Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 12 страница

Однако учебный курс не является консервативным, он непрерывно развивается, стимулируя углубление научных исследований. Выяснилось, что природоресурсовый подход к правовому регулированию не гарантирует безопасности природе, поскольку вне правового регулирования остаются экологические связи природных объектов между собой и экосвязи друг с другом (поресурсовый же подход диктуется экономическими интересами общества, игнорируя интересы обеспечения экологической целостности окружающей среды). Вскоре после этого появились пособия по экологическому праву,* а с 1988 г. в учебную программу экологических вузов была включена новая дисциплина «Экологическое право» и был издан новый в России учебник.**

*Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М. 1988 (Общая, Особенная и Специальная части).

**Ерофеев Б.В. Экологическое право. М. 1992.

Казалось бы, оптимальный вариант найден, земля урегулирована как экологический объект со всеми его связями, и в учебной дисциплине, по крайней мере, проблемы устранены.

Однако вскоре выяснилось: оказывается, сложно вести преподавание правового регулирования земли как экономического ресурса и как экологического объекта в одном и том же курсе. Вначале необходимо изучить курс «Земельное право», т.е. регулирование экономических земельных отношений, а уже потом переходить к изучению курса «Экологическое право», т.е. изучать правовое регулирование экологических общественных отношений.

Данное обстоятельство понудило вернуться к дисциплине земельного права, однако пользоваться старыми учебниками уже нельзя: перестройка в законодательстве пустила в сферу земельных отношений рыночную специфику, российское законодательство меняется, а союзное устраняется.

В соответствии с этим изменяются и прежние институты, да и структура земельного права в целом. Так, государственное управление землепользованием меняется на государственное регулирование, а это – качественно иная форма правового воздействия; приказал долго жить институт права исключительной государственной собственности на землю и родился новый институт – право частной и коллективной собственности на этот объект; в связи с правом свободного хозяйствования на земле, провозглашенным новым законодательством, появились новые правовые институты, а также новые категории земельного фонда (земли рекреационного, историко-культурного назначения и т. п.), а значит, и новые институты в Особенной части курса «Земельное право».

Возрождение курса «Земельное право» способствует и возрождению науки «Земельное право», а последняя совершенствует курс, наполняя его результатами исследований.*

*Ерофеев Б.В. Земельное право России. Т. 1–2. М. 1994; Он же. Земельное право. М. 1998; 1999 г. Земельное право. М. 1998 г. (коллектив авторов) и др.

Совершенствование и развитие курса «Земельное право» осуществляется по двум противоположным направлениям одновременно:

1) совершенствуется и углубляется специфика земельно-правового регулирования отношений, отделяясь и отпочковываясь от смежных правовых норм. Так, со временем в налогово-правовом механизме появятся специфические положения, учитывающие особенность земли как объекта налогообложения, специфические правила и другое, необходимое для совершенствования законодательства;

2) происходит процесс интеграции, взаимодействия и взаимопроникновения норм права разных отраслей. Например, в сферу земельного права вторгаются нормы трудового права, регулирующие процедуру исполнения работником своих обязанностей в сфере хозяйственной эксплуатации земель: нормы гражданского права все активнее вторгаются в действие норм земельного права. Роль гражданского права особенно возросла после принятия ГК РФ.

Кроме того, отраслевые правовые науки взаимодействуют и взаимообусловливают развитие фундаментальных правовых наук, получая одновременно от них стимул к взаиморазвитию.

На состояние, содержание и развитие правовых наук влияет состояние законодательства, развитие которого, в свою очередь, зависит от развития правовых наук.

Контрольные вопросы:

1. В чем особенности курса «Земельное право» как учебной дисциплины?

2. Каковы основные этапы формирования курса «Земельное право»?

3. Какие факторы влияют на формирование курса «Земельное право»?

4. Перечислите направления совершенствования и развития курса «Земельное право».

ГЛАВА 4

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Вопрос о понятии и структуре земельных правоотношений является важным и сложным. Он по праву относится к числу фундаментальных проблем в науке земельного права. Однако этот вопрос пока недостаточно разработан на теоретическом уровне. Я думаю, что причина этого отчасти состоит в том, что в правовой науке имеются существенные расхождения по вопросу о понятии самого правоотношения. Иногда оно сужается до такой степени, что охватывает лишь гражданско-правовые обязательственные отношения, иногда настолько расширяется, что теряет всякую определенность специфической формы связи права с общественными отношениями. Сложность в понимании земельных правоотношений заключается также в том, что на современном этапе необходимо отказаться от прежних стереотипов мышления и поведения в сфере земельного права, которые существовали в период огосударствленной, директивной экономики. Дело в том, что на протяжении длительного времени в нашей стране существовал режим, при котором единым и абсолютным собственником земли было государство. Тоталитарный режим, окончательно укрепившийся в нашей стране в послевоенные годы, претендовал на всеобъемлющий контроль за личностью со стороны государства, стремившегося регулировать все стороны жизни людей, все сколько-нибудь важные отношения между ними. Являясь единым и единственным собственником земли, государство регулировало все вопросы, связанные с ее владением, пользованием и распоряжением.

С признанием многообразия форм собственности, в том числе и на землю, понимание земельных правоотношений изменилось. Теперь земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и других формах собственности. В связи с этим изменилось и содержание земельных правоотношений. Лишь одно остается неизменным: земля по-прежнему играет роль важнейшего для человечества объекта материального мира. На протяжении всей истории человечества она выполняет функцию пространственного базиса, является всеобщим, не воспроизводимым средством производства, обладает бесценным биопотенциалом в виде плодородия почв.

Отсюда возникает и необходимость надлежащим образом разработанной теории земельных правоотношений, чтобы правильно определить их роль и место в механизме правового регулирования. А пока эта теория недостаточно развита, большинство отношений по поводу земли будут регулироваться нормами гражданского законодательства. В настоящее время гражданско-правовые нормы являются общими в регулировании земельных правоотношений, а нормы земельного законодательства – особыми. С такой ситуацией нельзя смириться, так как гражданское право рассматривает землю как простую вещь, без учета ее бесценных свойств. Поэтому в учебнике сделана попытка исследовать земельные правоотношения как урегулированные нормой права реальные, конкретные отношения в единстве их формы и содержания.

4.1. Понятие земельных правоотношений

В советской литературе предлагался ряд определений понятия правоотношения. Изучив их, можно выдвинуть единый и общий подход, который поддерживается и современными специалистами в области права, В соответствии с этим подходом, под правоотношением следует понимать общественное отношение, урегулированное нормами права. Отсюда вытекает, что одна из основных связей, определяющая сущность правоотношения, – это связь нормы права и общественного отношения. Понятие правоотношения следует отличать от Понятия правовой формы, под которой иногда понимается вся совокупность правовых норм или совокупность норм и институтов в определенной сфере. Кроме того, различие между понятиями правовой формы и правоотношения заключается в том, что правовая форма – это понятие абстрактное, а правоотношение обозначает реальное конкретное общественное отношение, в котором принимают участие определенные лица, наделенные взаимными правами и обязанностями. Немаловажным является то, что правоотношение надо рассматривать в единстве их формы и содержания. Это говорит о том, что правоотношение представляет собой синтез абстрактного и конкретного. Правоотношения показывают то, насколько учтены государством объективные закономерности развития общества. Ведь именно государство в лице своих компетентных органов принимает и санкционирует правовые нормы, которые призваны упорядочивать и регулировать сложившиеся в обществе формы взаимодействия людей, то есть общественные отношения. Однако далеко не все общественные отношения регулируются правом и, следовательно, приобретают юридическую силу, а только наиболее важные из них. Это связано с тем, что демократические государства стремятся обеспечить известную степень самостоятельности своих граждан, не вмешиваться в их частную жизнь. Однако это не означает, что государство полностью освобождает от своего регулятивного воздействия экономику, политику, культуру и другие сферы общественной жизни. Оно играет роль «ночного сторожа» и вмешивается во взаимоотношения его граждан только в переломные, кризисные периоды развития общества. Но даже тогда, когда государство принимает решение урегулировать то или иное общественное отношение, бывают случаи, что принятая компетентным государственным органом с соблюдением необходимой процедуры правовая норма не порождает правоотношения в объективной действительности. Происходит это тогда, когда право слишком опережает развитие общественных отношений или, наоборот, отстает от него. В российской действительности таких примеров более чем достаточно. Все вышесказанное относится и к земельным правоотношениям, которые можно определить как общественные отношения, урегулированные нормами земельного права. Выдвигается также такой подход, в соответствии с которым земельные правоотношения понимаются как фактические общественные отношения, являющиеся результатом актов волевого поведения людей по поводу земли, урегулированные нормами земельного права, то есть возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в соответствии с предписаниями земельно-правовых норм. Второе определение, несомненно, содержит в себе больше признаков и сущностных черт земельных правоотношений, по сравнению с первым. Но, несмотря на некоторые различия в формулировках, суть понятия не меняется и состоит в том, что земельные правоотношения являются юридической формой определенного круга общественных отношений в области владения, пользования и распоряжения землей.

1. В объективно необходимой цепи событий социальной действительности общества постоянно возникают, изменяются и прекращаются различные по своему виду, характеру связей и содержанию фактические общественные отношения. Одни из них охватываются правовым регулированием, а другие – нет. Отсюда следует, что не все общественные отношения и не в полном объеме могут приобретать юридическую силу. Правоотношения отражают тот аспект конкретного жизненного отношения между людьми, который определяется нормами права. Более того, не все общественные отношения объективно могут быть юридическими. Отношение способно принять правовой характер лишь в том случае, если речь идет об актах поведения, имеющих социальную значимость. Когда же дело касается мыслей и чувств, не отражающих их действия, говорить о юридической природе нельзя. Таким образом, правоотношение представляет собой такую форму фактического общественного отношения, которая складывается на основе правовых норм. В нормах же права содержатся общие (безличные) юридические права и обязанности людей – типовые образцы тех общественных отношений, которых люди могут или должны придерживаться в соответствии с правовыми предписаниями. Они реализуются тогда, когда определенные лица выполняют требования правовых норм, то есть вступают в правоотношения, которые имеют также сознательно-волевой характер, так как участники правоотношений реализуют предусмотренные нормами права соответствующие юридические права и обязанности посредством своих волевых, сознательных действий. Таким образом, правоотношение есть волевое общественное отношение между людьми, взаимные права и обязанности которых урегулированы нормами права.

Всё сказанное выше об определении понятия правоотношения в полной мере применимо и к определению земельных правоотношений. Вопрос о понятии этого института земельного права непосредственно примыкает к определению предмета земельного права. Следовательно, сущность понятия земельных правоотношений выражается в том, что они представляют собой определенный круг общественных отношений, регулируемых нормами земельного права.

Земельные правоотношения весьма сложны по своему содержанию, что объясняется особенностями их объекта – земли, правового положения участников этих отношений и рядом других причин. Рассмотрение же каждого сложного явления предполагает разделение его на составные части – виды, подвиды, разновидности, то есть классификацию данного явления, системный подход к изучению которого без нее невозможен.

Каждая классификация должна, прежде всего, отвечать двум основным требованиям: полностью охватывать весь род классифицируемых явлений (в данном случае родовым является понятие земельных правоотношений, предусмотренных одноименной отраслью права); основываться на едином критерии, отражающем наиболее существенные признаки элементов родового явления.

Задачей российского законодательства является регулирование земельных отношения в определенных законом целях, и те земельные отношения, которые оказались урегулированными законом либо сложились в результате такого регулирования, становятся правоотношениями.

Именно через земельные правоотношения выявляется степень реальности и эффективности земельно-правовых норм, поскольку любое правоотношение представляет собой механизм действия правовых норм, в котором поведение субъектов права направляется в нужное для государства русло. Например, собственник земельного участка эксплуатирует участок по своему усмотрению, и вмешательство в его деятельность не допускается. Однако свобода хозяйственной эксплуатации земли направляется законом в русло соблюдения целевого назначения данного угодья, эффективности использования, повышения плодородия и т. п., и если собственник не желает применять данный режим использования, то его право собственности на земельный участок может быть прекращено.

В силу этого свойства институт земельных правоотношений имеет ключевое значение для теории и практики земельного права, что обусловливает необходимость глубокого усвоения понятия этой сферы.

Раскрывая понятие земельного правоотношения, необходимо исходить из следующего:

1. Термин «земельные правоотношения» имеет двоякое значение:

а) под ним может пониматься институт земельного права, имеющий ключевое значение и находящийся в силу этого в Общей части земельного права, поскольку правовые нормы всех институтов данной отрасли права реализуются через механизм земельных правоотношений;

б) под ним может подразумеваться теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по конкретному случаю регулирования земельных отношений. Так, в правоотношении предоставления земельного участка гражданину выявляется объект правоотношения, выражающийся в конкретном земельном участке определенного размера и местоположения; субъекты – будущий землепользователь и органы, обладающие правом предоставления земельного участка; комплекс прав и обязанностей субъектов, предусмотренный законом для этого случая жизни.

2. Понятие «земельное правоотношение» следует раскрывать поэтапно:

а) вначале необходимо раскрыть общее понятие земельного правоотношения, применимого ко всем институтам земельного права. Например, для любого земельного правоотношения обязательным объектом является земля в качестве средства производства или пространственного базиса; для всех субъектов земельных правоотношений имеется комплекс прав и обязанностей, имеющий универсальный характер; в земельных правоотношениях допустимо участие не всяких лиц, а лишь тех, которые в установленном законом порядке могут быть признаны субъектами земельных правоотношений;

б) затем, на базе общего понятия, следует раскрывать специфические понятия, присущие конкретным видам земельных правоотношений, складывающихся в каждом конкретном случае. Так, содержанием конкретного земельного правоотношения является совокупность правомочий субъектов земельных правоотношений по сельскохозяйственному или несельскохозяйственному использованию земельного участка в зависимости от целевого назначения его как объекта земельных правоотношений; совокупность обязанностей по соблюдению ограничений, вытекающих из особого правового режима соседних земельных участков; совокупность обязанностей по осуществлению охранительных мероприятий в зависимости от природных особенностей и состояния земель и т. п.

Земельные правоотношения как институт земельного права содержатся во всех институтах Общей и Особенной частей этой отрасли, а поэтому можно выделить следующую структуру института земельных правоотношений:

1) земельные материальные правоотношения предусмотрены нормами, устанавливающими права и обязанности субъектов права непосредственно по поводу земли. Иными словами, эти правоотношения складываются по поводу реализации прав и обязанностей, предусмотренных нормами права. Например, право на залог земельного участка; право на самостоятельное хозяйствование на земле; обязанности не нарушать права других лиц, использующих землю, а также права продавать, передавать по наследству, сдавать в аренду земельные участки и права на получение в собственность этих участков и их выкуп;

2) земельные процессуальные правоотношения выражаются в нормах, устанавливающих порядок возникновения, прекращения и осуществления материальных правоотношений, то есть правовому регулированию подвергаются не сами земельные правоотношения, а способ их реализации. Так, порядок оформления сделок с землей, порядок установления ограничений на земельный участок, возникающих из соседства с другими пользователями земли (сервитуты) и т. п., реализуются через земельные процессуальные правоотношения, поскольку предметом правового регулирования являются не столько земельные правоотношения, сколько процедура (ход, процесс, порядок) их реализации;

3) регулятивные земельные правоотношения, которые складываются в процессе реализации земельно-правовых норм, не связанных с применением юридической ответственности. Например, изъятие земельного участка в случае добровольного отказа или истечения срока пользования землей или изъятие земельного участка у собственника для государственных или муниципальных нужд. Данная процедура не носит и не выражает проявления санкции со стороны государства, а, наоборот, производится в строго установленном законом порядке путем выкупа с обязательным учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду. Эти правоотношения реализуются в форме регулятивного земельного правоотношения, поскольку такое изъятие не связано с каким-либо нарушением земельно-правовых норм.

При этом следует отметить, что регулятивные и правоохранительные земельные правоотношения могут быть как материальными, так и процессуальными. Например, правоотношение по поводу извещения сторон о времени и месте рассмотрения спора является регулятивным, а правоотношение по поводу рассмотрения спора в отсутствие стороны, уклоняющейся от явки без уважительных причин в орган по рассмотрению споров, представляет собой определенную меру санкции, и в силу этого является охранительным в сфере процессуальных правоотношений;

4) охранительные земельные правоотношения реализуются при применении ответственности и возникают в связи с совершенными правонарушениями. Так, за порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, загрязнение химическими веществами и сточными водами земель юридические лица несут административную ответственность. Охранительные правоотношения возникают во всех случаях нарушения земельного законодательства. Однако иногда в результате таких нарушений образуются охранительные правоотношения, предусмотренные нормами других отраслей права: применение соответствующего вида наказания согласно нормам уголовного права за незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260 УК) или гражданского (возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства). Наиболее типичными правонарушениями, порождающими охранительные земельные правоотношения и влекущими за собой применение земельно-правовых норм, являются: систематическое нарушение пользователями правил использования земли, отказ возвратить земельный участок по принадлежности (например, при самовольном занятии земли) – в результате земельные участки могут быть изъяты; совершение противоправных сделок с землей сопровождается признанием таких сделок недействительными; изменение целевого назначения земельного участка без соответствующего на то разрешения органа исполнительной власти субъекта РФ – возможен отказ в выдаче свидетельства на право собственности и другие.

5) специфические для институтов земельного права земельные правоотношения, которые можно подразделить на:

а) правоотношения по реализации права собственности на земельные участки, главным содержанием которых является реализация правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению своей землей;

6) правоотношения по использованию земли их пользователями;

в) правоотношения по регулированию земельных отношений, которые, в свою очередь, подразделяются на отдельные группы: по предоставлению и изъятию земель; по ведению земельного кадастра, по осуществлению землеустройства, контроля и т. п.;

г) правоотношения, возникающие в связи с использованием отдельных категорий земель, входящих в состав земельного фонда России: земель сельскохозяйственного назначения; земель поселений; земель промышленности, транспорта и другого специального назначения; земель особо охраняемых территорий; земель лесного и водного фонда, а также земель запаса. Внутри каждого из указанных подвидов можно также выделить иные разновидности правоотношений в зависимости от правового режима земельных участков и видов, составляющих ту или иную категорию земель: например, различаются правоотношения пользования различными сельскохозяйственными угодьями – пашней, лугами, пастбищами и т. п.

На содержание земельных правоотношений влияют следующие обстоятельства:

1) особенности объекта земельного правоотношения. Так, если на землях сельскохозяйственного назначения основной обязанностью субъектов является повышение плодородия почв, то на землях промышленности – максимальная экономия в отводе земель под.объекты строительства;

2) правовой статус субъектов земельных правоотношений. Например, иностранным гражданам и юридическим лицам не могут предоставляться в аренду и пользование земельные участки, входящие в состав особо охраняемых территорий;

3) правовое регулирование тех видов отношений, которые составляют основу данного правоотношения. Так, правоотношения по личному подсобному хозяйству должны выражаться в организации на земле мелкотоварного сельскохозяйственного производства, основанного на вторичной занятости работников при частной собственности (владении, аренде) на землю и другие средства производства.

Конкретное содержание каждого изучаемого правоотношения может быть раскрыто при условии раскрытия содержания объекта, правового статуса субъектов и содержания их прав и обязанностей по отношению друг к другу и к объекту правоотношения, что будет сделано в последующих разделах настоящей главы.

Земельные правовые отношения, несомненно, обладают рядом специфических черт, отличающих их от других видов правоотношений. Речь идет об исключительных особенностях их объекта, субъектов, содержания, оснований возникновения, изменения и прекращения. Например, для любого земельного правоотношения обязательным объектом является земля в качестве средства производства или пространственного базиса; для всех субъектов земельных правоотношений существует комплекс прав и обязанностей, имеющий универсальный характер; в земельных правоотношениях допустимо участие не всяких лиц, а лишь тех, которые в установленном законом порядке могут быть признаны субъектами земельных правоотношений. Однако уникальность данного вида правоотношений не следует абсолютизировать, так как существует ряд общих признаков, характерных для любых правовых отношений, в том числе и земельных. Во-первых, как следует из определения, они представляют собой правовую форму общественных отношений. Как уже отмечалось, в объективной действительности между людьми постоянно возникают, изменяются и прекращаются различные по своему виду, характеру связей и содержанию общественные отношения. Если они опосредованы регулятивным воздействием норм земельного права, то речь идет о земельных правоотношениях. Во-вторых, они предполагают наличие у своих участников взаимных, корреспондирующих прав и обязанностей. Суть этого признака состоит в том, что субъективное право одной стороны земельных правоотношений обеспечивается за счет юридической обязанности другой. Например, право земельного собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим участком обеспечивается обязанностью всех остальных лиц воздерживаться от Нарушения его правомочий. Это пример абсолютного земельного правоотношения, когда одному управомоченному субъекту противостоит неопределенный круг обязанных лиц. Что касается относительных земельных правоотношений с четко определенным кругом субъектов, то здесь примером могут послужить отношения земельного арендодателя и арендатора. У первого есть право требовать арендную плату, а у второго – обязанность ее своевременно вносить. В случае, если обязанная сторона не выполняет своих требований, управомоченный субъект может обратиться в соответствующий государственный орган с просьбой о восстановлении законного положения и применении к нарушителю определенных санкций. Третьим признаком земельных правоотношений является то, что они носят сознательно-волевой характер. Сознательный компонент проявляется в том, что стороны, вступая в земельные правоотношения, должны сознавать фактический характер и значение своих действий. Это требование является одним из основных при определении их земельной правосубъектности. В качестве критериев этого признака выделяются достижение лицом определенного в законодательстве возраста и его психическое состояние.

Волевой компонент земельных правоотношений имеет двоякое содержание; С одной стороны, он означает то, что лица вступают в земельные правоотношения по своей воле, руководствуясь своим внутренним убеждением. Даже если санкция земельно-правовой нормы применяется к ее нарушителю против его согласия, источником такого охранительного правоотношения является неправомерное поведение самого нарушителя. С этой точки зрения, волевой аспект проявляется в том, что никто не может быть принужден к вступлению в любые правоотношения, в том числе и земельные. Физическое или психическое принуждение лица к вступлению в земельные правоотношения является незаконным. Так, сделки с землей, совершенные с пороком воли, согласно гражданскому законодательству, могут быть признаны судом недействительными. С другой стороны, волевой компонент земельных правоотношений проявляется в том, кто диктует содержание прав и обязанностей сторон. Так, ранее считалось, что в любых правоотношениях выражается воля господствующего класса, которая главенствует в экономике. Особенно широкое распространение эта точка зрения получила в трудах К. Маркса и его последователей. Эта теория действительно была верна, но лишь для определенного исторического этапа развития. В середине XIX века общество имело четкую классовую структуру, классовые антагонизмы часто перерастали в революционные выступления, и государство, отражая интересы буржуазии, стремилось закрепить их в правовых нормах, на основе которых складывались правоотношения, в том числе и земельные. Однако некоторые ученые считали, что волевой компонент правоотношений надо понимать как выражение в них объективной воли государства. В этом они абсолютно правы, потому что в современном обществе стираются классовые границы и начинает преобладать средний класс. Принимая правовые нормы, на базе которых возникают правоотношения, государство руководствуется интересами всего общества, а не отдельных социальных, этнических, политических и других групп.

Все вышеперечисленные признаки свойственны как земельным, так и любым другим правоотношениям. Кроме того, для земельных правоотношений весьма остро стоит проблема соотношения правовых норм, которые лежат в их основе, и сложившихся в объективной действительности форм взаимоотношений между людьми по поводу земли. Речь идет о реализации земельно-правовых норм. Имеющийся на данный момент земельный кодекс сильно устарел и не соответствует современным экономическим реалиям. Вместе с тем, как меняется понимание земельных правоотношений, должны соответствующим образом меняться их сущность и нормы, их регулирующие.

Дата добавления: 2015-05-31