Правовой режим морских вод

В статье 5 ВК РФ 2006 г. названа такая разновидность поверхностных водных объектов, как моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы). При этом моря и их отдельные части (т.е. внутренние морские воды и территориальное море) теперь отнесены к поверхностным водным объектам. В этом состоит отличие положений нового ВК РФ от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море составляли отдельные виды водных объектов.

Юридическое значение классификации водных объектов сказывается еще и в том, что по "специфическим" видам и разновидностям водных объектов принимаются отдельные законы. Речь, прежде всего, идет о Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". Правовой режим морских пространств отчасти определен Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"*(82). В разделе IV данного Закона в интересах охраны Государственной границы России установлены правила пограничного режима. По ним существуют и отдельные источники международного права, в частности, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30 "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"*(83).

Отметим, что естественная наука знает лишь море вне зависимости от границ той или иной державы, но изучает она и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством биологических и минеральных ресурсов. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют еще внутренние морские воды и территориальное море. Внутренние морские воды и территориальное море сами по себе не являются, с точки зрения естественной науки, водными объектами.

К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством Российской Федерации. Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.

Суверенитет России распространяется и на 12-мильный морской пояс, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с Государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от режима внутренних морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Оно выражается в сфере судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

Российская Федерация принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Как известно, существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря*(84).

Для природопользователей особенно важно побережье. Почвенный слой побережья может быть весьма продуктивен, но под водой почвенного слоя нет (кроме почв затопляемых маршей). Тем не менее, это не может внушать нам мысль, что под морем нет земли. Землю и почву можно считать и самостоятельными понятиями. Но, разумеется, земля может быть как с почвой, так и (в последнем случае) без почвы. Согласно ст. 4 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г., почва является отдельным объектом правовой охраны.

Временное затопление какой-либо площади морских приливов не служит, по мнению ряда специалистов, основанием для отнесения данных пространств к землям водного фонда*(85). С этим можно согласиться: приморские земли могут принадлежать к другим категориям. Вместе с тем, нельзя считать площади прилива не входящими в состав моря как водного объекта. Кроме того, нельзя отказывать морю в праве на водоохранные и санитарные зоны, прочие специальные защитные пояса.

Дно Мирового океана расценивается естественной наукой как литосфера, имеющая свой, более бедный в деталях, чем суша, рельеф. Наиболее простое разделение дна Мирового океана общеизвестно: материковая отмель (шельф), материковый склон, ложе океана. Эти три крупные части занимают, соответственно, 8, 12 и 80% площади Мирового океана. Сложность и расчлененность рельефа возрастает с ростом глубины. Источником полезных ископаемых является распространенный крайне неравномерно слой донных осадков, но ближе к берегу он гораздо толще, чем на склоне или ложе. Шельф богат песчано-гравийными отложениями (извлекают стройматериал), баритовыми залежами (извлекают промышленное сырье), органическими осадками, нужными для удобрений. Таким образом, начинающийся от берега шельф является наиболее продуктивной и доступной тонкой полосой дна, своеобразной "кладовой природы". Но именно шельф считается наиболее уязвимым для антропогенного воздействия, так как основная часть загрязнения оседает именно на нем.

России, как самому большому по территории государству в мире, принадлежит 16% площади шельфа Мирового океана*(86). В это число входит дно как территориального моря, так и и внутренних морских вод. Согласно российскому земельному законодательству, оно как раз является землей водного фонда. Однако шельф может быть землей водного фонда только до государственных границ.

Теперь обратимся к морскому праву. Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. конструировали правовой институт континентального шельфа исходя из совершенно иного его понимания. Это - участок недр и дна вне пределов водной территории государства, но тянущийся вплоть до подводной окраины материка. Если же подводная окраина материка находится в границах водной территории государства, то правовой режим континентального шельфа будет распространяться уже на более глубокие участки дна на расстоянии 200 миль от исходной линии отмера ширины территориальных вод. Как отмечали еще советские, а затем и российские специалисты, континентальный шельф в юридическом смысле не обязательно должен быть естественнонаучным, а естественнонаучный континентальный шельф - юридическим*(87). Эти две интерпретации одного термина могут быть как уже, так и шире по отношению друг к другу.

Внутренние морские воды и территориальное море разграничиваются так называемой исходной линией. К внутренним морским водам относятся морские воды в сторону берега от исходной линии, к территориальным водам принято относить акватории шириной 12 морских миль в противоположную от берега сторону. В то же время представление ВК РФ 2006 г. (ст. 8, 14, 15) о внутренних морских водах и территориальном море как об отдельных видах водных объектов кажется весьма спорным. Водный объект, даже будучи искусственным образованием (Московское море в действительности водохранилище), должен быть отличим от остальных вод ландшафтно и климатически. Явственно представляя собой обособленную экосистему, участок морской среды имеет географическое название, без которого затруднительны учет, мониторинг, нормальные правоотношения. Это справедливо для разнообразных заливов (бухт, лиманов, лагун, губ). Таковые могут быть как территориальными водами, так и внутренними морскими водами. В то же время было бы необоснованным считать эти предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. зоны внутренних морских вод и территориального моря водными объектами, наделенными своими относительно самостоятельными и едиными природными комплексами.

Действующий до сих пор ГОСТ 12.1.1.02-77 "Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов" предлагает совершенно другую градацию морских вод. Таблица 1 этого ГОСТа разделяет тип водных объектов "море" на следующие виды: окраинное, внутреннее, средиземное, межостровное. Согласно таблице 13 этого ГОСТа море может быть как приливного, так и неприливного вида (море считается приливным, если высота прилива свыше 10 см). Согласно таблице 14 этого ГОСТа и исходя из площади, объема, максимальной глубины, моря делятся на очень большие, большие, средние, малые. Данная классификация применяется для морей как для единых водных объектов, так и для их обособленных водных частей: проливы, заливы, бухты.

Подходы ГОСТа и ВК РФ 2006 г. различны: ГОСТ предусматривает разновидности морей, исходя из более существенных признаков, нежели Кодекс, гласящий о довольно формальных полосах морской среды. Названные полосы далеко не всегда совпадают с экологически обособленными комплексами.

Федеральный закон от 17 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ" предусмотрел установление условной линии отсчета. Согласно ст. 4, она может проходить по-разному: по линии максимального отлива, по наиболее удаленной в сторону моря гряде островов, рифов, скал, по прямой поперек устья, по естественному входу в залив или пролив по линии максимального отлива. Это вполне увязывается со ст. 1 названного Закона, закрепляющей цепь заливов, бухт, губ, лиманов за внутренними морскими водами. При этом к ним относятся заливы с проливами шириной менее 24 км, или же более 24 км, если залив исторический. В то же время нельзя исключать принадлежность крупных заливов территориальным морям. Отнесение акваторий к внутренним морским водам в ст. 1 упомянутого Закона не представляется удачным: вначале говорится о заливах, затем о являющихся на самом деле разновидностью заливов бухтах, губах, лиманах. Непонятно, почему замалчивается отдельный вид заливов - эстуарии.

Ни кодексы, ни законы, ни ГОСТы не устанавливают критериев для разграничения внутренних морских и неморских (континентальных) вод*(88). Этот вопрос актуален для всевозможных промежуточных, но биопродуктивных зон (эстуарии, лиманы, лагуны). В частности, не ясно, как оценивать подводную и приводную площадь, скрывающую полезные ископаемые (лагунные отложения: гипс, уголь, известняк; рапа лиманов и т.д.). Нам также не совсем ясно, является ли названная площадь принадлежностью внутренних морских или внутренних континентальных вод. Конечно, подводная и приводная земельная площадь вполне может быть землей водного фонда, но возможны и другие варианты (там может быть сеть особо охраняемых территорий). Невостребованное морское дно может даже попасть в состав земель запаса. Поэтому необходимое решение всех компетентных органов должно касаться и этих земель.

Российская Федерация - крупнейшая морская держава, с наиболее протяженными в мире и зачастую слабо заселенными морскими берегами. На побережье нашей страны проживает 10% населения, расположены города Мурманск, Владивосток, Санкт-Петербург. В сравнении с густонаселенным Европейским сообществом это не так уж много. Территорию России омывают более десятка морей, а общая площадь морской акватории свыше 6 млн. кв. км*(89). Качество морской акватории колеблется от "чистого" до "чрезвычайно грязного" состояния. Экологическая ситуация в устьевом взморье (губы, лиманы, эстуарии) характеризуется как очень острая, острая, умеренно острая. При этом 90% загрязняющих веществ выносится сегодня в море речным стоком, что производит весьма удручающее впечатление о состоянии поверхностных вод*(90). В открытом море вредные вещества "разбавляются", что вовсе не означает полное самоочищение морской среды, не исключается и опасность вторичного загрязнения*(91).

Как отмечал еще Т. Хейердал, к морям относятся как к свалкам для отходов, которые не решаются сбросить в другие места*(92). При этом возникает резонный вопрос: что было сделано для пресечения или хотя бы уменьшения основных видов загрязнений, в частности наиболее объемного загрязнения морской среды речным стоком?

В СССР к экологической ценности морской среды относились как к второстепенному благу, им можно было пожертвовать. Такая практика характерна не только для СССР, но и для довольно благополучной Великобритании, где правительство долгое время поддерживало сбросы неочищенных вод приморских городов и надеялось на "разбавление" грязного стока*(93). Однако, если в Соединенном королевстве все-таки стремились при неутешительных результатах лабораторных анализов сохранить хотя бы эстетику ландшафта, то в СССР и это зачастую не всегда удавалось. Но, в отличие от Великобритании, в СССР, а теперь и в России громадные территории были в ведении Министерства обороны или пограничной службы. Это жестко ограничивало доступ гражданских лиц, ведомств, предприятий и сохранило нетронутыми сотни тысяч километров на Севере России.

В то же время губительные загрязнения с суши долгое время вообще не считались уголовными преступлениями. Только в УК РФ 1996 г. загрязнение с суши считается преступлением. Уголовно-правовые вопросы будут рассмотрены дальше, в отдельном параграфе. Предусмотренный водным законодательством режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос служит некоторой защитой для прибрежных акваторий. При этом согласно постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полос" названные зоны и полосы отсчитываются от максимального уровня прилива. Причем минимальная ширина приуроченных к морю зон и полос в Положении не указывается, а для установления таковых в каждом конкретном случае требуется учет еще большего количества факторов, чем на континентальных водах.

Если проекты водоохранных и санитарных зон континентальных вод должны исходить из поперечного профиля речной долины или озерной ванны, то соответствующие зоны у морских вод должны устанавливаться исходя из поперечного сечения морского побережья. Морской берег довольно сложен, что должно быть учтено при введении соответствующих правовых режимов, в частности при дифференциации зон на полосы (прибрежную защитную и т.д.). Во-первых, существует коренной берег, возвышающийся над прибрежной равниной. Во-вторых, в результате естественной абразии (т.е. волнового разрушения, дословно "соскабливания") возникает отвесный или ступенчатый береговой уступ (клиф), у основания которого образуется волноприбойная ниша. В-третьих, близ воды и под водой из коренного материала складывается терраса (бенч), покрытая пляжем или осыпью*(94). При этом береговая линия имеет тенденцию к отступлению под влиянием волн.

Под тем или иным названием специальные полосы, зоны, ленты на берегу моря существуют в разных странах Европы. В частности, они практикуются во всех странах Балтийского бассейна: в Дании и Латвии - 300 м, в Германии - 200 м, в Швеции - 200-300, а местами 100 м, в континентальной Эстонии ширина их достигает 100 м, а на островах - 200 м. Это выглядит довольно трафаретно и не кажется соответствующим поперечному профилю береговой зоны*(95).

Морские водные объекты могут находиться только в публичных формах собственности. Согласно ст. 8 ВК РФ 2006 г., в собственности Федерации находятся не только территориальные воды, но и внутренние морские воды. Последнее представляется спорным, так как пояс внутренних морских вод включают в себя многие отдельные друг от друга водоемы. Это, безусловно, сфера интересов субъектов Федерации, но они не имеют должных полномочий относительно указанных акваторий. Между тем, в США в большинстве случаев ближние мили от берега принадлежат приморским штатам. Таким образом, вопрос о собственности на внутренние морские воды является открытым. В то же время закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. N 13-КЗ "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" предусматривает собственность края на площади ГТС, морских портов, курортных и прочих лечебно-оздоровительных местностей местного значения, а также лиманов, имеющих связь с Азовским морем (ст. 4 Закона). Здесь следует пояснить, что лиманы обычно считаются видом заливов, но существуют также приморские озера лиманного происхождения.

Экологически многообразные (от полярной пустыни и тундры Таймыра до лесов Хасана или полупустынь Дагестана) морские берега принадлежат к различным категориям земель. Согласно ЗК РФ 2001 г., Законам "Об особо охраняемых территориях" 1995 г., "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" 1995 г., на морском берегу могут быть земли водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, поселений и сельскохозяйственных угодий. Береговая зона может находиться в составе округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно Закону "О Государственной границе Российской Федерации", на морской берег может распространяться приграничный режим. На северном морском побережье громадные территории находятся в ведении органов обороны, других ведомств и компаний. При наличии федеральной собственности на эти территории субъекты Федерации и муниципалитеты не принимают существенных решений по береговым землям.

Дата добавления: 2014-01-03