Лекция 1. Основы водного права

История становления внебюджетных фондов в Российской Федерации

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, они появились в России лишь в начале 90-х годов на всех уровнях управления - федеральном, региональном и местном. Были образованы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, фонды обязательного медицинского страхования. Создание внебюджетных фондов было продиктовано многими причинами. К ним можно отнести финансовый кризис, нехватку государственных финансовых ресурсов, появление новых социальных рисков, например, в связи с безработицей и др.

Внебюджетные фонды, были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, прежде всего, для финансирования социальных расходов. Кроме того, в 90-е годы были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например, дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фонды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономическое значение для общества на тот период времени.

С начала 90-х годов и до 2001 г. в Российской Федерации внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях; в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действующей тогда редакции Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного самоуправления создавать целевые внебюджетные фонды. В течение 90-х годов было образовано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика создания внебюджетных фондов не была лишена недостатков, к ним относились бессистемное создание большого количества внебюджетных фондов, в результате которого происходило распыление финансовых ресурсов; имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники, либо вводились специальные сборы для формирования доходов фондов, что противоречило имеющемуся федеральному законодательству.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ изменило как состав внебюджетных фондов, так и механизм их функционирования. Прежде всего, в Бюджетном кодексе Российской Федерации для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной системы. В соответствии со ст. 10 БК РФ, в состав бюджетной системы Российской Федерации, кроме бюджетов трех уровней, включаются и бюджеты государственных федеральных и территориальных внебюджетных фонды, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2000 г. местные внебюджетные фонды необходимо было ликвидировать.

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ разрешает формирование только социальных внебюджетных фондов. После введения его в действие, созданные во многих субъектах федерации и муниципальных образованиях многочисленные внебюджетные фонды экономического и экологического назначения были включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов Российской Федерации, либо ликвидированы (в муниципальных образованиях).

Характеристика государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

В настоящее время в Российской Федерации функционируют три государственных внебюджетных фонда социального назначения – Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Государственный фонд занятости населения РФ был упразднен с 2001 года, с того времени расходы по финансированию политики занятости осуществляются за счет средств бюджетов.

К доходам государственных социальных внебюджетных фондов в Российской Федерации относятся:

· обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для данного фонда);

· другие доходы, а именно:

ü бюджетные средства,

ü доходы, полученные от размещения временно свободных средств,

ü добровольные взносы физических и юридических лиц,

ü прочие источники, не запрещенные законодательством.

Направления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования – для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.), средства фондов могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.д.

Порядок формирования и использования внебюджетных фондов в Российской Федерации регулируется налоговым и бюджетным законодательством. В Бюджетном кодексе Российской Федерации определяются общие вопросы функционирования внебюджетных фондов, их правовой статус и место в бюджетной системе, порядок составления, представления и утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением[1].

Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете фонда утверждаются общий объем доходов, их состав и структура, направления расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В управлении государственными внебюджетными фондами принимают участие законодательные органы власти Российской Федерации при утверждении ежегодных законов о бюджетах и об исполнении бюджетов фондов, Правительство РФ и входящее в его состав министерства и службы (например, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и некоторые др.). Кроме того, для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово - кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов^[2]. Для уяснения этого вопроса необходимо понимать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления средствами фонда. Так, например, одновременно существует внебюджетный Пенсионный фонд РФ, как фонд денежных средств, который имеет свои собственные доходы и расходы, бюджет которого ежегодно утверждается в форме федерального закона, и есть Пенсионный фонд РФ как организация, которая имеет свой адрес, офис, функции по управлению средствами внебюджетного Пенсионного фонда РФ.

Проблемы использования понятия «бюджет внебюджетного фонда»

Бюджетное законодательство[3] включает в состав бюджетной системы Российской Федерации бюджеты государственных внебюджетных фондов, при этом необходимо отметить определенное смысловое противоречие между словами «бюджет» и «внебюджетный», содержащихся в данном словосочетании. Слово «бюджет» в словосочетании «бюджет государственного внебюджетного фонда» означает только финансовый план и правовой акт, но не фонд денежных средств. Вступившая с 01.01.2008 года редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации исключила из текста Кодекса определение термина «внебюджетный фонд». Практики рассматривают данное словосочетание[4] применительно к органам управления внебюджетным фондами.

Бюджетное законодательство определяет в составе бюджетов государственных внебюджетных фондов: бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации: бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджет Федеральный фонда обязательного медицинского страхования, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Указанные фонды первоначально рассматривались при их создании как организационно-правовые формы социального страхования. Выделение средств социального страхования из состава бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления характерно для многих стран, и это одно из требований международных организаций, определяющих принципы социального страхования.

Тем не менее, исключив средства социального страхования из состава федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации[5], законодатели включили бюджеты государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы. С 1995 года запланированные доходы и расходы Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования (до 2001 года – Государственного фонда занятости населения) стали утверждаться в законодательной форме вместе с проектом закона о федеральном бюджете на соответствующий год, территориальных фондов обязательного медицинского страхования – вместе с проектом закона о бюджете субъекта Российской Федерации, именно тогда начали говорить о бюджетах внебюджетных фондов. В составе бюджетной системы Российской Федерации бюджеты указанных фондов стали рассматриваться с 2000 г. С 2003 года показатели доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов стали отражаться в соответствии с бюджетной классификацией, при этом для анализа отдельных видов социального страхования требуется дополнительная группировка доходов и расходов фондов. (схема 4.2, тест 4.3)

Не все принципы бюджетной системы в полной мере реализуемы при формировании бюджетов государственных внебюджетных фондов. Так, принцип совокупного покрытия расходов бюджетов доходами и поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета противоречит формированию накопительной части трудовой пенсии, строго целевому использованию средств межбюджетных трансфертов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации из федерального бюджета. Формирование накопительной части трудовой пенсии противоречит также принципу единства кассы при исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Несмотря на принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, состав доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов рассматривается не в общих главах, посвященным доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов (гл. 6-10, 13), а в специальной главе 17, посвященной бюджетам государственных внебюджетных фондов[6]. При этом сама глава 17 находится в разделе IV «Сбалансированность бюджета». Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов указаны среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации), при этом содержание таких межбюджетных трансфертов в главе 16 «Межбюджетные трансферты» не раскрывается.

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы Российской Федерации привело к тому, что в последнее время увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетными фондами, и между последними и федеральным бюджетом. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации определено как орган государственной власти Российской Федерации, координирующий государственные внебюджетные фонды. С 2005 года Минздрав России стал наделять органы управления государственными внебюджетными фондами новыми функциями, не предусмотренными положениями о фондах и уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, это является одной из главных причин большого числа межбюджетных трансфертов между звеньями государственных и муниципальных финансов.

Фактически все новые функции органов управления государственными внебюджетными фондами обеспечиваются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственным внебюджетным фондам. Органы государственных внебюджетных фондов в связи с этим стали рассматриваться как получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, многие доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов перестали быть связаны с социальным страхованием.

[1] Гл. 17, ст. 143-150 Бюджетного кодекса Российской Федерации

[2] Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России). Утверждено Постановлением Верховного совета России от 27.12.91 г. № 2122-1, «О Фонде социального страхования Российской Федерации». Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.94 № 101 (ред. от 19.07.2002), Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования»; Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования. Утверждено Постановлением ВС РФ от 24.02.1993 № 4543-1.

[3] Ст. 6, 10 БК РФ.

[4] внебюджетный фонд

[5] Правовая норма об обособлении средств государственных внебюджетных фондов от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также о невозможности изъятия средств внебюджетных фондов в соответствующие бюджеты исключена новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации.

[6] Источники финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов в Бюджетном кодексе Российской Федерации вообще не рассматриваются

Дата добавления: 2014-01-03