История развития законодательства об обороте земельных участков

Сделки с земельными участками

Оборот земельных участков – один из механизмов рыночной экономики. В числе определяющих элементов оборота земель следует назвать гражданско-правовые сделки. Нормы, регулирующие отношения при заключении, исполнении и прекращении сделок, в том числе договоров, содержатся преимущественно в гражданском законодательстве. Так как земля - особый, специфический объект правоотношений, то значительная их часть регулируется нормами земельного законодательства. В процессе исторического развития претерпевали изменения системы, виды и формы землепользования, соответственно изменялось и правовое регулирование сделок с земельными участками.

Земельные участки относятся к недвижимым вещам (ст.130 ГК РФ), могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст.129 ГК РФ).

Первые вещественные свидетельства о заключенных сделках с землей относятся приблизительно к 2000 г. до н.э. В ходе раскопок, происходивших в 1984 г. на месте шумерского города Ур, ученым удалось обнаружить прототипы первых договоров о предоставлении земли в пользование[2].

В римском частном праве существовали различные институты, опосредующие оборот земли, в основном совпадающие с обычным делением договоров (купля-продажа, мена, аренда и пр.). При этом особое значение имели земельно-правовые сервитуты - ограниченные права пользования чужим имуществом. Существенно, что обладание правом собственности на землю в его полном, завершенном виде являлось в Древнем Риме редкостью. Например, известно, что как в период формирования государства, так и в период республики и империи подавляющее большинство земель в Древнем Риме номинально находилось под властью (но не в собственности) определенных лиц, а права по владению, пользованию принадлежали другим. С расширением экспансии римлян вновь захваченные земли считались перешедшими в собственность или римского народа, или императора[3]. Предоставление же их отдельным лицам приводило к различного рода владению, характеризующемуся вещными правами обладателей, но не правом собственности (отсюда, видимо, и появился такой институт римского частного права, как эмфитевзис (постоянное пользование). Чаще всего такие участки считались как бы арендованными у государства, но не по договору, а в качестве полученных на основе особого вещного права. Одни лица (воины-ветераны, выслужившие чиновники и пр.) наделялись участками навсегда с правом наследования, другие - на период жизни. Достаточно было платить определенную плату, часто символическую[4]. Более того, далеко не всегда проводилось различие между собственно наймом и узуфруктом (право пользования плодами и доходами), а также другими вещными правами.

В литературе отмечается, что и позднее - в Средние века - отношения феодального сюзеренитета-вассалитета не строились по типу "собственник-арендатор": "Если собственность - это полное господство над вещью (plena in re potestas), то в отношении земли такого господства не было ни у одной из сторон. Вассал его не имел, так как сам получал землю у сюзерена и нес в связи с этим определенные повинности, а сюзерен тоже не был в своем господстве неограничен, так как земля находилась в юридически защищенном пользовании вассала"[5].

В связи с отсутствием абсолютного права собственника на землю долгое время не было ясных критериев для разграничения отдельных сделок. Передача земли почти во всех случаях именовалась продажей: "Одни на годы, другие на сто лет продаются манцепсам, т.е. арендаторам"[6]. Отличие покупки от форм найма заключалось не в характере владения, а исключительно в его сроках. В первом случае земля продавалась на 100 лет, а во втором - на пять, т.е. на срок до очередных публичных торгов, устраиваемых цензором. Плата за пользование землей выступала в форме поземельного налога, часто она дополнялась жертвоприношениями.

В отношении земель, находившихся в частной собственности, систему латифундий, основанных на труде рабов, достаточно быстро сменила система колоната как более эффективная, поскольку основывалась на труде свободных крестьян, добровольно вступавших в отношения найма и заинтересованных в повышении урожайности[7].

Не было изначально и ясного понимания существенных условий, т.е. тех, при наличии которых договор считается заключенным.

Земельный участок рассматривался как вещь (res), несмотря на то что долгое время обладание землей сопровождалось ритуальными процедурами, с явным осознанием особенностей этого объекта[8]. Специфической была оценка земельного участка с точки зрения его единства. С одной стороны, участок рассматривался как единое целое, с другой - на основании различных возможностей хозяйственной эксплуатации, не исключалось и его разделение. При использовании участка могло быть выделено большое количество различных полномочий, приобретающих самостоятельное правовое значение. Известно описание такой ситуации одним из римских юристов; в нем приводится пример продажи (но по смыслу речь идет все-таки об аренде) зимнего пастбища[9]: хозяин ограничивает права покупателя (арендатора) на выпас определенного количества скота, пользования проезжей дорогой, выращивание овощей, рубку дров и пр. Покупателю же передается только одно право - пасти скот.

И все же в целом римское право последовательно разграничивало обязательственные и вещные права. К первым относились обязанности должника совершить определенные действия. Что же касается прав вещного характера, то, как и сегодня, под ними понимались правовые возможности, не требующие действий других лиц, причем граница между ними проводилась в четкой и жесткой форме. "Если наймодатель до истечения срока имущественного найма отчуждал сданное имущество, новый собственник не был связан договором своего предшественника"[10]. Соответственно различались и способы защиты тех и других прав.

До начала XX в. в России не было единых правил о сделках с землей. В начальный период развития государства (т.е. до XIII в.) преобладал метод закрепления всех земель за князьями по наследству, другие лица обладали землями исключительно в силу служения князю либо иной административной зависимости (система "кормления"). В дальнейшем этот порядок лишь усилился. Земля, входившая в состав родовых или выслуженных вотчин, могла продаваться и покупаться. Но полноценной собственностью она не являлась, так как в определенных ситуациях подлежала изъятию и перераспределению[11]. Отдельные участки земли, сады, покосы и угодья могли сдаваться во временное пользование (с натуральной системой оплаты долей урожая - "исполу" и пр.)[12]. Но такое происходило нечасто. Кроме того, временное пользование было ограничено административным характером предшествующего землепользования[13]. Вряд ли можно признать основанными на сделках оброк и барщину, так как они опирались на личное волеизъявление землевладельца, а не на гражданско-правовые (диспозитивные) начала.

Купля-продажа земли сопровождалась в знак перехода власти на ней вручением дерна, т.е. куска почвенного слоя, в присутствии девяти (позднее - пяти) свидетелей. В дальнейшем (ориентировочно с половины XVII в.) акты продажи земли стали оформляться в специальных книгах, ведущихся государственными чиновниками.

До 1917 г. земельное право в России как особая отрасль отсутствовало. Все правовые отношения, связанные с землей, регулировались в рамках общего гражданского законодательства.

Кроме права собственности существовали и другие вещные права, прежде всего - различные сервитуты. В их число входили: "Права угодий в чужих имениях"[14], право пожизненного владения с различными по природе основаниями (в силу выслуги, потомственное и пр.), право проезда по дороге сопряженного участка и др. При этом продолжали применяться и правила, характерные только для определенных регионов, сословий, национальностей. Так, допускалось разрешать земельные споры с учетом обычаев конкретной местности, если даже эти обычаи не совпадали с общими для территории России правовыми установками.

Особо следует сказать о чиншевом праве, т.е. о вещном праве владения и пользования чужой землей за вознаграждение с возможностью наследования[15]. Оно возникло на землях в западных губерниях России как квазисобственность для определения статуса фактических владельцев земли, признаваемой государственной. По мнению Л.В. Щенниковой, основной причиной, по которой вместо аренды использовался чинш, было желание обеспечить постоянное поддержание земель в хорошем хозяйственном состоянии без истощения[16].

Возможность продажи земли или предоставления ее на время уже тогда связывалась с понятием "оборотоспособность". Ряд земель рассматривался как "не способный к обороту по их природе"[17]; к ним относились: участки берегов судоходных рек, морские берега[18], другие участки, выделенные для общего пользования.

Права лиц, получивших земельные участки не в собственность, рассматривались как права обязательственного характера. Но, в отличие от римского права, титульные владельцы получили и вещно-правовую защиту. Было признано, что с переменой собственника различные договоры землепользования сохраняют свою силу.

Всякое временное пользование землей обязательно предусматривало предельные сроки пользования, по общему правилу - до 12 лет. В качестве исключения закон допускал наем до 30-летнего срока. Это касалось относительно благоприятных пустошей, на которых наниматель имел намерение возвести какие-либо строения. По окончании срока найма они становились собственностью хозяина земли. Наниматель мог получить за них незначительное вознаграждение или не получить ничего. В некоторых случаях сроки найма могли быть еще больше (например, при найме земель с целью устройства на них горных заводов допускался срок в 100 и более лет).

В советский период оборот участков в его истинном (рыночном) смысле был практически прекращен. Вся земля стала объектом государственной собственности. Уже первый Земельный кодекс[19] запретил ее продажу. Допускалась лишь так называемая трудовая аренда (ст. 28 - 38). Сдача земли внаем производилась после регистрации в волостном или местном сельском Совете. И лишь при наличии исключительных условий (например, когда семья арендатора пострадала от стихийного бедствия и т.п.). Обработка земли могла осуществляться только лично, сдача внаем запрещалась, если арендодатель прекращал ведение собственного хозяйства, были введены существенные ограничения по срокам аренды и т.д. Более того, если в ГК РСФСР 1922 г. земельные участки упоминались в числе возможных объектов аренды, то в ГК РСФСР 1964 г. указание на них отсутствовало.

Договоры аренды земельных участков были ограничены изначально рядом актов, а Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 июля 1937 г. - запрещены[20]. Общая концепция появления каких-либо земельных прав в тот период была четко прописана: если гражданин или организация нуждались в получении участка, то для выделения земли принималось соответствующее административное решение.

Со временем (после Великой Отечественной войны) ограниченная возможность временного пользования землей была все-таки предусмотрена, но не в результате соглашения сторон, а в силу распорядительного акта государственного органа.

Создание цивилизованного рынка земли, когда важнейшим условием оборота является взаимное согласие сторон, опирающееся на действие закона стоимости и государственный контроль, состоялось только в период 1991 - 2001 гг. Современному состоянию законодательного обеспечения оборота земли предшествовало несколько этапов переходного периода.

Особо следует выделить первый, начальный период реформ (условно - 1990 - 1996 гг.). Назовем основные нормативные акты того периода, выступавшие своеобразными вехами в развитии земельного законодательства: Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. №374-1 "О земельной реформе"[21]; Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. №1103/1-1 "О введении в действие Земельного кодекса РСФСР"[22]; Закон РФ от 23 декабря 1992 г. №4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства"[23]; Указ Президента СССР от 5 января 1991 г. №УП-1285 "О первоочередных задачах по реализации земельной реформы"[24]; Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. №323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"[25]; Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации"[26]; Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. №198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности"[27]; Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. №337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"[28].

Дата добавления: 2015-05-31