Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

14.1. Понятие и состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Появление данной категории земель обусловлено необходимостью охраны уникальных природных объектов и комплексов, правовое положение которых определено экологическим законодательством.

Существуют три направления охраны окружающей среды: установление экологических требований к отдельным видам хозяйственной и иной деятельности; установление правил охраны отдельных природных объектов (вод, лесов и т.д.); придание особого эколого-правового статуса территориям.

Последнее направление заключается в установлении особого порядка использования и охраны определенной территории, особенностей управления ею, финансирования и проведения специальных экологических мероприятий. Особый эколого-правовой режим охраны устанавливается при создании двух разновидностей территорий: особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) и зон экологического бедствия. В отношении последней разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом в федеральном законодательстве существует пробел, поскольку предусмотренное ст. 57 Закона об охране окружающей среды законодательство о зонах экологического бедствия пока отсутствует.

Целью установления особых стимулов и ограничений по использованию и охране таких территорий является создание дополнительных гарантий достижения главной задачи экологического законодательства — обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Другими словами, установление особого эколого-правового режима является необходимым, если общие экологические требования (лимитирование, нормирование и т.д.) не позволяют положительно решить вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов в надлежащем состоянии.

Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в федеральном и региональном экологическом, земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о культурном наследии и т.д. Определенные меры в этом направлении могут быть приняты и на муниципальном уровне.

Появление рассматриваемой категории земель вытекает из основного принципа земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ), который провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий и согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых защитными лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Категория земель особо охраняемых территорий и объек­тов неоднородна и включает в себя ряд субкатегорий: ООПТ (в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты); территории природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения; иные особо ценные земли (п. 2 ст. 94 ЗК РФ). Упоминание «иных» земель следует понимать в том смысле, что данный перечень не является исчерпывающим, а потому в силу п. 5 ст. 94 ЗК РФ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, и др.).

Такой опыт уже существует. Так, постановлением Правительства РФ от 26.12.2001 № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» установлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраняемых природных территориях.

Кроме того, в большинстве субъектов РФ приняты региональные законы об ООПТ, которые воспроизводят выше­названные и вводят дополнительные разновидности особо охраняемых территорий. В их числе следует упомянуть территории охраняемого ландшафта; памятники ландшафтного искусства; охраняемые объекты природного комплекса городов (например, городские леса, городские парки, зеленые зоны населенных пунктов, памятники садово-паркового искусства и т.д.); природные резерваты; охраняемые геологические объекты; лесопарки; природные экологические тропы; резервные территории; зоны покоя и т.д. Однако в соответствии с законами субъектов РФ на данных землях расположены ООПТ, в то время как в соответствии со ст. 94 ЗК РФ указанные объекты будут расположены не на землях субкатегории ООПТ, а на землях субкатегории «иных особо ценных земель».

Земельные участки в составе данной категории земель могут быть изъяты или ограничены в гражданском обороте либо находиться в свободном обороте с соблюдением общих требований земельного законодательства.

Так, земли государственных природных заповедников изъяты из оборота, а земли природных парков, памятников природы, государственных природных заказников, дендрологических парков и ботанических садов, а также ряд иных категорий ООПТ в обороте ограничены.

Учитывая, что ЗК РФ распространяет ограничения в обороте именно на земельные участки в пределах ООПТ, логично предположить, что земельные участки, например, рекреационного или историко-культурного назначения могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому, кроме случаев, указанных законодательством. Так, не могут отчуждаться в частную собственность из федеральной собственности земли, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список Всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия (ст. 27 ЗК РФ).

Между тем перечисленные объекты занимают лишь малую часть категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Как следует из п. 2 ст. 98 ЗК РФ, в состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. ЗК РФ не изымает и не ограничивает данные земли в обороте, равно как не запрещает приватизацию земельных участков, на которых находятся, например, кемпинги или дома отдыха.

Аналогичный вывод мы сделаем при анализе ст. 99 ЗК РФ, регламентирующей правовой режим земель историко-культурного назначения. Если входящие в состав данной субкатегории земли объектов культурного наследия народов России (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия, ограничены в обороте, а земли под военными и гражданскими захоронениями даже изъяты из оборота, то в отношении третьей разновидности земель данной субкатегории — достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел, никаких ограничений и изъятий из оборота не установлено.

Если перейти от анализа субкатегорий к анализу оборотоспособности отдельных земельных участков, легко установить, что могут отчуждаться по договору купли-продажи, например, земельные участки, в пределах которых находятся памятники природы, но с соблюдением новым собственником режима ограничений (обременений) по их хозяйственному использованию, предусмотренному экологическим законодательством.

Нахождение земель особо охраняемых территорий и объектов в публичной собственности не исключает возможности включения в состав любой категории ООПТ земельных участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам (п. 2 ст. 95 ЗК РФ). Последняя возможность возникает в случае экономии бюджетных средств на выкуп таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Однако собственники данных участков ограничиваются в своих правомочиях, что обусловлено необходимостью сохранения режима особой охраны таких территорий.

14.2. Земли особо охраняемых природных территорий

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п. 2 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительство РФ, субъекты РФ, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст. 48—49). Последние образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов.

Существует несколько классификаций ООПТ. По признаку з аповеднос­ти правовой режим ООПТ может быть трех видов:

а) абсолютное заповедование. Данный режим присущ государственным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается толь­ко в исключительных случаях — для научных исследований, проведения са­нитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.;

б) относительное заповедование. Характеризуется сочетанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. По этому принципу организована работа государственных природных заказников;

в) смешанный режим, предполагающий сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма (национальные и природные парки)^[69].

В связи с отнесением п. 1 ст. 95 ЗК РФ территорий традиционного природопользования к числу ООПТ следует отметить ст. 10 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», из которой следует, что на таких территориях могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков, а также иные части территорий традиционного природопользования. Таким образом, данная разновидность ООПТ имеет столь же сложную внутреннюю структуру, как национальный парк.

По критерию организационной структуры различают:

а) ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (т.е. некоммерческие юридические лица). В качестве примера можно привести государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.

б) ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

По критерию права собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены к ООПТ федерального либо регионального значения. Природные парки являются ООПТ регионального значения. Курорты и лечебно-оздоровительные местности, а также территории традиционного природопользования могут быть федерального, регионального или местного значения.

Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует из ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», согласно которой объектами экологической экспертизы являются «материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения».

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств выкупа земельного участка не происходит, но права собственников земельных участков подлежат ограничению. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.

Во-первых, ООПТ могут создаваться как с проведением процедуры изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков у их правообладателей, так и без таковой. В последнем случае, обусловленном необходимостью экономии бюджетных средств, выкупа земельного участка не происходит, но права собственников (как, впрочем, и иных правообладателей) земельных участков подлежат ограничению. В таких случаях гражданин — собственник земельного участка в границах, например, заповедника или национального парка, по сути, является собственником земельного участка из состава субкатегории земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п. 2 ст. 95 ЗК РФ). В то же время ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения и находиться в соответствующей публичной собственности (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Во-вторых, п. 5 ст. 95 ЗК РФ (равно как и п. 5 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях) предусматривает возможность резервирования земель для создания в будущем ООПТ только для органов государственной власти субъектов РФ. Из этого вытекает вопрос о возможности резервирования земельных участков для будущего создания ООПТ федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Представляется, что они не лишены такой возможности, косвенно вытекающей из п. 4 ст. 28 ЗК РФ, которая предполагает широкую возможность резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, п. 6, 9, 10 ст. 95 ЗК РФ однозначно допускается изъя­тие, в том числе путем выкупа, земельных участков у их правообладателей, в частности при создании федеральных ООПТ (памятников природы, государственных природных заказников), т.е. для федеральных государственных нужд.

Необходимо также иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 9 ГрК РФ и ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данная норма вступает в действие с 1 января 2010 г. Следовательно, если до указанной даты соответствующие органы публичной власти не подготовят документы территориального планирования, то осуществить указанные процедуры (резервирование земель для создания в будущем ООПТ) не смогут.

В-третьих, по общему правилу землепользователь вправе приватизировать свой участок на основании и в порядке, указанном ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п. 5 ст. 58) правомерно устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, закрепляя, что земли «в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации». Данное требование соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Поэтому права граждан и юридических лиц на приватизацию земельного участка в границах ООПТ в данном случае ограничиваются в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

При буквальном толковании п. 5 ст. 58 Закона об охране окружающей среды получается, что запрет на приватизацию установлен для любых земельных участков, расположенных в границах всех разновидностей особо охраняемых природных территорий, поскольку наличие указанных ценных природных объектов и является основанием для создания ООПТ. Рассматривая данную проблему в контексте иных федеральных законов, мы полагаем, что п. 5 ст. 58 Закона об охране окружающей среды требует ограничительного толкования. Во-первых, запрет на приватизацию п. 6 ст. 95 ЗК РФ распространяет только на две разновидности ООПТ — национальные парки и государственные заповедники. Во-вторых, специальные экологические законы также не предусматривают столь широкого понимания запрета на приватизацию. Так, Закон об особо охраняемых природных территориях устанавливает запрет только на приватизацию земельных участков в границах национальных парков (п. 5 ст. 16). Закон о природных лечебных ресурсах, равно как и ст. 96 ЗК РФ, не содержат запрета на приватизацию земельных участков в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Из этого следует вывод о том, что в границах федеральных ООПТ запрещена лишь приватизация земельных участков, находящихся в границах национальных парков и государственных природных заповедников. При создании же ООПТ регионального и местного значения соответствующие органы публичной власти вправе установить запреты на приватизацию. Последний вывод вытекает из п. 4 ст. 94 ЗК РФ, предоставляющего указанным органам публичной власти возможность самостоятельно определять порядок использования и охраны создаваемых ими особо охраняемых природных территорий.

Как следует из абз. 2 п. 3 ст. 95 ЗК РФ, в составе некоторых категорий ООПТ могут выделяться специальные земельные участки частичного хозяйственного использования. Данная норма является еще одним подтверждением условности деления земель на категории с неким единым «целевым назначением» для каждой из них. Появление данной нормы является вполне оправданным, поскольку многие ООПТ (особенно заповедники и национальные парки) занимают десятки тысяч гектаров земель, на которых располагаются сельские населенные пункты и живут люди, которым необходимо обеспечивать свои бытовые нужды (выпас скота, покос сена). Поэтому, например, согласно п. 4 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.

Аналогичные правила предусмотрены и для национальных парков. Законом допускается в отдельных случаях наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель.

На практике данные «побочные виды» землепользования в границах ООПТ широко распространены. Так, в границах Тебердинского биосферного заповедника расположен поселок Домбай, в котором располагаются гостиницы, пункты питания и т.д. Однако правовой режим заповедника не предполагает развитие туризма и отдыха в своих границах.

Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды). Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель (например, земель запаса). Такой вывод вполне подтверждается ст. 10 Закона о переводе земель из одной категории в другую.

Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприят­ных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с ре­гулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг заказников).

Такие охранные зоны могут быть монолитными, но могут иметь и сложную внутреннюю структуру, дифференцируя устанавливаемые ими правовые режимы. Например, как следует из п. 3 ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Установление таких охранных зон в силу подп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ является разновидностью ограничений прав на землю. На землях ООПТ федерального значения запрещаются: 1) предоставление садоводческих и дачных участков; 2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных, жилых объектов, не связанных с разрешенной на ООПТ деятельностью; 3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием ООПТ, прогон скота вне автомобильных дорог и ряд иных видов деятельности.

14.3. Земли природоохранного назначения

Землями природоохранного назн ачения являются участки земли, выделенные в целях охраны сопряженных с ними компонентов природной среды, в отношении которых ограничивается или запрещается хозяйственная или иная деятельность. Правовой режим данных земель в значительной степени определяется режимом охраны тех компонентов природной среды, с целью сохранения которых выделяются данные земли. Особенности правового режима земель данной субкатегории определяются экологическим характером выполняемых ими функций (охрана лесов, водных биологических ресурсов).

В состав земель природоохранного назначения входят земли запретных и нерестоохранных полос, а также земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий), причем данный перечень не является исчерпывающим (ст. 97 ЗК РФ).

Следует отметить, что земельным законодательством до сих пор не разработано само понятие запретных и нерестоохранных полос. Несомненно, данные земельные участки должны располагаться в непосредственной близости от водоемов и на них должен быть установлен режим ограничений земельных прав граждан и юридических лиц в интересах обеспечения нереста отдельных (возможно, только ценных) видов рыб. Вплоть же до четкого определения правового режима данных территорий выделение их на местности затруднительно.

Понятие защитных лесов сформулировано в ЛК РФ. К ним относятся леса, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. С учетом особенностей правового режима защитных лесов они подразделяются на леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; ценные леса.

Земельным кодексом РФ леса особо охраняемых природных территорий прямо исключены из состава земель природоохранного назначения. Следовательно, к землям природоохранного назначения, занятых защитными лесами, относятся земельные участки, на которых расположены леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, леса в водоохранных зонах, а также ценные леса. К лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов, относятся леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ; зеленые зоны, лесопарки; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

К ценным лесам относятся: государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры.

Как видно из приведенного перечня, все указанные леса произрастают не на землях лесного фонда, и потому соответствующие земельные участки включены в рассматриваемую субкатегорию земель.

Режим ограничений прав собственников или иных правообладателей земельных участков в составе данной субкатегории заключается в установлении ряда запретов по использованию указанных лесов. Например, в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. В зеленых зонах, лесопарках запрещаются использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений. В ценных лесах запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений. На особо защитных участках лесов проведение выборочных рубок допускается только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо защитных участках лесов, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Как следует из п. 5 ст. 97 ЗК РФ, к субкатегории земель природоохранного назначения могут быть отнесены территории традиционного природопользования. При этом следует различать режим использования земель коренных малочисленных народов и этнических общностей (п. 5 ст. 97 ЗК РФ) и правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (п. 1 ст. 95 ЗК РФ). В первом случае земельные участки относятся к субкатегории земель природоохранного назначения, а во втором — к субкатегории земель особо охраняемых природных территорий. Перечень коренных малочисленных народов определен постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации». В нем указаны как народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, так и народы, проживающие на Кавказе, Европейской части России (например, в Ленинградской области) и иных местах. Существует и отдельный Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, который утвержден распоряжением Правительства РФ от 17.04.2006 № 536-р.

Следовательно, для нужд всех коренных малочисленных народов могут предоставляться земельные участки природоохранного назначения, однако коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ могут, кроме того, земельные участки из состава субкатегории особо охраняемых природных территорий. Порядок образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (особо охраняемых природных территорий) указан в Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

14.4. Земли рекреационного назначения

К субкатегории земель рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреа­ционного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. Следует подчеркнуть, что в ст. 98 ЗК РФ речь идет о землях, предназначенных для отдыха, туризма и т.д., расположенных за границами населенных пунктов.

Использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с правообладателями земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов, при этом указанные земельные участки не изымаются из использования (п. 3 ст. 98 ЗК РФ). Данные сервитуты могут быть как частными, так и публичными. Примечательно, что сервитуты могут устанавливаться по соглашению с арендаторами земельных участков (п. 3 ст. 98 ЗК РФ), хотя ст. 23 ЗК РФ (равно как и ст. 274 ГК РФ) предусматривает обременение сервитутом участков, находящихся на праве собственности, праве земле­владения и землепользования.

Земли рекреационного назначения не изъяты и не ограничены в обороте и могут находиться на праве собственности либо ином праве у граждан и юридических лиц, включая иностранных. На земли рекреационного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (например, туристические парки), распространяется режим свободного доступа всех желающих. Таким образом, граждане могут свободно находиться на таких землях при условии соблюдения режима их использования и охраны.

К землям рекреационного назначения относятся земли пригородных зеленых зон (см. ст. 86 ЗК РФ). Зеленые зоны — совокупность древесно-кустарниковой и травяной растительности естественного и искусственного происхождения, выполняющей санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Они могут располагаться в составе как пригородных зон (и относиться к землям рекреационного назначения), так и земель населенных пунктов.

14.5. Земли историко-культурного назначения

К землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объек­тами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия подразделяются на памятники, ансамбли идостопримечательные места.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (ст. 34 Закона об объектах культурного наследия).

Это означает, что в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Проектирование и проведение земле­устроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия. В случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в проекты проведения земле­устроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов до включения данных объектов в реестр, а действие положений земле­устроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений.

Земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, а сам исполнитель обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте.

В случае если собственник земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к его сохранению или совершает действия, угрожающие его сохранности и влекущие утрату им своего значения, уполномоченный орган публичной власти обращается в суд с иском об изъятии у собственника земельного участка.

При принятии судом такого решения соответствующий орган по управлению государственным или муниципальным имуществом выкупает данный участок или организует его продажу с публичных торгов, а собственнику возмещается его стоимость (ст. 54 Закона об объектах культурного наследия).

Земельные участки, на которых расположены объекты культурного наследия, могут находиться в составе различных категорий и субкатегорий земель. Например, в случае нахождения такого участка в границах населенных пунктов он может быть включен в территориальную зону особо охраняемых территорий, однако действие градостроительных регламентов на такие земельные участки не распространяется (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ), а их правовой режим определяется исключительно законодательством о культурном наследии. Не исключено и нахождение объекта культурного наследия в границах национального парка. В этом случае при зонировании его территории выделяется функциональная зона охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения (ст. 15 Закона об особо охраняемых природных территориях). Следовательно, земельный участок, на котором находится объект культурного наследия, принадлежит к субкатегории земель историко-культурного назначения в случае его расположения за границами населенных пунктов и не в составе иных субкатегорий земель особо охраняемых территорий и объек­тов.

14.6. Особо ценные земли

К особо ценным относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

На правообладателей таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению.

Земельный кодекс РФ различает особо ценные земли как субкатегорию земель, и особо ценные земли, которые могут находиться в составе различных категорий земель. Так, п. 5 ст. 27 ЗК РФ упоминает особо ценные объекты культурного наследия; п. 4 ст. 79 ЗК РФ — особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья; п. 10 ст. 85 ЗК РФ — земельные участки поселений, имеющие особо ценное значение. Но в ст. 100 ЗК РФ речь идет именно об отдельной субкатегории земель со своим правовым режимом.

В состав таких земель могут быть включены, например, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы, в целях учета и охраны которых ведется Красная книга почв РФ и красные книги почв субъектов РФ (ст. 62 Закона об охране окружающей среды), а также иные виды ценных земель.

Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте определение категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Каковы причины ее выделения в земельном фонде России? Назовите субкатегории земель, входящие в ее состав.

2. Разъясните особенности правового режима земель особо охраняемых природных территорий.

3. В чем заключаются особенности правового режима земель природоохранного назначения?

4. Назовите особенности использования и охраны земель рекреационного назначения.

5. Каковы особенности правового режима земель историко-культурного назначения и особо ценных земель?

Литература

1. Анисимов, А. П. К вопросу о земельной правосубъектности коренных малочисленных народов Российской Федерации / А. П. Анисимов // Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование. — 2009. — № 2.

2. Богомяков И.В. Содержание понятия «земли историко-культурного назначения» в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. – 2011. - № 1.

3. Богомяков И.В. Гражданский оборот земельных участков, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия: проблемы правоприменительной практики // Юрист. – 2011. - № 4.

4. Богомяков И.В. Предмет охраны объекта культурного наследия: земельно-правовой аспект // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2011. - № 4.

2. Гаврилов, Е. В. Предоставление земельных участков представителям коренных малочисленных народов на территориях традиционного природопользования / Е. В. Гаврилов // Аграрное и земельное право. — 2009. — № 1.

6. Гаврилов Е.В. Коренные малочисленные народы Российской Федерации: понятие, признаки, традиционное природопользование // Аграрное и земельное право. – 2010. - № 5.

3. Евсегнеев, В. А. Понятие «особо ценных земель» по ЗК РФ / В. А. Евсегнеев // Экологическое право. — 2004. — № 1.

4. Камышанский, В. Некоторые проблемы приватизации земельных участков особо охраняемых природных территорий / В. Камышанский // Хозяйство и право. — 2008. — № 10.

5. Кряжков, В. А. Территории традиционного природопользования как форма реализации права коренных малочисленных народов на земли / В. А. Кряжков // Государство и право. — 2008. — № 1.

6. Кузнецов, Д. О новеллах законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в национальных парках / Д. Кузнецов // Хозяйство и право. — 2007. — № 6.

7. Кузнецова, О. Н. Региональное законодательство об особо охраняемых природных территориях / О. Н. Кузнецова // Экологическое право. — 2004. — № 2.

8. Лотникова, Н. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения / Н. Лотникова // Хозяйство и право. — 2007. — № 3.

9. Маленков Н.А. Практика коттеджного строительства на землях рекреационного назначения // Право и экономика. – 2010. - № 8.

10. Мухина Э.Н. К вопросу о правовой охране земель особо охраняемых природных территорий (на примере земель, расположенных в лечебно-оздоровительных местностях и курортах) // Аграрное и земельное право. – 2009. - № 10.

9. Никитин, В. В. Понятие и правовой режим особо охраняемых природных территорий / В. В. Никитин // Журнал российского права. — 2004. — № 5.

10. Семьянова, А. Оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в пределах особо охраняемых природных территорий / А. Семьянова // Право и экономика. — 2005. — № 1.

11. Чикильдина, А. Ю. Как сохранить экологический баланс на территории Волго-Ахтубинской поймы: взгляд юриста / А. Ю. Чикильдина // Новая правовая мысль. — 2007. — № 1.

12. Чубуков, Г. В. Проблемы понятия, классификации и охраны особо ценных земель Российской Федерации / Г. В. Чубуков // Аграрное и земельное право. — 2006. — № 1.

Глава 15

Дата добавления: 2015-05-31