В прошлый раз мы не успели решить задачу. 2 страница

Следовательно, пункт 3 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, оцениваемый в единстве с ее пунктами 1 и 2, не исключает установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Курской области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Произвольный характер государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления подтверждается также пунктом 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, который не только прямо допускает вмешательство в их деятельность, но и позволяет контролирующему органу самому определять степень соразмерности такого вмешательства значимости охраняемых интересов, при том что пунктом 1 той же статьи установлен неопределенный круг органов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Подобная интерпретация положений статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, допускаемая их буквальным содержанием, противоречит конституционному определению пределов и способов контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления и в силу этого не соответствует статьям 130 (часть 1), 132 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации.

Эти предписания Конституции Российской Федерации нарушаются и находящимся в системной связи с положениями статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области положением его статьи 90 о праве органов государственной власти Курской области "потребовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления", допускающим не опосредованные судебным контролем отмену или изменение органами государственной власти Курской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления либо не установленные федеральным законом способы привлечения к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Оно может также трактоваться как позволяющее органам государственной власти субъекта Российской Федерации принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие невозможность применения актов органов местного самоуправления, чем нарушаются конституционные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, и принцип разделения властей (статьи 10, 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации).

На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.

Таким образом, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;

предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;

не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2), пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.

3. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.

4. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1), пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку его положения вводят дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в Курской области, которые допускают произвольное истолкование и ограничивают реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории Курской области по усмотрению органов государственной власти Курской области.

5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1), положение пункта 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области, устанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления Курской области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований.

6. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.

7. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Курской области, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Устава (Основного Закона) Курской области либо воспроизводят их, а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

8. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

9. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Курской области. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд

Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н.В. ВИТРУКА

Многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Однако данная конституционная формула не отрицает взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления, тем более на договорной основе.

По смыслу статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 12 и 130 (часть 1), городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность. Комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").

В современный период формирования и становления местного самоуправления в Российской Федерации не все муниципальные образования и не всегда в силу разных причин обладают такой самостоятельностью и ответственностью в решении местных вопросов в интересах населения муниципальных образований.

Учитывая эти реалии российской действительности в сфере местного самоуправления, в Уставе (Основном Законе) Курской области были закреплены положения о том, что органы местного самоуправления в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области; форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области (пункты 3 и 5 статьи 21).

О правомерности (конституционности) приведенных нормативных положений Устава (Основного Закона) Курской области свидетельствуют следующие аргументы.

Федеральный закон не устанавливает запрет на возможность передачи отдельных полномочий местного самоуправления в решении вопросов местного значения органам государственной власти, прежде всего местным (территориальным) органам государственной власти, наиболее приближенным к местному самоуправлению.

В пункте 3 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее - их временного исполнения. При этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти - мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в будущем - административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти (прежде всего - местными (территориальными) органами государственной власти) осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации.

Как показывает современная практика, вопросы местного значения (снабжение электроэнергией, теплом, водоснабжением и т.п.) не всегда могут быть решены органами местного самоуправления своими силами, под свою ответственность. Поэтому, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, "не исключается взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе на договорной основе, для решения в интересах населения муниципального образования общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения". Эта идея и воплощена в положениях пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области. Поэтому указанные положения Устава (Основного Закона) Курской области не противоречат Конституции Российской Федерации.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА

Разделяя оценки и выводы Конституционного Суда Российской Федерации, но будучи несогласным с пунктом 2 резолютивной части Постановления по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.

В пункте 3 статьи 21 Устава Курской области содержится норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления или непосредственно население вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области.

Наличие в Уставе (Основном Законе) Курской области такой нормы позволяет обеспечить единство управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, и координацию в этих целях деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти, а также учитывать местные особенности и вводить систему местного самоуправления постепенно, по мере создания необходимых предпосылок. В этом ее социальная ценность.

Данная норма не противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 132 (часть 1) которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Более того, принцип "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 12 Конституции Российской Федерации). Слова "в пределах своих полномочий" не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе субъекта Российской Федерации.

Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и - прежде всего - Конституция Российской Федерации, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия.

Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.

В принципе возможен и такой вариант реализации полномочий местного самоуправления, при котором муниципалитеты откажутся от организации собственных коммунальных либо социальных служб, переведя такого рода деятельность на договорную основу.

гл. 1, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.

Дата добавления: 2015-05-26