Краткий исторический очерк, посвященный развитию финансового контроля в России

В России система финансового контроля зародилась в середине 15 века, когда возникли учреждения, известные впоследствии под названием приказов.

Одни из них осуществляли финансовый контроль всей территории государства, другие на определенной территории или в определенной отрасли (Приказ Денежного и Хлебного сбора, Приказ Большого Дворца, Сибирский Приказ, Конюшенный Приказ).

В 1654 году был учрежден Приказ счетных дел, который стал высшим контрольным учреждением. Непосредственным поводом к его образованию послужила необходимость укрепления государственного финансового хозяйства.

В контрольной деятельности приказа внимание было сосредоточено на ревизии отчетности по приходованию, расходованию и остатков государственных средств.

Местных контрольных учреждений не существовало. Ревизия проводилась специальными финансовыми органами раз в год и отчет (счетный список) отправляли в Приказ. Но подобные методы контроля не давали желаемых результатов, в стране процветала коррупция.

В царствование Петра 1 произведен большой переворот в устройстве финансового контроля. Петр 1, чтобы усовершенствовать контроль, в 1720 году создает Ревизион-коллегию, которая является высшим контрольным учреждением государства и к которой переходят функции бывшего Приказа счетных дел.

Сущность работы Ревизион-коллегии состояла в том, что в конце года её подотчетные учреждения сами должны были ревизовать своих подотчетных лиц.

Обязанность проверки отчетности, начиная с 1732 года, была возложена на Ревизион-коллегию.

В 1775г. при Екатерине 2 были учреждены департаменты и ревизия счетов стала осуществляться через них. Они ежегодно подавали императрице рапорт, сколько счетов, и на какую сумму обревизовано, и сколько произведено взысканий. От Ревизион-коллегии требовалось смотреть за тем, чтобы сходился доход с расходом и обращать внимание на то, все ли выдачи произведены на законном основании. В этом же году устройство ревизии счетов было коренным образом преобразовано. В Губерниях учредили Казенные палаты, которые стали проводить ревизию счетов и перестали отчитываться перед Ревизион-коллегией. Для ревизии счетов, не подчиненных Губерниям (например, военное ведомство), была создана Экспедиция о Государственных доходах. Вследствие такого устройства ревизионной части Ревизион-коллегия оказалась излишней. Она действовала неэффективно, т.к. не были устранены основные причины застоя ревизионного дела: несовершенство местного счетоводства, отчетности и недостаток личного состава ревизионных учреждений.

В 1810 году появляется должность Главного Контролёра, под начальством которого создается Главное управление ревизии государственных счетов. Все учреждения, получавшие из казны суммы, должны были сдавать отчеты об их использовании в Главное управление ревизии государственных счетов. Т.о. в него снова стало поступать большое количество отчетов, которые оно не успевало проверять, поэтому при нем были созданы Временные комиссии для ревизии необработанных отчетов.

Однако учреждение новых инстанций, создавая иллюзию наведения порядка, не приводили к улучшению дела.

При Александре 2 была проведена реформа государственного контроля, предусматривающая сосредоточение всех государственных ресурсов в руках Министерства финансов; распределение их на удовлетворение государственных потребностей по степени важности последних и по строго обоснованным требованиям ведомств; расходование средств только в строгом соответствии со сметными правилами; установление действительного ревизионного наблюдения за исполнением бюджета со стороны независимого контрольного органа. В основу проводимой государственным контролем ревизии ввели элемент предварительного контроля, который заключался в проверке правильности каждого ассигнования до выдачи по нему денежных сумм. Предварительный контроль рассматривался как фактор рационального проведения ревизии. Он должен был сократить сроки ревизии и предупредить неправильные действия по расходованию государственных средств. В местном управлении были созданы самостоятельные учреждения по контролю, производящие ревизию в Губерниях и отсылавшие отчеты в Министерство Финансов. Результаты реформы не замедлили сказаться: при действии нового порядка ревизии многие виды неправильных оборотов, обычные в дореформенное время, стали редким явлением. Но от внимания контрольных учреждений ускользнуло, что вследствие несостоятельности распределителей кредитов или по другим причинам часто имели место случаи необоснованного списания расходов.

В 1891 году был созван 1 съезд счетоводов, который принял постановление об открытии Общества счетоводов.

Ближайшей задачей общества было образование особой группы «сведущих и благонадежных лиц» - присяжных счетоводов, которым могли бы поручаться проведение ревизий различных видов счетоводства, экспертиза и организация правильной бухгалтерии на частных и общественных предприятиях по всей России. Все виды счетоводов объединились под руководством Министерства Финансов в одну корпорацию присяжных счетоводов, обладающих определенным образованием и специально-техническим цензом.

В 1906г. был поднят вопрос о полной независимости проверяющего от проверяемого и о переустройстве контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных учреждений в конституционных странах. Ответом послужил Указ от 14.04.1906 г., в котором было разъяснено, что «ревизионная деятельность государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров».

Первая мировая война, февральская и октябрьская революции затормозили процесс развития института аудита в России.

Исторический анализ развития финансового контроля в СССР надо начинать с Положения о создании рабочего контроля, принятого 27 ноября 1917 года. Тенденция, наметившаяся ещё при Временном правительстве и связанная с разрешением контролёрам выходить за рамки, представленные законом, при оценке успешности хозяйственной деятельности получило новое, максимально возможное развитие.

После февральской революции Временное правительство попыталось компенсировать недостатки контрольно-ревизионной работы изданием более строгих нормативных документов. Был принят закон, представляющий государственному контролёру, право устанавливать, когда и где он это признает необходимым, постоянный предварительный и фактический контроль. С 14 июня 1917г. государственному контролю и руководству центральных и местных учреждений было представлено право назначать по их усмотрению как внезапную проверку всех сумм, ассигнуемых из средств казны в распоряжение общественных учреждений и организаций, так и выборочную ревизию операций, выполняемых этими учреждениями.

В это же время I Всемирный съезд работников контрольного дела (1917г.) постановил, что контроль должен быть органом независимым от министерств; в его деятельности должны быть сохранены начала централизации и коллегиальности, а также принцип несменяемости лиц, занимающих ответственные должности, т.е. лица, выполняющие ответственную работу, могут быть отстранены от неё только в случае должностного преступления. Контролеры должны были получить право проведения ревизий и наложения начетов по своему усмотрению.

Суть контроля сводилась не просто к тому, чтобы проверять, но и к тому, чтобы управлять.

Когда встал вопрос о национализации промышленности, рабочий контроль оказался ненужным. 28 июня 1918 года он был упразднен.

Советское правительство 23 января 1918 года создало Народный комиссариат по государственному контролю с учетно-контрольными коллегиями во всех губерниях и регионах. На них возлагалась проверка отчетов учреждений и их текущая внезапная ревизия.

Однако после года работы Народный комиссариат по государственному контролю, не осуществив возложенных на него задач (что отчасти было связано с объективными причинами – война, разруха, безработица) был реорганизован 17 февраля 1920 года в Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), где новым принципом было избрание контролеров в трудовых коллективах.

Объектами ревизионной деятельности были государственные организации, акционерные общества, смешанные общества и разные общественные организации, которые либо субсидировались государством, либо функционировали при участии государственного капитала или за счет общественных сборов.

Переход к НЭПу существенно снизил задачи государственного контроля. 6 сентября 1923 года РКИ была реорганизована. Теперь в её обязанности входили проведение ревизий и обследований только в государственных учреждениях, демонстрация правильного ведения учета, привлечение к ответственности виновных лиц в случае обнаружения злоупотреблений и ошибок. В 1924 году при РКИ был создан Институт государственных бухгалтеров-экспертов. Его задачи определялись как содействие правильной постановке счетоводства в стране, а также составление заключений по вопросам счетоводства и отчетности по требованию государственных органов. Работа института носила замкнутый характер, поскольку весь накопленный в процессе работы материал представлялся в виде заключений и докладов в Центральное бюро ИГБЭ, а затем скапливался в хранилищах. Обнаруженные недочеты и достижения в области постановки счетоводства и отчетности не публиковались. Остальные обязанности были переложены на Народный комиссариат финансов, в составе которого было организовано Финансово-контрольное управление.

С 1930 года независимые проверки – прообраз аудиторских – перестали существовать. Причинами провала попытки создания Института присяжных бухгалтеров и профессии аудитора можно считать:

стремление людей к равенству и нежелание выделения из общей массы (а независимый контроль предполагает выделение);

не желание предпринимателей, чтобы кто-то посторонний знакомился с их деятельностью.

Учитывая эти факторы, можно понять сложности процесса становления аудита в России.

Свертывание НЭПа, последовавшая за этим индустриализация и коллективизация вновь резко изменили положение в народном хозяйстве. Существенно расширился и усилился контроль не только финансовой, но и за всей хозяйственной деятельностью. В 1934 году РКИ была преобразована в Комиссию советского контроля. Но сложность экономической ситуации и множество недостатков в народном хозяйстве вынудили руководство страны признать работу данной комиссии неудовлетворительной. В 1940 году она была преобразована в союзно-республиканский Народный комиссариат государственного контроля. В его функции входили не только проверка исполнения решений правительства, но и контроль над учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений, предприятий. Для исполнения этих задач Народному комиссариату государственного контроля СССР были представлены большие права, включая наложение дисциплинарных взысканий, денежных начетов и привлечение к судебной ответственности.

В 1946 году Народный комиссариат государственного контроля был переименован в Министерство государственного контроля СССР.

В дополнение к существующим контрольным органам 9 декабря 1965 года был создан союзно-республиканский Комитет народного контроля СССР, а вскоре и Комитет партийного контроля при ЦК КПСС. 30 ноября 1979 года был утвержден новый Закон «О народном контроле в СССР». Однако и этих органов, как оказалось, было недостаточно. Поэтому в 1981 году было принято постановление Совета Министров СССР «О мерах по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах, ведомствах и других органах управления», которое предусматривало создание или преобразование контрольно-ревизионных служб данных органов в самостоятельные структурные подразделения с их подчинением непосредственно руководителям. Штат контролирующих органов стремительно возрастал, и чем больше становилось контролеров, тем больше требовалось тех, кто проверял бы правильность их работы.

Правительство время от времени предпринимало попытки скоординировать и улучшить контрольно-ревизионную работу. В период с 1984 по 1986 года основными направлениями перестройки контрольно-ревизионной работы были признаны: создание целостной контрольной системы, централизация контрольно-ревизионных служб в надведомственных и ведомственных органах контроля; разработка целевой программы развития экономического контроля и т.д.

В стране стали создаваться кооперативы, частные фирмы и совместные предприятия. Эти экономические субъекты уже не являлись собственностью государства, в связи с чем возник вопрос, кто должен проводить финансовые проверки их деятельности. Можно было бы возложить эти функции на государственные контрольные органы, в частности на Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, в положении о котором предусматривалось право проведения ревизий государственных, кооперативных и общественных организаций, но в связи со значительным ростом числа юридических лиц многократно возросший объем работы был ему явно не по силам. Да и в документах, регламентирующих деятельность контрольных органов, ничего не говорилось о ревизиях совместных предприятий.

Эту проблему попытались решить путем создания хозрасчетных контрольно-ревизионных групп при республиканских и областных контрольно-ревизионных аппаратах. Некоторые из них предоставляли преимущественно консультационные услуги по организации учета, делопроизводства, внутрихозяйственного контроля, эффективному использованию трудовых, материальных и денежных ресурсов, финансовому оздоровлению, но не услуги ревизионного характера.

Проводимая в стране перестройка существенно изменила задача и структуру контроля. В 1987 году в стране возникла первая аудиторская фирма «Инаудит». Она не считалась независимой, т.к. её учредителями выступали Министерство финансов СССР, Министерство торговли и т.д.

Деятельность этой аудиторской фирмы сводилась к следующему: проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности; получать и проверять всю необходимую документацию, а в случае необходимости – разъяснения по ней должностных лиц; получать сведения о деятельности проверяемых предприятий от третьих лиц – Госбанка, иных кредитных учреждений, других связанных с ними предприятий и организаций; учреждать свои представительства; поддерживать контакты с инофирмами; публиковать отчетность как в России, так и за рубежом; оказывать консультационные услуги по постановке бухгалтерского учета и организации внутреннего контроля и т.д.

С этого времени начинается движение к созданию аудита – независимого контроля.

В 1989 – 1991 гг. была принята попытка принять законодательный акт об аудиторской деятельности в СССР. Контрольно-ревизионное управление приступило к разработке концепции реорганизации финансового контроля в стране. Проектом постановления Совета Министров СССР предусматривалось создать сеть хозрасчетных аудиторских организаций для проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности за плату по договорам с предприятиями и организациями. С этой целью предполагалось организовать при Минфине СССР палаты аудиторских фирм, возложив на них функции создания аудиторских фирм, координации и контроля за их деятельностью. Палатам предоставлялось право выдавать (прекращать) лицензии на аудиторскую деятельность и определять в установленном порядке размер оплаты за предоставленные услуги.

Временем создания подлинного аудита в нашей стране можно считать 1990 год, когда принятие ряда законов позволило создавать аудиторские фирмы. Их учредительные документы предусматривали проведение проверок финансово-хозяйственной и коммерческой деятельности предприятий любых организационно-правовых форм и видов собственности с целью подтверждения достоверности и реальности бухгалтерской отчетности, а также консультационных услуг по вопросам финансовой, правовой, хозяйственной и коммерческой деятельности.

К концу 1991 года стали активно разрабатываться проекты нормативных актов об аудите. В крупных городах началась аттестация лиц, желающих заняться аудиторской деятельностью. Этот подход дал положительные результаты: была создана система подготовки аудиторов; разработаны методические пособия по соответствующим дисциплинам; открыты специальные кафедры.

Практический аудит неуклонно развивался, исходя из внутренней логики экономических преобразований, на естественном фундаменте соотношения спроса и предложения.

Начала функционирования аудиторских организаций явилось, хоть и слабым, но действенными шагами наиболее квалифицированных специалистов в области управления, учета, анализа и финансового менеджмента, направленными на создание правовой экономики и на строительство гражданского общества.

Т.о. можно говорить, что к середине 1992 года аудит в России был создан. Однако без нормативной базы развиваться дальше такая служба не могла. В начале 90-х годов отсутствовала система регулирования аудиторской деятельности, не было стандартов аудиторской деятельности. Принятие специального законодательного акта стало задачей номер один. Аудит развивался спонтанно и сводился в основном к подтверждению правильности уплаты налогов.

В 2003 году 22 декабря отмечалась круглая дата российского аудита – 10 лет.

Десять лет назад в истории российского аудита произошло важное событие, определившее дальнейшую направленность его последующего развития. В 1993 году в газете «Коммерсант» был опубликован первоначальный проект Временных Правил, который ставил аудиторов перед выбором либо работать практически бесплатно на правоохранительные органы и обанкротиться, либо терять своих клиентов и в конце концов все равно разориться, это связано с тем, что государство обязало аудиторов проводить проверки по поручению государственных органов. Поэтому многие крупные предприятия предпочитают организовать у себя аудиторскую службу. В накладе из-за неуклюжести законодателя остается государство. Аудиторы попытались отстоять свои профессиональные интересы. Президент РФ таки принял к сведению общественное мнение аудиторов, высказанное в печати и пошел на определенные уступки поданному вопросу. В 1993 году Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года №2263 «Об аудиторской деятельности в РФ» заложил юридическую базу под соответствующие виды деятельности в виде «Временных правил аудиторской деятельности в России» - документ открывший период государственного регулирования аудита в стране. Аудиторским сообществом признано безусловно положительное влияние этого документа на развитие профессии аудитора. Он исключил стихийный и нерегулируемый характер развития аудита в стране. Во исполнение его положений образована Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ. Основные направления деятельности Комиссии: разработка проектов нормативных актов, регулирующих аудиторскую деятельность в России; подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования аудиторской деятельности;; выдача генеральных лицензий на осуществление аудиторской деятельности; ведение реестров аудиторов, аудиторских фирм и т.д. Комиссия по представлению Министерства Финансов РФ одобрила 38 правил (стандартов) аудиторской деятельности.

В 1994 году Правительство приняло Постановление № 482 «Об утверждении нормативных документов по регулированию аудиторской деятельности в Российской Федерации».

Потребность в действенном и эффективном аудите, причем именно на законодательной основе, ещё более стала понятна после дефолта 1998 года. Требования достоверности информации в бухгалтерской отчетности ещё раз резко обострилась. Управляющий и бухгалтер какой-либо коммерческой или финансовой структуры могут быть заинтересованы в том, чтобы скрыть от акционеров, собственников этого предприятия свои злоупотребления или просчеты. Аудитор же, контролируя основные конечные результаты их деятельности и отказываясь выдавать по результатам проверки безусловно положительное заключение, либо скрепляя своей подписью баланс, дает тем самым собственникам своего рода гарантию, что в этой подтвержденной бухгалтерской отчетности представлена достоверная картина состояния дел на их предприятии. Соответственно стал более проявляться спрос на функцию засвидетельствования аудиторов. Необходимость аудита вызвана развитием экономики на новых принципах.

В 1999 году впервые в российской аудиторской практике Минфином России была введена отчетность для аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов, разработанная с использованием международного опыта.

В настоящее время регулирование аудиторской деятельности в РФ осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 года № 119-ФЗ и Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» 8 августа 2001 года № 128-ФЗ, а также рядом нормативных правовых актов, подготовленных и утвержденных во исполнение указанных законов. Сохраняя определенную Временными правилами направленность развития аудита, они придали аудиту новое ускорение, ввели современные подходы при решении вопросов регулирования аудита. Они подвели окончательную черту под периодом становления аудита в России. Эта отрасль бизнеса созрела, обзавелась своими правилами и традициями, профессиональными организациями.

Закон и сопутствующее постановление Правительства определяют Министерство финансов РФ как уполномоченный федеральный орган власти, осуществляющий государственное регулирование аудиторской деятельности. Минфин разрабатывает механизм практического применения Закона.

Статьей 19 Закона предусмотрено создание Совета по аудиторской деятельности при Минфине РФ в целях: учёта мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности. Совет явился в значительной степени преемником, созданных ранее комиссий. Совету удалось решить значительное число актуальных вопросов организации аудиторской деятельности, включая вопросы аттестации и повышения квалификации, контроля качества, разработки федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, развития саморегулирования.

Правительством РФ 11 февраля 2002 года принято постановление № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым Минфин России определен лицензирующим органом в области аудиторской деятельности.

Работа аудиторов в настоящее время четко регламентирована в рамках правового поля, Правительством РФ постановлениями от 23 сентября 2002 года № 696 и от 4 июля 2003 года № 405 утверждены 11 федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, которые обязаны выполнять все аудиторские организации и индивидуальные аудиторы. Данные стандарты разработаны с учетом международных стандартов аудита, практически максимально к ним приближены.

В настоящее время создана достаточно четкая система аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов. В феврале 2003 года впервые на территории РФ проведен единый квалификационный экзамен.

28 августа 2003 года Советом по аудиторской деятельности при Минфине России в согласовании с Координационным Советом российских профессиональных объединений аудиторов и бухгалтеров был принят Кодекс этики аудиторов России, подготовленный на основе международных норм.

Сегодня российские аудиторы активно участвуют в решении самых различных вопросов обеспечения деятельности предприятий и организаций. Ключевое место занимает выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности и оказание сопутствующих услуг по самому широкому спектру вопросов. Российские аудиторы востребованы не только в частном секторе экономики, но и осуществляют аудиторские проверки государственных унитарных предприятий и акционерных обществ. Особое значение деятельность аудиторов приобретает сейчас – в период перехода российских организаций на Международные стандарты финансовой отчетности.

Дата добавления: 2014-01-03