою очередь ст. 328 УПК РСФСР предусматривает, что жалобы и протесты на приговор суда первой инстанции могут быть по­даны в течение семи суток со дня провозглашения приговора.

7. Признание гражданина, являющегося депутатом, по решению суда, вступившему в законную силу, недееспособ­ным. Недееспособным признается гражданин, который вслед­ствие психического расстройства не может понимать значе­ния своих действий или руководить ими (ст.- 29 ГК РФ).

8. Объявление гражданина, являющегося депутатом, по решению суда, вступившему в силу, безвестно отсутствую­щим или умершим. Безвестно отсутствующим считается лицо, о котором в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания (ст. 42 ГК РФ). Гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожающих смер­тью или дающих основания предполагать его гибель от опре­деленного несчастного случая, — в течение шести месяцев (ст. 45 ГК РФ).

9. Отзыв депутата. В советский период истории народные избранники всех уровней государственной власти в принципе могли быть отозваны в случае, если они не оправдали доверия избирателей или совершили действия, недостойные "высоко­го звания депутата". Процедура отзыва представляла собой волеизъявление избирателей соответствующего округа, вы­раженное путем голосования. В соответствии с Законом РСФСР от 27 октября 1967 г. "О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" в ред. Закона от 12 декаб­ря 1979 г. депутат считался отозванным, если за отзыв голосо­вало большинство избирателей данного округа¹. Институт от­зыва составлял важнейшую часть принципа императивного мандата, характерного для социалистического периода раз­вития России. В последующем он был воспринят критически, утверждалось, что он носит декларативный, фиктивный ха­рактер. Тем не менее в период с 1959 г. до начала 90-х гг. было отозвано 2,5 тыс. депутатов местных Советов.

Современное законодательство предполагает, что отзыв депутата местного представительного органа может быть предусмотрен уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 18 Феде­рального закона от 28 августа 1995 г.). Устав г. Екатеринбурга предусматривает возможность отзыва депутата в результате утраты доверия населения. Голосование по отзыву депутата назначается гордумой по инициативе населения при наличии подписей в пользу этой меры не менее 1% от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа.

10. Смерть депутата.

11. Досрочное прекращение полномочий представитель­ного органа местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-05-10