Проекты кодификации административного судопроизводства

В настоящее время по инициативе Верховного Суда РФ ведется работа над проектом Кодекса об административном судопроизводстве (далее - Кодекс).

Административное судопроизводство является неотъемлемым элементом института административной юстиции, который, по сути дела, представляет собой осуществление судебного контроля над деятельностью публичной администрации.

Предметом регулирования Кодекса должны стать общественные отношения, связанные с установлением порядка защиты в суде прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их организаций от неправомерных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Наличие таких процессуальных отношений, в основе которых лежит судебный контроль за законностью решений и действий органов (должностных лиц) публичной власти, обусловливает необходимость введения на законодательном уровне определенных понятий, в том числе: административная жалоба; заявитель; административный ответчик; административное дело. Возникает необходимость и введения специфических процедур рассмотрения административных дел.

Естественно, возникает вопрос об отличиях оплаты по административному делу от гражданского иска, об отличиях административного ответчика от ответчика по гражданскому делу: об отличиях административного дела от гражданского дела. Эти принципиальные отличия можно выявить по ряду оснований: по содержанию требований; по статусу ответчиков; по характеру процессуальных действий и принципам их осуществления; по определению роли судьи в процессе; по распределению бремени доказывания и некоторым другим основаниям.

Кратко остановимся на этих различиях. Административное судопроизводство, в отличие от гражданского, связано с реализацией материальных правоотношений, одной из сторон которых всегда является орган, наделенный властными полномочиями и призванный осуществлять публичную власть. Учитывая неравенство сторон в материальных отношениях, процессуальный закон призван взять под особую (судебную) охрану права, свободы и охраняемые законом интересы гражданина, коммерческой и некоммерческой организации, не состоящих с соответствующим органом публичной власти или должностным лицом в административном подчинении, например в государственно-служебных отношениях. Отсюда вытекает такой принцип, как возложение основного бремени доказывания на орган публичной власти, поскольку именно решение, действие или бездействие данного органа является объектом судебного контроля в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ.

Иной представляется и роль суда (судьи) в споре гражданина с государством (в лице органа публичной власти). В административном судопроизводстве судья не может быть арбитром по аналогии с рассмотрением гражданского дела, в котором выступают в качестве равноправных сторон лица (физические и юридические), не обладающие публичной властью по отношению друг к другу. Его задача состоит в том, чтобы, соблюдая принципы состязательности и открытости процесса, учесть реальное неравенство в правовых позициях сторон в сфере публичной власти. Суд обязан в административном судопроизводстве выполнять активную роль: оказывать помощь гражданину, обратившемуся в суд с жалобой на решение или действие органа публичной администрации; разъяснять ему права и обязанности; истребовать от административного ответчика необходимые материалы и документы; принимать меры к охране имущества заявителя.

По-иному в административном судопроизводстве должен реализовываться другой важный принцип процесса - принцип диспозитивности. Здесь отсутствуют встречное требование, иные процессуальные притязания административного ответчика. Если предположить возможность соглашения сторон, то и в этом случае суд должен играть активную роль.

Устанавливая правовой статус заявителя по административному делу, законодатель должен проявить особую заботу о "равновесии" сторон в состязательном процессе. В связи с этим основная тяжесть бремени доказывания должна быть возложена на административного ответчика. А это означает, что гражданин освобождается от обязанности доказывать противоправность, незаконность обжалуемого акта (решения, действия, бездействия). Его обязанность заключается в том, чтобы доказать факт нарушения своего права или свободы, указать созданную соответствующим актом или действием органа, должностного лица, администрации реальную угрозу нарушения его права, описать причиненный (либо возможный) материальный или моральный ущерб.

Именно в этой связи возникает упомянутая выше обязанность суда оказать содействие заявителю в истребовании необходимых документов, если у последнего возникли затруднения в получении таких документов, а должностное лицо публичной администрации чинит гражданину препятствия в получении необходимой информации.

Немаловажное значение имеет и установление процессуальных сроков, отражающих специфику административных дел. Речь идет о сокращенных сроках для обращения заявителя в суд и сроках рассмотрения дела судом.

На мой взгляд, сроки рассмотрения административных дел должны быть по возможности краткими, но дифференцированными в зависимости от характера административного иска. Например, в ходе избирательной кампании жалоба на действия (бездействие) избирательной комиссии должна быть рассмотрена в суде незамедлительно. В то же время жалоба, связанная с нормоконтролем (имеется в виду, что нормативный правовой акт органа публичной администрации ущемляет право гражданина или препятствует его реализации), потребует более длительного рассмотрения. Возможно, возникнет необходимость в дополнительной правовой экспертизе этого акта, в том числе определении его соответствия федеральному закону, направлении соответствующего запроса в Конституционный Суд РФ и т.п.

Естественно, что административное судопроизводство не может быть осуществлено административным судом, если обжалуемое решение административного ответчика подлежит конституционному контролю или если оно является предметом гражданского или арбитражного судопроизводства.

Кодекс призван определить подсудность дел каждому из звеньев системы административных судов, определить статус каждого из лиц, участвующих в деле, решить вопросы представительства в суде и ряд других процессуальных вопросов.

Заметим, что Кодекс должен содержать нормы, аналогичные ГПК РФ и корреспондирующие с нормами арбитражного судопроизводства, поскольку все эти виды судопроизводства должны реализовывать требования Конституции РФ и общие принципы правосудия, провозглашенные в международно-правовых актах.

Во многом будут сходны процессуальные позиции рассматриваемого законопроекта с позициями иных процессуальных актов, в частности ГПК РФ, о порядке подготовки дела к слушанию, проведении судебного заседания.

ГПК РФ содержит важные для административного судопроизводства нормы, находящиеся в разделе "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений". По-видимому, при рассмотрении проекта Кодекса многие позиции этого раздела ГПК РФ будут воспроизведены в новом законодательном акте, а в ГПК РФ внесены соответствующие изменения. Сошлемся в связи с этим на высказывания известного русского ученого С.А. Корфа, который в своей монографии "Административная юстиция в России" отметил: "Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом административного процесса послужил процесс гражданский; столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу".

Важной проблемой административного судопроизводства является порядок пересмотра решений, вынесенных административными судами. Представляется, что в административном судопроизводстве целесообразно ввести апелляционный порядок обжалования судебных постановлений. Административный суд второй инстанции в этом случае вправе принять одно из следующих решений по апелляционной жалобе: оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу - без удовлетворения; изменить решение суда первой инстанции или отменить его и вынести новое решение; отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу.

Вместе с тем не следовало бы исключить пересмотр судебных решений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Однако при этом желательно рассматривать надзорную стадию как исключительную и установить особый порядок принятия и рассмотрения надзорных жалоб, как это сделано в ряде стран Европы.

В Особенной части Кодекса могли бы быть урегулированы отдельные виды производства исходя из специфики и содержания публично-правовых отношений и предмета обжалования. Например:

· об оспаривании нормативных правовых актов органов публичной администрации;

· об обжаловании индивидуальных актов и конкретных действий (бездействия) органов:

- по делам, связанным с нарушением избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме,

- по делам, связанным с обжалованием действий налоговых органов в отношении физических лиц,

- по делам, связанным с разрешительной системой;

· об обязывании органа публичной власти принять конкретный индивидуальный акт, выдать разрешение, юридический документ и т.п.;

· по делам об установлении юридических фактов, связанных с публично-правовым статусом гражданина или организации.

Естественно, проект Кодекса будет предметом споров и дискуссий. Но создание такого акта актуально и необходимо.

Дата добавления: 2015-06-26