Тема 5. Местное самоуправление в зарубежных странах

1. Рассматривая различные модели организации местной власти и управления в зарубежных странах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. Например, в США и ФРГ подобные различия существуют даже в пределах одного субъекта Федерации (штата, земли).

Тем не менее среди всего этого разнообразия принято выделять две основных муниципальные системы: автономную (англо-саксонскую) и наблюдаемую (континентальную, французскую) модели местного управления, в рамках которых применяются различные типы и разновидности.

Вопрос: Охарактеризуйте важнейшие признаки этих двух основных моделей. Какими историческими, географическими, демографическими, правовыми, экономическим и политическими причинами объясняется тот факт, что автономная муниципальная система сложилась в Великобритании и успешно прижилась также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, странах Скандинавии, а наблюдаемая модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке?

2. В современных зарубежных странах всё большую популярность завоевывает муниципальная система «совет – муниципальный менеджер». Избираемый жителями совет, возглавляемый мэром или председателем, отвечает перед гражданами за все аспекты городского управления, формально обладая законодательной, политической и всеобъемлющей властью. Однако он заседает не часто и ограничивается утверждением бюджета, определением основных политических приоритетов и т.п. Совет назначает (и может в любое время сместить) профессионального менеджера в качестве руководителя местной администрации с широкими делегированными исполнительными полномочиями.

По мнению зарубежных аналитиков к преимуществам данной модели относятся:
- профессионализация исполнительной власти, которая улучшает качество и последовательность в менеджменте муниципального хозяйства;
- концентрация координации и оперативного управления в руках одного человека;
- четкое определение ролей членов муниципальной исполнительной администрации, её чиновников.
Среди недостатков этой модели можно выделить следующие:
- лидерство профессионального менеджера может не обеспечить достаточной политической силы исполнительной власти;

- такое лидерство не в состоянии представлять различные политические точки зрения местных сообществ;

- советы могут играть только весьма ограниченную роль в определении социально-экономической политики.

Вопрос: Проанализируйте целесообразность и перспективы внедрения муниципальной системы «совет – муниципальный менеджер» в Российской Федерации с точки зрения ее соответствия специфичным условиям российской действительности. На сколько такое новшество отвечает нормам действующего муниципального права РФ.

Тема 6. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

1.Существенная характерная черта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (в сравнении с одноименным Законом 1995 г.) состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование большого числа вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном регулировании многих аспектов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную». Причем на федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Вопрос: С чем связано такое «перетекание» полномочий по правовому регулированию вопросов местного самоуправления из сферы воздействия субъектов Федерации в сферу федерального центра? На основе анализа текстов законов 1995 г. и Закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., укажите какие вопросы местного самоуправления перешли от субъектов Федерации к федеральному центру.

2. Важная норма нового Закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. - правило, согласно которому изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Вопрос: Какие цели преследует данная норма?

Тема 7. Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

1. В соответствии с переходными положениями Закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. в целях организации местного самоуправления на территории Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были до 1 марта 2005 г. наделить муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района, установив при этом их конкретные границы.

Для того чтобы установить новые муниципальные границы в натуре, необходимо затратить не только большое количество времени, но и огромные финансовые средства. Совокупные расходы на весь объем работ по составлению проектов установления границ муниципальных образований Минэкономразвития России оценивает в 300 - 400 млн. руб. для муниципальных районов, 556 млн. руб. для городских поселений и 1,98 млн. руб. для сельских поселений[9].

Кроме этого в настоящее время между муниципальными образованиями ведутся длительные судебные споры о принадлежности земельных участков. От того, где пройдет граница муниципального образования, зависит наполняемость бюджета. Это происходит потому, что границы муниципальных образований на местности не закреплены. Еще во времена царствования Екатерины II считалось, что граница - это не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает[10].

Вопрос: Почему, не смотря на вышеупомянутые проблемы и издержки, инициаторы муниципальной реформы, тем не менее, пошли на болезненную «перекройку» муниципальных территорий в соответствии с принципами главы 2 Закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.? Какие задачи преследовались при разработке новейших норм муниципального права предусматривающих территориальную перестройку местного самоуправления?

2.При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции. Первая – приближение местной власти к населению. Этой тенденции более всего соответствует поселенческая схема организации местного самоуправления, когда муниципальные структуры создаются в каждом населенном пункте и находятся в реальной доступности (шаговой, транспортной) от жителей местных сообществ, будучи приближены к нуждам и запросам населения. Вторая тенденция – укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную, хозяйственную и социальную инфраструктуру, что необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению. В этом случае муниципальными образованиями являются только крупные города и сельские районы (районная модель).

Вопрос: Как, по Вашему мнению, возможно преодолеть противоречие между этими тенденциями? Какой вариант разрешения этой дилеммы предлагает законодатель в Законе N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.

Тема 8. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Современное российское законодательство о местном самоуправлении допускает использование нескольких моделей организации местной власти.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования (мэр) и представительный орган местного самоуправления (совет) избираются непосредственно населением. Глава (мэр) выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Глава муниципального образования (мэр) доминируют над всеми иными муниципальными органами. Представительный орган (совет) выполняет функции нормотворчества, а также контроля за местной администрацией и мэром. Глава совета (спикер) избираемый из числа депутатов имеет достаточно серьезный политический вес, руководит деятельностью представительного органа (совета)

Вторая модель. Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования (мэр) соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа (спикера). Функции главы администрации исполняет иное лицо (муниципальный менеджер), замещающее свою должность по контракту. Муниципальный менеджер непосредственно возглавляет осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжается средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, Глава муниципального образования (мэр), отдален от этих важных полномочий. Он в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти и взаимодействует с администрацией только как официальный представитель жителей и представительного органа.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования (мэр) избирается представительным органом муниципального образования из своего состава (мэр) Глава подотчетен представительному органу как его председатель (спикер). Хозяйственно-административные функции возложены на нанимаемого по контракту муниципального менеджера.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования (мэр) независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования (спикером) и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Представительному органу он подотчетен и как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель. Эта модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Этот вариант предусмотрен только для муниципальных районов. При этом, прямые выборы в представительный орган района (районный совет, районное собрание) не проводятся и он формируется непрямым способом: из глав (мэров, старост) тех поселений, которые входят в состав этого муниципального района, а также из депутатов делегированных от представительных органов (советов) указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем (спикером).

Вопрос: Какая организационно-правовая модель применяется в муниципальном образовании, на территории которого Вы проживаете (работаете, обучаетесь)? Оправдывает ли себя выбранная форма местного самоуправления? Если нет, то какую форму могли бы предложить Вы? Обоснуйте свою позицию по обоим вопросам.

2. В связи с законодательными новеллами 2005 года, предусматривающими переход от выборного порядка замещения должностей глав субъектов РФ (губернаторов, президентов) к их назначению Президентом РФ, усиленно дискутируется целесообразность отказа от выборности глав местного самоуправления муниципальных образований (в первую очередь мэров крупных городов и глав районов) в пользу их назначаемости сверху. Необходимость этого обосновывается также участившимися фактами коррупционности в среде муниципального руководства. Этот подход не является новым. В 1993 г. указами Президента РФ Б.Н. Ельцина (Указ N 1617 от 09.10.93 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления", Указ N 1760 от 26.10.1993 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации") устанавливалось, что главами местного самоуправления являются ранее назначенные (избранные) главы местных администраций. Однако, в последующем с принятием Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.был закреплен принцип выборности глав местного самоуправления либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Принцип избираемости глав местного самоуправления сохранен и в Законе N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.

Вопрос: Какой из способов замещения должностей глав муниципальных образований (мэров, глав районов, старост и т.п.) Вы считаете наиболее целесообразным:

- выборность глав местного самоуправления непосредственно населением;

- выборность глав местного самоуправления представительным органом местного самоуправления;

- назначение глав местного самоуправления властями субъектов Федерации;

- назначение глав местного самоуправления властями федерального центра.

Свой выбор обоснуйте.

3.В категории муниципальных служащих следует выделить группу лиц, занимающих муниципальные должности и обладающих «муниципально - властными» полномочиями. К их числу необходимо отнести муниципальных служащих, имеющих право давать указания, обязательные для исполнения другими муниципальными служащими, и принимать правовые акты, влекущие юридические последствия. В качестве примера таких муниципальных должностных лиц можно назвать, например, заместителей глав муниципальных образований, управляющих делами местных администраций.

Вопрос: Можно ли отнести к муниципальным должностным лицам упомянутой группы главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа, если учесть, что Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», разграничивая понятия «муниципальная должность» и «муниципальный служащий», закрепляет в ч. 2 ст. 2 норму о том, что «статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления настоящим Федеральным законом не устанавливается».

4.Главы муниципальных образований играют ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти РФ закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований. Необходимо отметить такие виды их ответственности, как административно-правовая, уголовно-правовая и муниципально-правовая.

Вопрос: В чем состоят основные отличия между процедурами муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством, закрепленными в Законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г.

Тема 9.Функциональные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

1.В Финляндии сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая инфраструктура; контроль за сохранением окружающей среды. В законе о местном самоуправлении Дании вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет открыть у себя муниципальную школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно местными нормативными актами регулируются такие вопросы, как строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным.

Вопрос: Возможно ли применение подобной схемы определения предметов в практике российского местного самоуправления. Обоснуйте свой ответ. На каких принципах основано определение компетенционных основ местного самоуправления в Российской Федерации?

2.В силу «слабости» местных бюджетов и неразвитости коммунальной и социальной инфраструктур небольшие муниципальные образования (сельские поселения, рабочие поселки, поселки городского типа и т.п.) могут испытывать затруднения в предоставлении муниципальных услуг населению. Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:

• покупка услуг "большого" муниципалитета несколькими "маленькими" муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);
• создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);
• партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие.

Вопросы:

1. Какой из предложенных вариантов на Ваш взгляд предпочтителен для России? Обоснуйте свой ответ.

2.Встречается ли какой-нибудь (какие-нибудь) из указанных вариантов в действующем российском муниципальном законодательстве? Ответ подтвердите ссылками на соответствующие нормы права.

Тема 10. Финансово- материальные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

1. В 1995 году Законодательное собрание Иркутской области приняло закон “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Иркутской области”. В статье 32 закона закреплялось, что главное финансовое управление области направляет и координирует деятельность финансовых органов городов и районов; начальник главного финансового управления области назначает и освобождает от должности руководителей местных финансовых служб, устанавливает численный состав их работников, фонд оплаты труда, смету расходов.

В то же время в области принят и действует Устав области, который не противоречит Конституции Российской Федерации и закрепляет права органов местного самоуправления на определение своей структуры, на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, право получения дотаций и субвенций. Устав области также закрепляет нормы, в соответствии с которыми полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты и ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти, а органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту.

Расценив норму областного закона как вмешательство в деятельность органов местного самоуправления, Иркутская городская Дума и администрация города Иркутска обратились в суд с иском к законодательному собранию области и губернатору области о признании указанной выше части статьи 32 закона Иркутской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Иркутской области” недействительной.

Вопросы:

В какой суд следовало обращаться? Что является предметом спора? Входят ли невыборные органы в систему органов местного самоуправления? Решите дело.

2.При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. Однако, при определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования. Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый – это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий (самофинансирование). Второй – центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство (дотационное финансирование0. Вопрос: Какой из двух указанных вариантов финансирования местного самоуправления вы считаете предпочтительным в российских условиях (свой ответ обоснуйте). Поясните сущность, причины и цели механизма финансового выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, применяемого в российской муниципальной практике? Какими нормативными актами это выравнивание регулируется?

Тема 11. Местное самоуправление в городах федерального значения.

1.Специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловливает то, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Города Москва и Санкт-Петербург представляют собой единые хозяйственные комплексы, в силу чего многие вопросы местного значения в них более целесообразно решать на уровне субъекта РФ в целом. Так, например, с обеспечением работы транспорта непосредственно связано строительство дорог. Невозможно при всей целостности городского хозяйства в одном муниципальном образовании[11] строить развязки и новые дороги, не строя их в других. Объекты социальной и производственной инфраструктуры размещены в этих городах неравномерно, а многие из этих объектов неделимы, что создает ситуацию, когда жители районов более «насыщенных» этими объектами в случае их полного перехода под эгиду районных властей получат преимущества в сравнении с иными территориями города.

В связи с этим высказывается точка зрения (в данный момент она возобладала в муниципальном законодательстве), что в городах федерального значения к компетенции местного самоуправления не целесообразно относить вопросы, имеющие общегородское значение. Точно также, не представляется рациональным передавать в муниципальную собственность крупные и комплексные социальные и хозяйственные объекты городов федерального значения (теплосети, водопровод, транспортные коммуникации, медицинскую и образовательную инфраструктуру).

Вопросы: Не считаете ли вы, что приведенные соображения должны предопределять специфику организации местного самоуправления не только в таких мегаполисах как Москва (10,5 млн. жителей) и Санкт-Петербурга (4,5 млн. жителей) но и в других российских городах – миллионерах (Новосибирске, Екатеринбурге, Ростове-на-Дону, Нижнем Новгороде, Самаре и др.), в которых также существует «необходимость сохранения единства городского хозяйства»? Проведите юридический и социально-экономический анализ возможности распространения на упомянутые города действия норм статьи 79 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ

2.Либерально настроенные ученые – муниципалисты считают, что ситуацию с местным самоуправлением в Москве и Санкт-Петербурге нельзя признать удовлетворительной. Как и предусмотрено Конституцией Российской Федерации, муниципальная власть на территории этих городов существует, однако ее роль в решении вопросов местного значения ничтожна. Так, на территории Москвы муниципалитеты не предоставляют фактически никаких муниципальных услуг, в Санкт-Петербурге их деятельность в основном сводится к благоустройству территории. Бюджеты муниципалитетов на территории Москвы на конец 2003 г. составляли 0,2% городского бюджета, в Санкт-Петербурге – 2,6%, бюджетная обеспеченность на 1 жителя составляла соответственно 80 и 441 рубль. Столь незначительная роль местного самоуправления обосновывается так называемым «принципом единства городского хозяйства», в соответствии с которым любая децентрализация власти чревата потерей управляемости и опасностью развала городской инфраструктуры. Именно на необходимость сохранения единства городского хозяйства и ссылается федеральное законодательство (ст.79 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), не раскрывая, однако, что имеется ввиду под этой формулировкой.

Можно заключить, что на уровне муниципальных районов городов федерального значения, местное самоуправление занимает очень «слабые» позиции. Перечень и содержание реальных полномочий, численность объектов муниципальной собственности и размеры финансовых ресурсов, предусмотренных бюджетами городов федерального значения на нужды местного самоуправления являются крайне незначительными. Фактически местное самоуправление в Санкт-Петербурге и, особенно, в Москве имеет большую степень фиктивности.

Вопрос: Возможно ли оправдать существенное ограничение возможностей местного самоуправления в городах федерального значения необходимостью сохранения единства городского хозяйства? Какие отрицательные последствия порождает подобная профанация местного самоуправления? Соответствует ли такое правовое регулирование местного самоуправления городов федерального значения нормам Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления 1985г.?

Дата добавления: 2015-05-31