Тема 5. Планировка территории

План:

1. Проект планировки территории. Проекты межевания территорий.

2. Градостроительные планы земельных участков.

3. Подготовка и утверждение документации по планировке территории.

Планировка территории является одним из этапов градостроительной деятельности. Следуя за планированием территории и градостроительным зонированием, планировка территории осуществляется в целях детальной проработки градостроительных решений применительно к территории конкретных планировочных элементов (кварталов, микрорайонов и т.д.). Планировка территории должна осуществляться на основе документов территориального планирования, а также правил землепользования и застройки.

По идее законодателя планировка территории должна предшествовать строительству, поскольку при планировке территории должна определяться плотность и параметры застройки конкретного района, квартала и других планировочных элементов.

Планировка территории осуществляется путем подготовки документации по планировке территории.

ГрК РФ впервые закрепил цели планировки территории:

1) обеспечение устойчивого развития территории;

2) выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов);

3) установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства;

4) установление границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 комментируемой статьи).

В то же время, указанный перечень не является исчерпывающим. Так, планировка территории проводится в целях установление границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения, не только линейных объектов, но и иных объектов капитального строительства, а также в целях выявления в границах застроенных территорий свободных земельных участков, которые также могут быть предоставлены для строительства.

Новеллой ГрК РФ является установление четких критериев разграничения, в каких случаях для планировки территории, в том числе установления границ земельного участка, применяется градостроительное, а в каких случаях - земельное, лесное, водное и иное законодательство (части 2 и 3 ст. 41).

Планировка территории в соответствии с ГрК РФ осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков документации по планировке территории готовится в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.

Применительно к планировке территорий, не предназначенных для строительства, особенно следует отметить вопросы внутрихозяйственного землеустройства. Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни. При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:

организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Организация проведения территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства, находящихся в федеральной собственности является полномочием Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

В то же время следует отметить, что установление границ земельных участков в застроенных и подлежащих застройке территориях в результате межевания территории, как элемента планировки территории, подготовка которого осуществляется в соответствии с ГрК РФ, является общим правило. Но существуют исключения из данного правила. Так, в соответствии не с градостроительным, а с земельным законодательством будет осуществляться установление границ земельного участка, на котором расположен объект капитального строительства, по заявлению правообладателя такого объекта. При этом не требуется подготовка документации по планировке территории. Так, в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, в случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти на основании дежурной кадастровой карты (плана), содержащей сведения о местоположении земельного участка, и градостроительной документации в месячный срок со дня поступления указанных заявления либо обращения обеспечивает изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утверждает проект его границ. Здесь следует отметить ошибку законодателя, орган местного самоуправления изготовляет не кадастровую карту (план) земельного участка, а проект границ земельного участка и утверждает его. Это, во-первых, вытекает из смысла пункта 8 указанной статьи, а, во-вторых, органы местного самоуправления не уполномочены на изготовление кадастровых карт (панов) земельных участков, подготовка и выдача которых - компетенция федерального органа исполнительной власти. На основании проекта границ земельного участка за счет граждан и юридических лиц - правообладателей объектов недвижимости на земельных участках, устанавливаются границы земельных участков на местности и обеспечивается изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка.

Часть 4 ст. 41 устанавливает условия образования по инициативе их правообладателей новых земельных участков путем разделения земельного участка на несколько участков или объединения нескольких земельных участков в один, а также условия изменения общей границы земельных участков. Эти условия касаются как нормативной правовой базы, на основании которой осуществляется подготовка землеустроительной документации, так и требований к вновь образуемым земельным участкам.

В указанных случаях не требуется подготовка документации по планировке территории. Подготовка землеустроительной документации в таком случае должна осуществляться в порядке, установленном земельным законодательством.

В то же время ГрК РФ устанавливает следующие требования к вновь образуемым земельным участкам:

1) размеры образованных земельных участков не должны превышать предельные (максимальные и (или) минимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом. Следует отметить ошибку законодателя в части, что запрет должен устанавливаться только на превышение предельного максимального размера земельного участка, предусмотренного градостроительным регламентом. Поскольку размер земельного участка не должен быть меньше минимального размера участка, установленного градостроительным регламентом;

2) разделение земельного участка возможно только в случае наличия подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку;

3) обязательным условием объединения нескольких земельных участков является требование о том, чтобы образованный земельный участок находился в границах одной территориальной зоны.

Наличие в ГрК РФ указанных требований означает необходимость проведения проверки землеустроительной документации на ее соответствие этим требованиям и обеспечения со стороны органов местного самоуправления соответствующего контроля с позиций упорядочения планировочной организации территории.

Содержащийся в статье перечень требований к вновь образованным земельным участкам не является исчерпывающим. При этом также должны соблюдаться требования, предусмотренные земельным законодательством.

Часть 5 ст. 41 предусматривает виды документации по планировке территории - это проект планировки территории, проект межевания территории и градостроительный план. При этом проект планировки и проект межевания территории всегда являются документацией по планировке. Градостроительный план можно рассматривать как вид документации по планировке территории только в случае, если он подготавливается в составе проектов межевания территорий. В случае подготовки градостроительного плана как самостоятельного документа он не является документацией по планировке.

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для достижения следующих целей. Во-первых, выделение элементов планировочной структуры (кварталы, микрорайона и т.д.). И, во-вторых, установление параметров планируемого развития таких элементов планировочной структуры. В дальнейшем развитие конкретных кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры и строительство на их территории должно осуществляться только в соответствии с проектом планировки территории.

ГрК РФ не раскрывает содержание элементов планировочной структуры, перечисляя только некоторые виды таких элементов - кварталы, микрорайоны.

Более подробно отдельные элементы планировочной структуры определены Строительными нормами и правилами СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство.

Части 2-6 указанной статьи устанавливают обязательные требования к составу и содержанию проекта планировки. Так, проект планировки должен включать в себя основную часть, состоящую из чертежей и положений планируемого развития элементов планировочной структуры, и материалы по обоснованию основной части, которые должны содержать необходимые схемы и пояснительную записку. Утверждению подлежит только основная часть.

Часть 5 данной статьи определяет состав материалов по обоснованию проекта планировки территории в графической форме.

При разработке указанных материалов следует руководствоваться Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (СНиП 11-04-2003), утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29.10.2002 N 150, которая действует в части не противоречащей ГрК РФ.

Часть 6 указанной статьи определяет содержание пояснительной записки по обоснованию проекта планировки территории. Согласно Инструкции (СНиП 11-04-2003), помимо сведений, определенных ГрК РФ, пояснительная записка должна содержать также данные об эколого-градостроительной ситуации и природно-климатических условиях, существующем использовании территории, состоянии фонда жилых и общественных зданий, памятников истории и культуры, благоустройства территории; обоснования проектных архитектурно-планировочных решений, предложения по организации социального и культурно-бытового обслуживания населения; распределение территории по формам собственности; предложения по режиму использования зон охраны памятников истории и культуры, последовательности осуществления мероприятий, предусмотренных проектом; основные технико-экономические показатели и иные обоснования проектных решений.

Исходя из смысла частей 7 и 8 помимо общих требований к составу и содержанию проектов планировки, установленных ГрК и применяемых на основе любых документов территориального планирования, дополнительно состав и содержание проектов планировки территорий могут устанавливаться:

- нормативными правовыми актами Российской Федерации применительно к проектам планировки, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации (т.е. схемы территориального планирования Российской Федерации);

- законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации применительно к проектам планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации (т.е. схем территориального планирования субъекта Российской Федерации) и документов территориального планирования муниципального образования (т.е. схемы территориального планирования муниципального района и генеральных планов городских округов и поселений).

Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории. В связи с этим, утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры определяют содержание проектов межевания. В то же время, отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания застроенных территорий.

Проект планировки территории может разрабатываться как отдельный документ либо в составе проектов планировки территорий могут подготавливаться проекты межевания территории. При разработке проекта межевания территорий в составе проекта планировки на основном чертеже показываются границы проектируемых и сохраняемых земельных участков.

ГрК РФ не содержит понятие «межевание территории». Легальное определение понятия «межевание» содержится в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» определяет межевание земельного участка как мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности. Согласно статье 17 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве». Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:

определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

Однако понятие «межевание территорий» носит более общий характер. Межевание объектов землеустройства как элемент землеустройства и межевание территории как элемент градостроительной деятельности по планировке территории проводятся для достижения различных целей. Межевание объектов землеустройства проводится в целях определения местоположения и границ земельного участка на местности. Проект межевания объектов землеустройства имеет юридическое значение после его утверждения уполномоченным органом. После этого проект является основанием для установления границ земельных участков на местности, т.е. в натуре. Подготовка проектов межевания территории осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков, и незастроенных земельных участков, предназначенных для строительства, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке.

Подготовка проектов межевания осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий.

Следует отметить, возникающую при этом коллизию. Границы элемента планировочной структуры, на территории которого должно осуществляться межевание, должны быть установлены проектом планировки территорий, т.е. подготовка проекта планировки всегда должна предшествовать проведению межевания территории. Однако, на практике это не всегда так. Например, плотно застроенная территория, на которой расположены многоквартирные дома. В таком случае, подготовка проекта планировки может быть нецелесообразной, а межевание территории необходимо для установления границ земельных участков, на которых расположены такие дома, для оформления соответствующих прав на них. Представляется, что отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания застроенных территорий. И в случае отсутствия проекта планировки межевание территории должно осуществляться в сложившихся границах элементов планировочной структуры, в границах существующих красных линий.

Об этом косвенно свидетельствует и положение части 3 ст. 43, согласно которому подготовка проектов межевания территорий может осуществляться в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа. Таким образом, вопрос о необходимости наличия проекта планировки для последующей подготовки проекта межевания является дискуссионным.

Одним из наиболее сложных вопросов при подготовки проектов межевания территории является установление размеров земельных участков. Часть 4 указанной статьи предусматривает, что размеры земельных участков при межевании территорий устанавливаются с учетом фактического их использования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. В этом проявляется общий принцип законодательства: «закон обратной силы не имеет».

Проекты межевания разрабатываются в составе графических и текстовых материалов.

Графические материалы выполняются в масштабе 1:500-1:2000 и включают в себя план фактического использования территории и проект межевания территории, на которых указываются красные линии, границы земельных участков, контуры зданий и сооружений, существующие и проектируемые территории общего пользования, публичные сервитуты.

Пояснительная записка содержит характеристику территории, на которую осуществляется межевание; сведения об использованных материалах по установлению границ земельных участков и особенностях межевания; перечень публичных сервитутов; обоснования принятых решений.

Градостроительный план земельного участка является новеллой законодательства. Указанный документ вводится впервые ГрК РФ.

Так, градостроительные планы земельных участков подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех земельных участков, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Градостроительный план земельного участка подготавливается в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В последнем случае, градостроительный план земельного участка, по своей сути, не является документом по планировке территории, поскольку никак не связан непосредственно с территориальным планированием, предопределяющим будущее развитие территории, а определяет параметры строительства на конкретном земельном участке. Порядок подготовки градостроительного плана земельного участка как отдельного документа установлен частями 17, 18 статьи 46 ГрК РФ.

В случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента, градостроительный план такого участка должен содержать информацию о градостроительном регламенте, включая информацию обо всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка (данное требование не распространяется на случаи предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд). Указанное требование о необходимости фиксирования в градостроительном плане всей информации о градостроительном регламенте фактически означает законодательный запрет на индивидуализацию вида разрешенного использования земельного участка. Связано это с тем, что нормы ГрК РФ предусматривают установление прозрачных процедур землепользования и застройки. Орган местного самоуправления должен устанавливать общие виды разрешенного использования для территориальных зон, а не индивидуально применительно к каждому земельному участку. Так, частью 4 статьи 37 ГрК РФ предусмотрено, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков правообладателями таких участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.

В случае, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, градостроительный план такого земельного участка должен содержать информацию о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства.

Следует отметить, что градостроительный план земельного участка имеет огромное значение при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, капитального ремонта таких объектов.

Назначение градостроительного плана земельного участка определяется тем, что он является обязательным основанием для:

- подготовки проектной документации (часть 11 статьи 48),

- выдачи разрешения на строительство (часть 1 статьи 51),

- выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 1 статьи 55).

Части 1-5 ст. 45 определяют круг лиц, уполномоченных на принятие решения о подготовке документации по планировке территории и обеспечивающих подготовку такой документации:

- уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, в случае подготовки такой документации на основании схем территориального планирования Российской Федерации, если такие схемы предусматривает размещение объектов капитального строительства федерального значения;

- органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в случае подготовки такой документации на основании схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такие схемы предусматривают размещение объектов капитального строительства регионального значения;

- органы местного самоуправления муниципального района:

а) в случае подготовки такой документации на основании схемы территориального планирования муниципального района, если такая схема предусматривают размещение объектов капитального строительства местного значения;

б) в случае подготовки такой документации на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий;

- органы местного самоуправления поселений и городских округов в случае подготовки такой документации на основании генерального плана поселения или городского округа, правил землепользования и застройки.

Таким образом, следует отметить, что подготовка документации по планировке территории осуществляется только на основании документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Данное положение имеет большое значение, поскольку только при условии корреляции документов территориального планирования и документации по планировке территории может быть обеспечено устойчивое развитие всей территории в целом.

Таким образом, ГрК РФ, упразднив согласование и государственную экспертизу документации по планировке территории, с одной стороны, сохранил все необходимые требования, связанные с проверкой такого рода документации, с другой стороны - технологически объединил разрозненные действия по согласованию и государственной экспертизе в одно сводное действие по проверке такой документации на соответствие всем необходимым требованиям, обеспечивающим безопасность жизни, здоровья граждан и благоприятную окружающую среду.

Кроме того, ГрК РФ предусматривает ответственность соответствующих органов за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующей требованиям технических регламентов документации по планировке территории (ст. 59).

Следует отметить, что в основном планировка территории - это полномочие органов местного самоуправления поселений и городских округов, на них лежит обязанность подготавливать документацию ко всей территории муниципального образования, застроенной или подлежащей застройке, за исключением отдельных зон планируемого размещения объектов федерального, регионального значения и местного значения муниципального района. Именно документация по планировке территории, подготовка которой обеспечивается органами местного самоуправления поселений и городских округов, имеет наиболее существенное значение для населения, поскольку в соответствии с такой документацией должна осуществляться жилищная застройка, застройка общественно-деловых центров, рекреационных зон и т.д.

В то же время остается не решенным ряд вопросов, требующих правового урегулирования. Так, ГрК устанавливается, что федеральные органы исполнительной власти обеспечивают подготовку документации по планировки территории, которая разрабатывается только на основании документов территориального планирования Российской Федерации. Но не ясно, кто будет осуществлять подготовку документации по планировке территории в границах земель, находящихся в федеральной собственности, или на которой находятся объекты капитального строительства, находящиеся в федеральной собственности и построенные до принятия ГрК РФ.

В качестве первой особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа необходимо отметить, что документация по планировке территории, разрабатываемая на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, может готовиться по инициативе органов местного самоуправления поселения или городского округа, а также на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. Такие предложения могут быть направлены как на инициирование самого процесса подготовки документации по планировке территории, так и касаться вопросов о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

Следующей особенностью подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основе решения органа местного самоуправления поселения или городского округа - это обязательное рассмотрения проектов планировки и проектов межевания территории до их утверждения на публичных слушаниях (часть 5 комментируемой статьи).

Порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений комментируемой статьи. Данные положения касаются установления круга граждан, с участием которых должны проводиться публичные слушания (часть 7), права таких граждан (части 8, 9), минимальный и максимальный срок проведения публичных слушаний (часть 11), обязательное опубликование заключения о результатах публичных слушаний в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации (часть 10).

Статья 46 устанавливает обязанность главы местной администрации принимать решение об утверждении или отклонении проектов планировки и проектов межевания территорий с учетом результатов публичных слушаний.

Еще одна особенность, связанная с подготовкой документации по планировке территории, разрабатываемой по решению органов местного самоуправления поселения или городского округа - это право представительного органа местного самоуправления на основании документации по планировке территории вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Необходимо отметить, что указанные особенности характерны не только для подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основе решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, но и для подготовки документации по планировке территории на основе решения органа местного самоуправления муниципального района, в случае если документация разрабатывается на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий (часть 16 комментируемой статьи). Правила землепользования и застройки разрабатываются применительно к межселенным территориям в случае планирования их застройки (часть 2 статьи 31 ГрК РФ).

Дата добавления: 2014-01-03