Тема 1. Общие положения градостроительного законодательства

План:

1. Понятие и источники правового регулирования градостроительной деятельности.

2. Принципы законодательства о градостроительной деятельности.

3. Субъекты градостроительных отношений.

4. Предмет правового регулирования градостроительной деятельности.

В последние годы многие законы РФ и субъектов РФ также включают набор принципов, которые могут служить ориентирами для соответствующего праву поведения граждан и должностных лиц. Принципы - это основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства той или иной сферы жизни.

Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного закона, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей градостроительной области. Предусмотренные в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений.

Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение. Например, в ст. 6 ГК РФ предусмотрены положения о том, что при невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. На практике эти предписания получают неоднозначное толкование ввиду различных представлений об этих ценностях у различных категорий и групп правоприменителей.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;

2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;

5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

1) Понятие устойчивого развития раскрывается в ст. 1 п. 3) применительно к «устойчивому развитию территорий».

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия. Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, неухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития.

Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся природных условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности. Значение данного принципа еще и в том, что еще раз провозглашается новая основа устойчивого развития - территориальное планирование и градостроительное зонирование;

2) Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение для всех сфер жизнедеятельности человека и обеспечения их надлежащего, принципиально направленного и оформленного правового регулирования.

В ст. 2 ГрК РФ обращает внимание возможность и необходимость учета «и иных факторов». Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные в других пунктах данной статьи;

3) Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, из-за трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др. является проявлением учета социального фактора, предусмотренного в п. 2 ст. 2. Доступ к объектам социального и иного назначения должен обеспечиваться всем категориям граждан, но доступ инвалидам вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

4) Разъяснение указанных понятий дается в п. 2 и 8 ст. 1 ГрК РФ. Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных в Законе и иных нормативных правовых актах документов градостроительной деятельности указанные в пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными, принципиальными, что и является одной из важнейших новелл Кодекса.

5) Участие граждан в градостроительной деятельности базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Свобода участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности основывается на нормах Конституции РФ, ГрК РФ, других федеральных, а также региональных (субъектов РФ) и муниципальных нормативных правовых актах.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, запретом цензуры (ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ), информационным обеспечением градостроительной деятельности (ст. 56-57 гл. 7 «Информационное обеспечение градостроительной деятельности» ГрК).

Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

6) В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). Сопоставление с п. 11 ст. 2 ГрК РФ свидетельствует, что в п. 6 подразумевается перечень субъектов - органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека.

Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с указанными в статье иными условиями такие факторы как реализация права граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха, а также захоронений.

7) Теперь требования к объектам градостроительной деятельности должны приниматься также самими изготовителями продукции и услуг, саморегулируемыми организациями.

Целями принятия технических регламентов являются защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и др.

С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.

8) Здесь осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и требований, предусмотренных в предыдущих принципах законодательства о градостроительной деятельности. Значительная часть указанных здесь требований излагается в федеральных законах «О безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О гидротехнических сооружениях», «О борьбе с терроризмом», «О противодействии экстремизму», в иных федеральных законах, в Положении о МЧС России и других министерствах, а также о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в других подзаконных актах.

9) Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности. И это естественно: природные условия жизни в городе занимают все большее место среди других факторов жизнедеятельности, что можно проследить в большинстве норм ГрК РФ.

Предусмотренные выше и ниже основные принципы законодательства о градостроительной деятельности также в той или иной степени, в большинстве своем, связаны с обеспечением благоприятных, прежде всего, природных условий жизни и деятельности человека в городе.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» для градостроительной деятельности принципиальной является ст. 44 «Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений». Основополагающими могут считаться следующие ее требования:

- Обеспечение благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем;

- Размещение зданий, строений, сооружений с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;

- Принятие мер по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий;

- Создание защитных и охранных зон, в том числе санитарно-защитных зон, озелененных территорий, зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Под экологической безопасностью согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

10) Одним из достоинств ГрК РФ 2004 г. является его направленность на сохранение культурного наследия и примыкающих к нему особо охраняемых природных территорий, направленных на обеспечение благоприятных природных условий жизни. Объекты культурного наследия, как и особо охраняемые природные территории, могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования.

Установление статуса объектов культурного наследия может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.

11) Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл. 8 «Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности» (ст. 58-62) ГрК РФ.

Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только в ГрК РФ, но и в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).

12) Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Возмещение вреда предусматривается в ст. 59 и 60 ГрК РФ.

Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются в ст. 1064 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

В ГК РФ, регулирующем имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст. 1065-1083), возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. 1084-1094), возмещение вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. 1095-1098), компенсация морального вреда (1099-1101).

Установленная в статье 3 иерархия актов российского законодательства в основном соответствует аналогичным перечням актов, предусмотренных в других федеральных законах, например, в ГК РФ, ЗК РФ и т.д. От места в указанной пирамиде актов зависит правовая сила - соподчиненность расположенных в ней нормативных правовых актов.

К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты президентов, глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Все федеральные законы имеют равную силу и не должны по своей силе отличаться друг от друга, что определяется общепризнанными принципами права и подтверждено в постановлении Конституционного Суда РФ по вопросу приоритетности и верховенства ГК РФ.

Однако в определенной (почти в каждой) сфере общественных отношений, как правило, принимается и действует головной (иногда его неточно называют рамочным) закон, обладающий неким верховенством в этой, данной сфере общественных отношений: все остальные, принимаемые в этой сфере акты, не могут противоречить ему, то есть должны ему соответствовать в интересах выстраивания иерархии актов, их координации между собой, обеспечения единого правопонимания и соответствующего правопорядка.

Таким головным актом в законодательстве о градостроительной деятельности является ГрК РФ, которому не могут по вопросам градостроительной деятельности противоречить все другие нормативные правовые акты, предусмотренные в ч. 1 и 4 данной статьи, а также и иные акты, составляющие российское законодательство и образующие нормативно-правовую базу градостроительной деятельности.

В муниципальных образованиях по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты, которые могут иметь как общий - нормативно-правовой, так и индивидуальный характер.

Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются локальные акты (не входящие в законодательство), но которые составляют вместе с другими указанными выше нормативными правовыми актами нормативно-правовую базу - иерархию нормативных правовых актов градостроительной деятельности.

Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается в настоящем в ГрК РФ и в принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актах, регулирующих градостроительные отношения (см. ст. 8 настоящего Кодекса).

Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Ратификация международных договоров, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляется в Государственной Думе РФ, а координатором их выполнения становится МИД России.

Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования, объекта капитального строительства раскрываются в ст. 1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч. 1 ст. 4, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ - 41-42, 45, 46-48 и др.

У каждого закона должен определяться предмет его регулирования, то есть общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, в российском законодательстве предусматриваются земельные, водные, лесные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.

Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст. 3 ГрК РФ в области градостроительной деятельности, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.

В ч. 2 ст. 4 перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч. 1 данной статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности.

Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.

Таким образом, нормам перечисленных в ч. 2 федеральных законов придается в области градостроительной деятельности большая сила, чем нормам ГрК РФ. Однако если в указанных в ч. 2 сферах (отраслях) российского законодательства обнаруживаются пробелы и указанные в ней проблемы не урегулированы, то действуют нормы ГрК РФ.

В отличие от ч. 2 в ч. 3 наоборот называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

К смежными с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые Земельным кодексом РФ.

Регулирование земельных отношений и принятие актов земельного законодательства, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ

Лесное законодательство представлено головным актом - Лесным кодексом РФ. Регулирование лесных отношений осуществляется им с учетом представлений о лесе как о природном ресурсе или экологической системе.

Согласно ЛК РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.

В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.

Водное законодательство включает, прежде всего, Водный кодекс РФ. Согласно его обособленные водные объекты, принадлежащие на правах собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью.

В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственности осуществляются соответствующие органы местного самоуправления.

В соответствии с ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоем - это небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому надлежащее сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер.

Большое значение для ведения лесного хозяйства и благоустройства городских лесов имеет использование их для нужд населения, охрана от незаконных порубщиков и иных правонарушителей, защита от загрязнений и самовольного захвата, воспроизводство лесов и древесно-кустарниковой растительности, расположенных на землях городских поселений.

Предусмотренному в п. 11 ст. 2 ГрК РФ принципу законодательства о градостроительной деятельности в виде ответственности должен предшествовать и его обеспечивать надлежащий государственный (РФ, субъектов РФ), муниципальный, общественный и производственный контроль за использованием и охраной лесного и водного фондов, расположенных на территории городских поселений.

Не меньшее значение имеют федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха» (он является основным загрязненным компонентом городской природной среды, оказывающим влияние на состояние благоприятных условий жизни граждан), «О животном мире» (испытывающем в поселении неординарные нагрузки), «Об отходах производства и потребления» (являющихся бедствием крупных городов, весьма затрагивающих благополучие самих городов и примыкающих к ним муниципальных образований; в городах Москве и С.-Петербурге - соседних субъектов РФ).

В пункте 3 ст. 4 ГрК РФ предусматривается «иное законодательство», которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.

Ближайшим «иным» законом считается Жилищный кодекс РФ.

Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности, имеющие отношение к градостроительной деятельности:

ст. 130 - отнесение к недвижимым вещам всего, что прочно связано с землей и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;

ст. 260-287 - право собственности и другие вещные права на землю; ст. 288-293 - право собственности и другие вещные права на жилые помещения; ст. 294-300 - право хозяйственного ведения, право оперативного управления; ст. 549-558 - продажа недвижимости; ст. 559-566 - продажа предприятия; ст. 650-655 - аренда зданий и сооружений; ст. 656-670 - аренда предприятий; ст. 784-800 - перевозка; ст. 801-806 - транспортная экспедиция; ст. 740-757 - строительный подряд, включая:

- распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету;

- обеспечение строительства материалами и оборудованием;

- контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда;

- обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ;

- сдачу и приемку работ;

- гарантии качества;

- устранение недостатков за счет заказчика;

ст. 758-762 - подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая:

1. передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных:

2. обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления; ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.

В ГК РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующийся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447-449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057-1061), осуществление капитального строительства.

Применяются к градостроительным отношениям и административное законодательство (Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, в том числе о библиотеках, о кинопрокате, о театральной и туристической деятельности, о музеях, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности, об организации транспорта и общественного питания), финансовое законодательство (Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ).

Определив в ст. 4 ГрК РФ объект и предмет регулирования данного Закона, отграничив действие его норм от действия норм других отраслей и институтов российского законодательства и права, законодатель определил в общем виде перечень субъектов градостроительных отношений, сделав его традиционным и аналогичным перечню, содержащемуся в других федеральных законах.

Предусмотренные в ч. 1 ст. 5 РФ ее субъекты и муниципальные образования выступают в градостроительных отношениях в двух качествах:

1) как регуляторы градостроительных, жилищных, иных гражданско-правовых, муниципальных, природоохранных, земельных, других природоресурсных и иных общественных отношений в соответствии с конституционным, муниципальным, административным, экологическим и иным правом и законодательством и в этих случаях их нормативные правовые акты носят властный, обязательный, нормативный, то есть государственно-правовой и (или) административный характер;

2) как заказчики, подрядчики градостроительной деятельности, собственники «градостроительного» имущества, находящегося в их пользовании, владении и распоряжении и в этих случаях они действуют на равных, правах с другими участниками градостроительной деятельности.

Во втором случае согласно ст. 126 ГК РФ, ее субъекты и муниципальные образования отвечают по свои обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга. Особенности ответственности РФ и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

Гражданско-правовой (имущественный) статус граждан (физических лиц) предусматривается в ст. 17-47 ГК РФ, а юридических лиц и их различных видов - в ст. 48-123 ГК РФ, а также в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах.

Характеристики, структура, компетенция и взаимоотношения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований предусматриваются в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в иных федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов РФ, в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

Тема 2. Полномочия органов государственной власти российской федерации, органов государственной власти субъектов российской федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности

План:

1. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

3. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации;

2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения в случаях, предусмотренных ГрК;

3) техническое регулирование в области градостроительной деятельности;

4) установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

5) организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта), указанных в статье 48.1 ГрК особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных в настоящем пункте объектов;

6) установление порядка осуществления государственного строительного надзора и организация научно-методического обеспечения такого надзора;

7) осуществление федерального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных ГрК;

8) осуществление иных полномочий, отнесенных ГрК, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в области градостроительной деятельности являются ключевыми для понимания механизмов реализации заложенных в ГрК РФ правовых механизмов регулирования общественных отношений в указанной деятельности. Следует учитывать, что полномочиями РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, указанными в статьях 6, 7, 8 ГрК РФ, полномочия указанных субъектов в сфере градостроительной деятельности не исчерпываются. Ряд важных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления содержится в тексте ГрК РФ.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа, в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа, в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

В соответствии с новой структурой федеральных органов исполнительной власти полномочиями в области градостроительной деятельности обладают следующие федеральные органы исполнительной власти.

Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства.

Минрегион России осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Минрегион России самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил;

порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Рострой России) на основании Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 286 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному комплексу»):

- до внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации осуществляет лицензирование деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, по инженерным изысканиям для строительства указанных зданий и сооружений;

- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

- организует:

проведение в установленном порядке государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации;

подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства;

формирование и ведение государственного фонда комплексных инженерных изысканий для строительства;

- не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Функции государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в настоящее время частично возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая осуществляет следующие функции:

- осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов;

- организует и проводит в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации, осуществление которых может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных государств.

Кроме того, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура) уполномочена на контроль за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, обеспечивающих содержание и использование объектов культурного наследия федерального значения в соответствии с требованиями закона, а также:

согласовывает в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, проекты зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, землеустроительную, градостроительную и проектную документацию по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, градостроительные регламенты, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;

выдает в порядке и на основаниях, установленных законодательством Российской Федерации, письменные предписания о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, а также письменные разрешения на возобновление приостановленных работ;

выдает предписания о привлечении к ответственности за повреждение, разрушение, уничтожение или перемещение объекта культурного наследия, а также изменение его облика и интерьера.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации;

2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;

4) осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, перечисленные в 7 статье, по сравнению с ГрК РФ 1998 г. уменьшились. Вместе с тем, ряд полномочий субъектов Российской Федерации, не предусмотренные в ст. 7, содержатся в других статьях ГрК РФ. К ним могут быть отнесены следующие полномочия:

- установление предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ч. 4 ст. 28).

- установление состава и порядка деятельности комиссии по разработке проекта правил землепользования и застройки (ч. 17 ст. 31).

- внесение предложений об изменении правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 33).

- определение использования земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых градостроительные регламенты не распространяются (ч. 7 ст. 36).

- установление порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 19 ст. 45).

- установление случаев, когда выдача разрешений на строительство не требуется (ч. 17 ст. 51);

- определение порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (ч. 22 ст. 51).

Конкретную структуру и наименования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности определяют субъекты Российской Федерации самостоятельно.

Кроме того, Конституцией РФ и федеральным законодательством предусмотрена возможность делегирования полномочий Российской Федерации, в том числе в области градостроительной деятельности, субъектам РФ, а также полномочий субъектов РФ Российской Федерации. Предусмотрено два варианта перераспределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

1. Между Российской Федерацией и субъектом РФ может заключаться договор о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

В данном случае переданные полномочия считаются собственными полномочиями получившего их соответствующего уровня публичной власти и осуществляются самостоятельно за счет соответствующего бюджета. Контроль за осуществлением переданных полномочий со стороны передавшего их уровня публичной власти не осуществляется.

2. Помимо договоров о разграничении полномочий могут заключаться соглашения о передачи осуществления части полномочий. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;

4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;

6) принятие решений о развитии застроенных территорий;

7) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГрК.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;

3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;

4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;

3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;

7) принятие решений о развитии застроенных территорий;

8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Полномочия органов местного самоуправления по сравнению с ГрК РФ 1998 г. изменились в большей степени, чем полномочия Российской Федерации и субъектов РФ. Связано это, прежде всего, с вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел двухзвенную систему муниципальных образований в Российской Федерации.

Кроме того, компетенция муниципальных районов и городских округов расширена за счет полномочий по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования. Ряд правомочий органов местного самоуправления, не указанных в комментируемой статье, но производных от полномочий, перечисленных в ней, содержатся в иных статьях ГрК РФ:

Конкретную структуру и наименования органов исполнительной власти местного самоуправления в области градостроительной деятельности муниципальные образования устанавливают самостоятельно. Кроме того, законодательством предусмотрена передача органам местного самоуправления осуществления части государственных полномочий, в том числе в области градостроительной деятельности. При этом осуществление указанных полномочий будет происходить под контролем государственных органов при финансировании из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Дата добавления: 2014-01-03