Автономия в РФ

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Компетенция Российской Федерации

Государственный суверенитет проявляется в деятельности органов государственной власти по реализации внутренних и внешних функций государства. Только через основные функции государственной власти суверенитет воплощается в жизнь, становится фактическим свойством власти. Для того, чтобы выполнить данные функции, государство должно обладать определенной компетенцией.

Компетенция – это определяемый Конституцией или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности.

По отношению к государству – это круг прав и обязанностей в определенных сферах общественных отношений. Компетенция государства может быть реализована не только через органы государства, но и через референдум и другие институты прямой демократии.

Федеративное устройство предопределяет разграничение компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов. Компетенция государственного органа по устоявшемуся в юридической науке мнению определяется через предметы ведения и полномочия. При этом предмет ведения государственного органа – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено соответствующими нормативными актами к компетенции данного органа. Тогда как полномочия органа государственной власти включают в себя права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий в определенной сфере общественных отношений.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. компетенция государственных органов Федерации и ее субъектов разграничивается:

• на исключительную компетенцию федеральных органов власти,

• совместную компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов;

• исключительную компетенцию органов государственной власти Субъектов Федерации.

К исключительной компетенции федеральных органов власти относятся все вопросы, связанные с функционированием государства на международной арене, вопросы, требующие единого регулирования по всей стране (энергетическая, космическая системы, денежная система и др.), федеральная собственность и управление ею, установление федеральных налогов и сборов, федеральные органы власти, федеративное устройство и территория России. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права вторгаться в исключительную компетенцию федеральных органов.

Предметы совместного ведения в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагают, что центр и субъекты 'действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

Исходя из смысла ст. 72 Конституции РФ, предметы совместного ведения можно условно подразделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам;

• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики, социального и культурного развития:

• разграничение государственной собственности;

• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

• охрана памятников истории и культуры;

• координация вопросов здравоохранения;

• защита семьи, материнства, отцовства и детства;

• социальная защита, включая социальное обеспечение.

3. Вопросы экологии и экологической безопасности:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности,

• особо охраняемые природные территории;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

4. Вопросы деятельности пpaвooxpaнительныx органов и функционирования правовой системы:

• кадры судебных и правоохранительных органов;

• адвокатура, нотариат;

• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

5. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Здесь действует правило о том, что если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта Федерации, то требуется согласование с его органами власти. Субъекты Федерации вправе представлять федеральным органам государственной власти рекомендации о заключении международных договоров, касающихся их интересов.

Уже сложилась определенная иерархия правовых источников, регулирующих совместную компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Здесь определяющим актом является федеральная Конституции. На ее основе принимаются федеральные законы, которым не могут противоречить законы субъектов Федерации. Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. к числу нормативных актов данной сферы правового регулирования отнесены договоры и соглашения менаду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Проблемы определения прав Федерации и ее субъектов в рамках их совместной компетенции, как показывает практика, являются одними из самых трудноразрешимых в федеративном строительстве. С одной стороны, здесь не предполагается жесткая регламентация на уровне федерального законодательства, с другой стороны, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти диктует необходимость установления на уровне Федерации единых принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Данную задачу сейчас решает упомянутый ранее Федеральный закон от 24 июня 1999 г., который сформулировал в качестве руководящих начал регулирования данной сферы отношений следующие принципы.

• Принцип конституционности, который означает, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, в том числе договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ как предметы исключительного ведения Российской Федерации, так и предметы совместного ведения. При этом данные нормативные правовые акты не могут содержать положений, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате основных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.

• Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, который предполагает, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям российской Конституции, федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, должны действовать положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

• Принцип равноправии субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, который закрепляет равенство прав всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.

• Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов Российской Федерации не должно ущемлять права и интересы других субъектов Федерации.

• Принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов федерации, который реализуется в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов федерации, заключения договоров, соглашений.

• Принцип добровольности заключения договоров, соглашений.

• Принцип обеспеченности ресурсами, который определяет, что при разграничении предметов ведения и полномочий должен решаться вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.

• Принцип гласности заключения договоров, соглашений. Под договором указанный Федеральный закон понимает правовую форму разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации. Тогда как соглашение – правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

Различие между этими правовыми актами проводится в зависимости от сфер регулируемых взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Договор охватывает комплекс основных проблем разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном государстве, конкретизируя их, устанавливая условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий, а также формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора. Договор призван учитывать при регламентации предметов совместного ведения особенности политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных факторов развития субъектов Российской Федерации.

Значимость договора подтверждается особой процедурой его принятия и подписания. Так, после разработки проект договора направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и в Совет Федерации. О результатах рассмотрения проекта договора в этих представительных органах сообщается Президенту РФ, который учитывает их мнение при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на подписание договора.

В отличие от договора соглашение имеет целью перераспределить отдельные полномочия в конкретных областях предметов совместного ведения в части передачи осуществления ряда полномочий, определения условий и порядка такой передачи, установления материально-финансовых основ и форм взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения. При этом сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, а не федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Российской Федерации органы государственной власти этого субъекта. Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ. Иными словами, следует обратить внимание на то, что при разработке и заключении соглашения представительные органы как Федерации, так и субъектов не задействованы. После одобрения Правительством РФ соглашение подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на его подписание.

Спецификой конституционного разграничения предметов ведения в Российской Федерации является применение в Конституции РФ децентрализованного подхода к определению предметов ведения собственно субъектов Федерации. Содержание вопросов ведения самих субъектов Федерации основывается на принципе «все, что не запрещено, то разрешено», то есть все, что не относится к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов, является компетенцией этих субъектов. Такая позиция федеральной Конституции свидетельствует о прогрессивном, демократичном характере распределения объема полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, разрешая последним обладать всей полнотой государственной власти в рамках своей компетенции.

1. Общая характеристика субъектов Российской Федерации.

Центральным элементом федерализма является наличие реальных прав субъектов Федерации, закрепленных в федеральной Конституции, в рамках которых они самостоятельны в определении своей собственной политической структуры.

Как правило, федеративные государства могут строиться на двух принципах: территориальном и национальном. В зависимости от того, какой принцип положен в основу Федерации, и определяется правовой статус субъекта Федерации.

Территориальный принцип построения Федерации означает, что субъектами Федерации являются определенные территории, независимо от национальной принадлежности населения, там проживающего.

Национальный принцип построения Федерации предполагает наличие в рамках определенной территории титульной национальности (наряду с другими), которая дает название данной автономии.

До подписания Федеративного договора 1992 г. Российская Федерация строилась по национальному принципу. Субъектами Федерации признавались республики, автономные области и автономные округа. После заключения Договора в состав Российской Федерации вошли территориальные субъекты – края, области, города федерального значения.

Субъект Федерации – это ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты Российской Федерации отвечают следующим параметрам:

• не обладают суверенитетом;

• не имеют права на отделение или сецессию;

• граждане любого субъекта Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории всей Федерации;

• закон субъекта Федерации не может противоречить федеральному закону;

• перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны.

Российская Федерация – это федерация, сочетающая в себе субъектов, организованных как по национальному, так и по территориальному признаку. Сейчас в России 83 субъекта. В науке конституционного права существует точка зрения, что российские республики обладают ограниченным суверенитетом.

Важной характеристикой субъекта Федерации является его наименование, юридический смысл которого заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием. Если возникнет вопрос о переименовании субъекта Российской Федерации, то новое название субъекта включается в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого им в установленном порядке (референдумом, решением законодательного или исполнительного органа).

Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы:

1) республики в составе России, которые могут принимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн);

2) края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти и могут иметь в своем составе автономные округа и область;

3) автономные округа и автономная область: по их представлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в двойном подчинении – и у России, и у области (края), в составе которой они находятся.

Несмотря на статусные различия субъектов Российской Федерации они обладают рядом важных признаков, унифицирующих их как социальные, правовые и светские государственные образования, являющиеся неотъемлемой частью Российской Федерации. К таким признакам относится:

• наличие собственной конституции или устава, определяющих их в качестве субъекта федерации;

• собственная территория;

• собственная система органов государственной власти;

• собственная правовая система, включающая в себя как нормативные акты органов государственной власти субъекта Федерации, так и акты органов местного самоуправления;

• наличие собственной компетенции;

• наличие собственности субъекта Федерации, налоговой базы и бюджета;

• представительство в федеральном парламенте;

• признание права на международные связи и внешнеэкономическую деятельность;

• право заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

• наличие собственной символики.

Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава Российского государства. Это может происходить путем:

1) принятия в Российскую Федерацию субъекта «со стороны»;

2) образования в ее составе нового субъекта в результате:

• объединения существующих субъектов;

• вычленения из существующих субъектов новых самостоятельных образований;

• перехода из одного вида субъектов в другой;

• изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и вхождение в ее состав нового субъекта оформляются путем принятия федерального конституционного закона, но не в общем порядке законодательного процесса, а в специальном порядке. Субъекты права законодательной инициативы вносят предложение о конституционной поправке в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень наименований всех субъектов Российской Федерации. Для принятия данной поправки необходимо квалифицированное большинство обеих палат Федерального Собрания, но в отличие от других статей глав 3–8 Конституции не требуется одобрение законодательными органами двух третей субъектов Российской Федерации. Однако вопрос об изменении статуса субъекта не только юридический, но и политический, поэтому должен решаться чрезвычайно осмотрительно.

2. Республики в составе Российской Федерации.

Федеративный договор 1992 г., исходя из сложившихся традиций и политической ситуации, выделил в особую привилегированную категорию национальные республики в составе России. Конституция России (ч. 2 ст. 5) продолжила юридическое оформление такого вида субъектов Российской Федерации, как республики в ее составе, определив их как государства. Важнейшим атрибутом государственности этих субъектов и их первой отличительной чертой является право иметь свою конституцию. Причем, утверждение Основного закона республики в составе России федеральными органами власти не требуется. Конституция республик имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республик. Так же как федеральная Конституция, она принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой особом порядке.

В республиканских Конституциях закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются наряду с русским свой государственный язык и свои государственные символы (герб, флаг, гимн, столица). Государственная символика, наименование республики, официально зафиксированное в ст. 65 Конституции РФ, отражают национально-исторические традиции и дух нации, проживающей на данной территории. Второй отличительной чертой такого субъекта, как республики в составе Российской Федерации, является право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). И в тех республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), и в республиках, где титульная нация не составляет большинство (Татарстан, Калмыкия), и в многонациональных республиках (Дагестан) может быть закреплено двуязычие и многоязычие. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации – русским.

3. Края, области, города федерального значения.

После 1992 г. Российская Федерация была преобразована таким образом, что бывшие административно-территориальные единицы – области и края смогли уравнять свой статус со статусом бывших автономных образований в составе Российской Федерации.

Ранее край, область были наиболее крупными административно-террито-риальными единицами. В России наличие краев было связано главным образом с тем, что в отличие от областей они имели в своем составе автономные образования (за исключением Приморского края). В подавляющем большинстве краев и областей преобладает русское население. В настоящее время край, область – качественно иное образование, нежели административно-террито-риальная единица, какой она была ранее. Края, области и города федерального значения – полноправные субъекты Российской Федерации, представляющие две трети от общего их количества.

Края, области, города федерального значения принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, имеют свою символику.

Уставу края (области) присущи все признаки Конституции. Данный нормативный акт занимает высшее место в иерархии нормативных актов этого субъекта. Устав принимается законодательным (представительным) органом края (области) и вступает в силу в порядке, установленном субъектом Федерации. На современном этапе устав не нуждается в регистрации федеральными органами государственной власти.

Как и в других субъектах Федерации, в краях и областях избираются законодательные органы, именуемые по-разному. Порядок избрания и численность устанавливаются уставами и их избирательными законами. Органы исполнительной власти данных субъектов Федерации образуют единую систему с исполнительными органами Федерации.

Автономия – широкое внутреннее самоуправление региона государства, а также особые права в сфере местного самоуправления, культуры, предоставляемым национальным меньшинствам (этническим группам). Видами автономий являются:

• территориальная;

• национально-территориальная;

• национально-культурная.

Территориальная автономия означает определенную степень самостоятельности всех или большинства территориальных частей государства независимо от состава населения.

Национально-территориальное автономное образование создается с учетом этнических, бытовых и других особенностей компактно проживающих групп населения.

Национально-культурная автономия означает предоставление национальным меньшинствам, не составляющим значительных компактных групп в населении страны, а то и вовсе разрозненным, живущим вперемешку с другими этническими группами, прав и возможностей использовать свои культурные традиции, язык, религию и др.

Автономные округа и автономная область (Еврейская, ранее входившая в состав Хабаровского края) являются разновидностями территориальных или национально-территориальных автономий.

По численности и структуре населения все автономные округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес коренной национальности – в Ненецком автономном округе (16,5 %), наименьший – в Ханты-Мансийском (1,4 %).

Особенность их правовой основы заключается в том, что каждый из указанных субъектов помимо своего устава при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность пока никем из них не реализована).

Вхождение автономного округа, автономной области в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации. Это означает, что они утрачивают элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п., а предполагает возможность по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен им конституционными нормами. Более того, предусматривается возможность урегулирования взаимоотношений автономных образований с краем, областью, в состав которых они входят, путем заключения соглашения между ними.

Данная специфика статуса автономных округов не распространяется на Чукотский автономный округ, который (единственный из десяти автономных округов) считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации, как и Еврейская автономная область.

Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации, а также избирают депутатов в Государственную Думу, что обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.

Одним из институтов самоопределения является национально-культурная автономия, позволяющая гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным этническим общностям, в частности, малочисленным национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Осуществление этого права не должно наносить ущерба интересам других этнических общностей.

Российское государство создает законодательную базу существования данной формы общественного объединения граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям.

К принципам существования национально-культурной автономии относятся:

• свободное волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической общности;

• самоорганизация и самоуправление;

• сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой;

• многообразие форм внутренней организации национально-культурной автономии;

• уважения языка, культуры, традиций, обычаев граждан различных этнических общностей;

• законность.

Национально-культурная автономия является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных интересов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на этнической почве. К тому же она, являясь экстерриториальным общественным формированием, не ущемляет прав субъектов Российской Федерации, а расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики. Формы ее осуществления самые различные – создание и деятельность национально-культурных обществ, ассоциаций, фондов, клубов, воскресных школ и др.

Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными, федеральными. Они учреждаются, соответственно, на общих собраниях, конференциях и съездах, на которых образуются органы внутреннего управления автономии. Порядок формирования, функции и названия таких органов определяются национально-культурными автономиями самостоятельно в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях.

Дата добавления: 2014-01-03