Здравоохранения и медицины катастроф 2 страница

Наибольшие изменения затронули раздел "О порядке производства дел в Государственной Думе", что было предпринято с целью укрепить связь Думы с исполнительной властью. Но вместо ответственности министров перед нею речь шла здесь о праве ее обратиться к министрам за разъяснениями, которых они, однако, могут и не давать (с. 40). Принципиальным нововведением стала процедура обсуждения принятия законов в связи с тем, что право законодательной инициативы и утверждения законопроектов было предоставлено Думе, так и Государственному совету. До этого законопроекты, инициатором которых выступала как Дума, так и Государственный совет, должны были получить одобрение последнего и лишь затем поступали на утверждение императора. Теперь Дума наделяется аналогичными правами по отношению к Государственному совету.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

В результате обе палаты осуществляют равный и в тоже время взаимный контроль над законодательством: законопроекты, не принятые одной из палат, признаются отклоненными (ст. 49-50). В случае конфликтных или спорных ситуаций вопрос решается особой комиссией, образуемой из равного числа членов Думы и Государственного совета под председательством одного из членов комиссии (ст. 51). Эти изменения, однако, не меняли существа дела, поскольку принятый обеими палатами законопроект, как и ранее мог стать законом лишь после утверждения его императором (ст. 52). Сходным образом решаются конфликты между парламентом и министрами. Принятые Думой заявления о незаконных действиях министров передаются в Государственный совет для последующего рассмотрения императором.

В тоже время другим параллельно изданным актом - "О переустройстве Учреждения Государственного Совета" был преобразован и этот орган.Данный законодательный акт, формально изданный в дополнение к существующему положению о Государственном совете, превращал его фактически в верховную палату парламента по образцу других конституционно-монархических государств. Он из чисто административного учреждения превращался в представительный орган, включающий в себя членов, как назначенных монархом, так и избираемых обществом на определенный срок. При этом число первых не должно было превышать число вторых (ст. 1, 2). В состав выборных членов входили представители от православного духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов, от Совета торговли и мануфактур, Московского его отделения, местных отделений торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Документ устанавливал косвенный порядок выборов для каждой категории (через съезды выборщиков) и выдвигаемое ими число членов Государственного совета (ст. 6-8, 10). Срок их полномочий - 9 лет с обновлением трети состава каждые три года (ст. 9). Порядок заседаний, права членов и председателя аналогичны установленным для Думы. Председатель и вице-председатель назначаются ежегодно императором.

Принципиальный характер имели изменения порядка прохождения законов в Государственном совете. Главным из них стало наделение его (наряду с Думой) правом утверждения или отклонения законов (ст. 11-12), равными с Думой правами по "возбуждению предположений по отмене или изменении действующих и издании новых законов", а также "в отношении запросов, обращаемых к министрам и главноуправляющим". Представители администрации, в свою очередь, имеют в отношении Совета те же обязанности, что и в отношении Думы (ст. 17, 18). Наделение Государственного совета теми же прерогативами, что и Думы, было вполне осознанным шагом, поскольку очевидно умаляло ее роль.

Порядок взаимоотношений Совета и Думы определялся, исходя из этого, как взаимный контроль: поступивший из Думы законопроект может быть отклонен Государственным советом и, наоборот, законопроекты, инициатором которых выступала верхняя палата, должны получить одобрение Думы. В спорной ситуации образуется комиссия двух палат. В то же время Государственный совет имел определенное преимущество перед Думой, поскольку он (в лице председателя) представлял законопроекты, одобренные обеими палатами, на утверждение императора.

В законодательстве западных конституционных монархий характерно детальное рассмотрение вопроса о несогласии между палатами, с указанием механизма разрешения противоречия. Как правило, это новые выборы в нижнюю палату и повторное рассмотрение ею законопроекта, который таким образом может быть принят и без согласия верхней палаты. В положении о Государственном совете эти нормы отсутствуют, поскольку в России реальным центром власти вообще являлся не законодательный корпус, а монарх.

В том случае, если одна из палат не утвердит закона, он может быть внесен на повторное рассмотрение в течение той же сессии - по указанию

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

императора. Напротив, законопроекты, одобренные обеими палатами, но не получившие утверждения императора, не могут быть рассмотрены в таком же порядке. Этим еще раз подчеркивается перевес монарха над парламентом в сфере законодательной власти. Дума и Государственный совет даже при полном их единодушии не располагали правом окончательного принятия законов в случае отказа монарха утвердить их.

Третья фаза конституционного законодательства в России имела по видимости чисто формальный характер (в значительной степени именно так она и воспринималась современниками). Основная цель состояла в кодификации законов, дополнении Свода законов новыми актами, изданными в предшествующий период. Однако такая инкорпорация новых конституционных законов в кодекс самодержавного государства едва ли была возможна практически, поскольку выявляла неразрешимые противоречия между ними. Требовалась новая редакция основных законов, которая могла быть осуществлена в двух направлениях: либо по линии изменения старого законодательства в соответствии с новым, либо путем приведения нового законодательства в соответствие со старым. После подавления революции возобладал второй путь. Поставленные в общий контекст правовой традиции и политической системы самодержавного государства новые нормы о представительных учреждениях и их законодательных правах по существу теряли силу. Обилие же различных изъятий из них в виде особых законов, подзаконных актов, положений и административный распоряжений довершало торжество монархического начала.

Анализ с этой точки зрения Свода основных законов (в новой редакции 1906 г.) и утвержденного тогда же "Учреждения Государственного Совета" позволяют констатировать существенное отступление от положений манифеста 17 октября 1905 года. Внешне структура отношений Думы и Государственного совета между собой, с одной стороны, и с монархом и правительством, с другой, - осталась без изменений. Однако благодаря соответствующим формулировкам о прерогативах самодержца реальный центр власти оказался в новой редакции основных законов смещенным в пользу монарха. Можно говорить об определенном движении вспять - к булыгинскому варианту политической реформы. Однако на деле речь все же шла о качественно новой политической системе, в которой механизм власти определялся союзом монарха и бюрократии против парламента. Выражением этого в России (как и в кайзеровской Германии предвоенного периода) стал режим личной власти императора. Была создана новая политическая система, принципы функционирования которой до сих пор остаются предметом споров.

В центре дискуссии - вопрос о соотношении начал народного представительства и монархической власти. Текст Свода законов дает основания для диаметрально противоположных выводов. Один из новых его разделов - "О законах" (гл. 9) - суммирует законодательные прерогативы Думы и Государственного совета. По отношению к монархической власти эти учреждения наделяются главным образом негативными правами: "Никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения императора" (ст. 86). И еще более определенно говорится о законопроектах: "Законопроекты, не принятые Государственным Советом и Государственной Думой признаются отклоненными" (ст. 111). Устанавливалось, что законы не имеют обратной силы, вступают в действие лишь после их обнародования Правительствующим Сенатом и только при условии соответствия этой процедуры установленному законодательно порядку (ст. 89-95). В то же время исполнительная власть обладает большой самостоятельностью в применении законодательных норм.

Другой новый раздел Основных законов - "О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий" (гл. 10) - фиксирует принятые ранее нормы о статусе этих учреждений, отношениях между ними и с верховной властью - монархом. Решающее значение имеет вопрос о контроле над бюджетом. Рассмотрение Основных законов с этой точки

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

зрения не оставляет сомнений в том, что законодательные учреждения - Дума и Совет - вообще не имели права окончательно утверждать бюджет, они могли лишь не принять его в случае несогласия с ним. Но и тогда кризиса в отношениях парламента и монарха не возникает. Если государственная роспись не утверждается Думой к началу сметного периода, подчеркивает закон, то в силе остается принятая ранее роспись, а в случае необходимости министерства получают дополнительные кредиты (ст. 116).

Независимость монарха и исполнительной власти усиливается еще более за счет многочисленных изъятий из того бюджетного законодательства, которое было доступно контролю Думы. Это прежде всего расходы Министерства императорского дворца и средства, предусмотренные особым "Учреждением императорской фамилии" (ст. 14). Ряд полномочий предоставляется верховной власти по получению и распределению государственных займов и чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребности военного времени или подготовке к войне (ст. 117, 118). Монарх не терял контроля над армией и ее содержанием даже в случае конфликта с законодательными учреждениями. Если закон о ежегодном наборе в армию и флот не утверждается Думой к определенному сроку (1 мая), то это может быть сделано императорским указом, которым "призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году"(ст. 119).

Исполнительная власть оказывается, таким образом, вне постоянного и действенного парламентского контроля по таким важнейшим направлениям как утверждение бюджета, содержание армии и флота, руководство администрацией. Это четко выражено и в регламентации отношений Думы и Совета министров. Данному вопросу специально посвящен особый раздел Свода законов - "О совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями" (гл. 11). Совет министров в целом и отдельные министры не несут политической ответственности перед Думой или Государственным советом, которые могут лишь обращаться к ним с запросами и жаловаться Сенату и монарху на неправомерность их действий. В свою очередь министры не обязаны давать отчет Думе или Государственному совету, но имеют право принимать участие в работе этих учреждений и в голосовании, если состоят их членами (ст. 120,121). Изданное тогда же "Учреждение Государственного совета" (23 апреля 1906г.) еще более четко раскрывает характер отношений этого органа с монархом и его правительством.

Согласно буквальному смыслу основного законодательства, Российское государство является самодержавной монархией. Это положение зафиксировано в первой главе Свода законов - "О существе верховной самодержавной власти" (гл. 1). Здесь практически без изменений воспроизводится традиционная формула самодержавной власти, введенная в российское законодательство еще Петром Великим. Монарх юридически обладает всей полнотой власти и наделяется основными атрибутами самодержца. Существенные отступления от этой формулы, позволявшие современникам говорить о конституционных ограничениях, были сделаны в статьях о законодательной власти. Согласно важнейшей из них, "государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной Думой" (ст. 7).

Другим принципиальным ограничением власти монарха является, по-видимому, формальное признание того, что он ни перед кем не несет ответственности, что нашло выражение в принятии принципа контрассигнации его указов (подтверждение воли монарха подписью представителя исполнительной власти, автоматически возлагающей на него ответственность за их соответствие закону). Отныне они "скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью и обнародуются Правительствующим Сенатом" (ст. 24). Эти статьи очевидно противоречили формуле о самодержавном характере власти императора. Это фундаментальное противоречие отражало суть политического конфликта при переходе от абсолютизма к конституционной

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

монархии и могло быть разрешено лишь последующим развитием всей политической системы в направлении правового государства.

Остальные статьи этого раздела не только не способствовали этой трансформации, но фактически делали ее невозможной. Даже в области законодательства власть монарха оставалась практически неограниченной. Положение о совместном участии царя и Думы в принятии законов само по себе не означает ограничения его законодательных прерогатив. Если, с одной стороны, законопроект не может стать законом без утверждения его Думой и Государственным советом, то с другой стороны, справедливо и обратное - закон должен для его вступления силу быть утвержден императором. В то же время он обладает рядом исключительных прерогатив в деле законодательства: это право законодательной инициативы, пересмотра законов вообще и исключительное право почина в изменении Основных законов, наконец, исключительное право утверждения законов (ст. 8-9).

К этому следует добавить право императора издавать в соответствии с законами указы "для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов" (ст. 11). При той неясности, которая, как показал Н. М. Коркунов, традиционно существовала в разграничении законов и указов (различавшихся главным образом процедурой их юридического оформления - через Государственный совет или без него), данная статья открывала широкие возможности по интерпретации принятых законов и их применения администрацией. Наконец, монарх сохранял право объявлять местности на военном или исключительном положении (ст. 15), что давало возможность вывести их из-под действия обычного законодательства. Все эти положения в значительной мере сводили на нет ограничения законодательной власти монарха.

В области исполнительной власти отсутствовало даже и это подобие общественного контроля. "Власть управления, - констатировал закон, - во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского" (ст. 10). Он осуществляет внешнюю политику, объявляет войну и заключает мир, руководит армией и флотом, обладает правом чеканить монету. Наиболее важным в области внутренней политики является право императора назначать и увольнять руководителей высшей администрации - председателя Совета министров, министров и главноуправляющих (ст. 17). Поскольку эти решения царь может принимать без участия Думы и Государственного совета всякая возможность говорить об ответственном министерстве или ответственности высших представителей исполнительной власти перед законодательными учреждениями лишена смысла.

Сходный вывод можно сделать о процедуре контрассигнации, которая (в виде скрепы министрами указов императора) в этой ситуации приобретают лишь формальное значение. Среди других важнейших атрибутов самодержавной власти можно указать на право царя жаловать титулы и другие отличия, распоряжаться непосредственно государственными, удельными и личными имуществами, осуществлять право помилования и смягчения наказаний. Судебная власть осуществляется судами от имени императора. Его особа - "священна и неприкосновенна". Закон закрепляет существующий порядок наследования престола в царствующем императорском доме. Монархическая власть является ядром политической системы, а монарх - фактически - стоит вне системы социального и правового контроля.

Русские конституционалисты начала ХХ в. считали, противопоставление двух типов конституционной монархии: дуалистического и монархического ставит под сомнение саму возможность эволюционной трансформации самодержавия в правовое государство. Они отрицали принципиальный характер различий между двумя типами конституционных монархий. При такой постановке вопроса это противопоставление не имело столь драматического характера, что открывало возможность рассмотрения российской государственности как специфического варианта общеевропейской

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

модели. Более того, стремление вписать Россию (после революции 1905 г.) в контекст европейского конституционализма часто приводило к преувеличениям, когда, например, отечественный вариант конституционной монархии рассматривался как вполне сформировавшийся.

Отсюда вытекала определенная стратегия российского конституционализма, исходившая из опыта борьбы западного либерализма за правовое государство. Главным лозунгом русских (как и германских) либералов стало создание ответственного правительства. Это считалось поворотным пунктом в переходе от мнимого (монархического) конституционализма к подлинно правовому государству (имелась в виду парламентская монархия английского типа). Парадоксальность ситуации в России и других странах со сходными тенденциями развития заключалась в том, что реализация принципа ответственного министерства к системе монархического конституционализма приводила здесь не к ослаблению власти монарха (как в Англии), а наоборот, к ее усилению, что может быть объяснено особенностями положения монархической власти в условиях социального кризиса, переживаемого модернизирующимся обществом. Возникает очень своеобразное соотношение трех элементов политической системы - парламента, правительства и монарха.

Одной из принципиальных особенностей монархического конституционализма является автономность монархической власти, стоящей над парламентом, партиями, и способной проводить независимую от них политику. Наиболее отчетливо это проявляется в кризисных ситуациях, напр., в Пруссии во время конфликта между парламентом и кайзером по проблеме бюджетных ассигнований на армию в начале XIX в., или в России в условиях конфликта между Думой и царем в 1907 г., которые оканчивались роспуском парламента и победой монархического правительства над учреждениями народного представительства. Реализация принципа ответственного министерства не только не ослабила роль монарха, но даже усилила ее. В результате давления парламентского большинства, политических партий и общественного мнения в ответ на непопулярные решения правительства степень ответственности последнего, а следовательно, и зависимость от законодательной власти, естественно возрастают.

Но в отличии от развитых парламентских государств (где вотум недоверия правительству автоматически ведет к его отставке), здесь возникает тенденция к усилению власти монарха, который фактически становится высшим и единственным арбитром в споре парламента и правительства, определяя в конечном счете его курс, назначая и смещая главу и членов правительства. Монарх тем самым становится решающим фактором всего политического процесса, приобретающим в значительной степени характер режима "личного правления". Специфика Этой модификации монархического конституционализма особенно отчетливо проявилась в период правления Вильгельма II в Германии и Николая II в России. Аналоги этому можно обнаружить и в истории других конституционных монархий начала ХХ века. В новейшее время сходный феномен можно наблюдать в ряде монархических режимов развивающихся стран, где самостоятельная роль монарха связана его активным участием в проведении реформ (напр., в Иране, Афганистане, Эфиопии), хотя здесь этот феномен (укрепление авторитарной власти) имеет несколько иную социальную природу, будучи связан не столько с парламентским давлением на правительство и механизмом делегирования ответственности, сколько с необходимостью концентрации ресурсов и мобилизации масс ради национального выживания.

Исследования положения монарха в конституционном государстве (его статуса в обществе, прерогатив в области законодательной, исполнительной и судебной власти, финансовых возможностей, роли в управлении армией, исключительных и почетных прав) позволяет представить, в какой степени российский конституционализм отличался от западноевропейского с точки зрения сосредоточения в руках монарха реальной власти. В центре внимания при этом вполне оправданно оказывается прерогатива монарха на издание в исключительных условиях законов без участия представительных

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

учреждений. Вопрос о праве монарха на "чрезвычайные указы" активно обсуждался в германском праве, поскольку конституции большинства немецких государств и единой Германии (1871 г.) включали в себя данный принцип.

Он стал актуален также и для русского права, будучи введен в него манифестом 20 февраля 1906 года. В основном законодательстве этот принцип был сформулирован (в ст. 87) особенно четко: "Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров предоставляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета и Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течении первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет".

Как показали специальные исследования по этой проблеме Б. Э. Нольде, данное положение в законодательстве ряда стран Восточной Европы ведет к значительному расширению возможностей администрации по отношению к законодательной власти, позволяя в ряде случаев проводить непопулярные в народе решения. Мнимоконституционная сущность указанной практики проясняется особенно четко при сравнительном анализе. Если в Великобритании для издания правительством законодательного постановления необходимы особые основания (признание парламентом и судом наличие особого государственного интереса), то в государствах монархического конституционализма германского типа правительство могло таким образом нарушать законы при минимальной ответственности. В конституциях Австрии, Дании, Пруссии, Саксонии наличие такой статьи сопровождается оговоркой, что принятие подобных постановлений не должно нарушать самой конституции.

По аналогии с этим российские основные законы помимо запрещения подобного порядка изменения самого законодательства (путем правительственных постановлений) оговаривают также невозможность изменения таких законодательных актов принципиальной важности как "Учреждения" Государственного совета и Государственной Думы, а также постановлений о выборах в них. Однако в реальной ситуации неправового режима законодательные нормы могли быть нарушены. К этому следует добавить, что монарх в России (как и в Германии) имел неограниченный контроль над армией. В большинстве западноевропейских стран парламент определял численность армии и бюджетные ассигнования на нее, а также организацию войска. В России согласно основному законодательству 1906 г. (ст. 14) император определялся как державный вождь армии и флота, которому принадлежит верховное командование над всеми сухопутными и морскими силами государства. Для военного и морского ведомств были установлены значительные отступления от общего законодательства, предоставляющие их практически в полное распоряжение монарха.

Особого внимания с этой точки зрения заслуживает ст. 96 Основных законов, дающая право монарху непосредственно принимать и утверждать постановления об организации армии и флота. В положении Совета министров от 24 августа 1909 г. - "О порядке применения статьи 96 Основных государственных законов" - этот принцип получает расширительную трактовку, сосредотачивая в руках царя законодательную власть над вооруженными силами и право изыскивать средства для их финансирования. Царь объявлял местности на военном или осадном положении, пользовался правом диспенсации (освобождения от выполнения законов) и помилования. Все эти нормы фактически выводили имперскую администрацию и силовые структуры из-под парламентского контроля.

Внешним выражением неограниченного по существу характера власти императора являлось отсутствие скрепы министра на подписанных им

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

законодательных актах. Западноевропейские конституции исходили из обязанности такой скрепы, отсутствие такой скрепы делало закон недействительным с юридической точки зрения. В России, несмотря на указание в законодательстве о необходимости такой скрепы председателя Совета министров или соответствующего министра, данная практика часто нарушалась: законодательные акты монарха, как и в эпоху самодержавия, выходили главным образом за его единоличной подписью. Даже такое распоряжение, как роспуск I Думы от 8 июля 1906 г., было напечатано без скрепы какого- либо министра. Таким образом, принцип отсутствия ответственности монарха (установление которого сопровождается усилением ответственности министров перед законодательной властью) в российском законодательстве не утвердился. "Гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, - писал в этой связи Н. И. Лазаревский, - у нас нет почти никаких".

Прерогативы Думы и царя практически не были разграничены: закон мог быть принят лишь в случае монаршей санкции. В результате процесса бюрократизации, как хорошо показал М. Вебер в серии статей о русской революции, между монархом и подчиненными возник ряд промежуточных инстанций, представлявших модернизированное чиновничество. Это прежде всего Совет министров, председатель которого (министр без портфеля) фактически сосредотачивает в своих руках полноту власти а стране. Отвечая за ее осуществление лишь перед монархом. Аналогом этому процессу, поставившему графа С. Ю. Витте во главе страны, служит, по Веберу, создание института министра-президента в Пруссии, повлекшее за собой конфликт между О. Бисмарком и кайзером.

Эта реформа, открывающая путь к развитию кабинетской системы, всюду ведет к усилению профессионализации управления (когда министры отвечают за строго определенный участок управления), его бюрократизации и, наконец, росту неформального влияния исполнительной власти в парламенте, где министры с помощью доверенных лиц создают нечто вроде теневого парламента. В этих условиях наиболее важным средством для монарха удержать свою власть является переход на сторону бюрократии против парламента, т.е. Государственной Думы. Фактически царь становится главой этой бюрократии, будучи вынужденным, однако, выполнять ее волю. В свою очередь у царя остается лишь небольшая группа советников, противостоящая бюрократии и сознательно отделенная от нее. Это так называемая камарилья - ближайшие советники царя, во многом определяющие его решения.

Суммируя наблюдения над российским монархическим конституционализмом, можно констатировать: российская конституционная монархия занимает особое место в общей типологии данных политических режимов. Она представляет собой синтез западных и восточных их форм и в тоже время исторический переход одних в другие. Из западных форм конституционной монархии (парламентская, дуалистическая и монархический конституционализм) российский монархический режим периода после первой российской революции ближе всего к третьей (германской) разновидности. Восточные формы монархического конституционализма, многие из которых возникли под влиянием опыта революции 1905 г., близки российскому образцу прежде всего в реальном механизме власти и управления, превращавшими конституционные ограничения власти монарха в фикцию и делавшими сам принцип конституционной монархии недееспособным.

Заимствуя западные формы легитимации монархической власти, эти режимы, не утрачивали своей авторитарной природы и не трансформировались в правовое государство, становясь на деле лишь переходом к единоличной диктатуре (сначала монарха, а затем и нового, нетрадиционного, главы государства в виде военного диктатора, партийного вождя, лидера националистического движения или религиозного пророка).

Можно поставить вопрос об исторических функциях конституционной монархии как формы правления в странах с органическим характером буржуазного развития и тех, которые вынуждены были идти в новое

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Дата добавления: 2015-06-26