Об отраслевой принадлежности муниципального права. Формирование правовой базы местного само­управления началось в начале 90-х годов прошлого столетия

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ

Формирование правовой базы местного само­управления началось в начале 90-х годов прошлого столетия. Осмыслению юридического содержания формирующегося муниципального права будет способствовать анализ процесса «собирания» это­го юридического комплекса.

В начале 90-х годов появились важные законы, которые ускорили формирование местного само­управления в России. Следует подчеркнуть особую значимость Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он впервые ввел в пра­вовое поле местное хозяйство, динамику его функ­ционирования и развития (ст. 9), коммунальную собственность¹. По этому закону она служила ис­точником получения доходов местного самоуправ­ления и удовлетворению социально-экономиче­ских потребностей населения соответствующей тер­ритории (ст. 8). Коммунальная собственность была закреплена как основа местного хозяйства, распо­ряжение и управление ею осуществлялось от име­ни населения административно-территориальных единиц соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными ими органами.

Закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправ­лении в РСФСР» закрепил не только принципы местного самоуправления, но и принципы органи­зации и деятельности органов местного самоуправ­ления. Были приняты также законодательные акты о муниципальной собственности², указы Прези­дента РФ³ и соответствующие нормативные акты Правительства РФ по различным вопросам мест­ного самоуправления⁴. Тем не менее говорить о том, что в этот период было создано муниципальное право как отрасль права Российской Федерации, нельзя, поскольку в этих нормативных актах нахо­дились нормы и институты различных отраслей права, а для отрасли права характерным является наличие единого предмета и метода правового ре­гулирования.

Тем не менее уже в это время появились взгля­ды на муниципальное право как на комплексную отрасль права системы права Российской Федера­ции, в которую входят нормы основных отраслей права⁵. Выходит, что менее чем через год после при­нятия Конституции РФ в России появилась новая отрасль права⁶.

Разумеется, здесь проблема не в позиции веду­щего ученого в исследовании муниципального пра­ва. Дело в том, что это положение было воспринято большинством исследователей без какой-либо ар­гументации. Приведем несколько примеров. Так, Н.В. Постовой считает муниципальное право ком­плексной отраслью права, ссылаясь при этом на ст. 3 (ч. 2), 12, на соответствующие статьи главы 8 Кон­ституция-Российской Федерации⁷. Никаких дока-

зательств отраслевой принадлежности муници­пального права автор не приводит. Е.С. Шугрина определяет муниципальное право как комплексную отрасль, для которой характерно соединение ин­ститутов профилирующих и специальных отрас­лей⁸. Это определение является уже более содержа­тельным, чем предыдущее, поскольку указывает на наполнение муниципального права институтами профилирующих и специальных отраслей. Однако автор не называет эти специальные отрасли. Вмес­те с тем из этого определения ясно, что муници­пальное право— это межотраслевой комплекс. По мнению Е.С. Шугриной, муниципальное пра­во рождается на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, хозяйствен­ного, земельного, экологического права (курсив наш. — В.Б.). В то же время она считает, что отрасли права регулируют комплексы однородных общественных отношений (ссылаясь при этом на С.С. Алексее­ва)⁹. Возникает вопрос: если для отрасли права обя­зательным условием является однородность регу­лируемых общественных отношений (что совер­шенно справедливо. — В.Б.), то как же быть с этим вопросом в муниципальном праве, которое рожда­ется на стыке вышеперечисленных отраслей права и для которого характерно соединение разнород­ных институтов профилирующих и специальных отраслей? Из такой комбинации отрасль права ни­когда не получится.

В юридической литературе встречаются весьма специфические определения муниципального пра­ва, из которых трудно сделать какой-либо вывод. Например, муниципальное право представляет со­бой совокупность правовых норм и иных обязатель­ных правил поведения, регламентирующих дея­тельность местных жителей (населения, т.е. лиц, проживающих в границах конкретного муници­пального образования), направленную на решение вопросов местного значения¹⁰. Из этого определе­ния трудно понять, что подразумевается под ины­ми обязательными правилами поведения (кроме правовых норм, о которых тоже сказано в опреде­лении. — В.Б.). Об отраслевой принадлежности му­ниципального права в названном определении ни­чего не говорится.

В настоящее время многие авторы, видимо, по­нимая предметную узость отрасли права и невоз­можность вместить в нее многоотраслевое муници­пальное право, дают ему определения, которые да­леко выходят за пределы отрасли права. С их точки зрения, муниципальное право Российской Феде­рации представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функ­ционирования местного самоуправления и выра­жающие публичные и частные ценности муни-

Дата добавления: 2015-05-10