Законодательство в области охраны окружающей среды и его уровни

Структура и состав российского законодательства в области охраны окружающей среды определены в статье 2 ФЗ «Об охране окружающей среды». В самом общем виде систему экологического законодательства можно представить, проведя классификацию всех источников права по юридической силе. В основу нормативно-правового регулирования вопросов охраны окружающей среды должны быть положены положения Конституции Российской Федерации.

Основополагающая роль Конституции Российской Федерации предопределена тем, что в ней заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти, закреплены права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты. Положения Конституции РФ устанавливают основополагающие экологические права и свободы человека, его обязанности по охране природы, закрепляют основы права собственности на природные ресурсы, определяют предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ в рассматриваемой сфере.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории России. Данная статья устанавливает возможность нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной и иных формах собственности.

В ст. 42 Конституции РФ, по сути, определена основная цель охраны природы и экологической политики России, которой является обеспечение благоприятной для человека окружающей среды. В соответствии со ст. 1 комментируемого закона под благоприятной окружающей средой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. К основным конституционным экологическим правам, помимо права на благоприятную окружающую среду, относятся право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением.

Данные положения, во многом являются декларативными, что проявляется в отсутствии государственных гарантий их применения, и, как следствие, механизм реализации основных экологических прав является неэффективным. Например, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды не обеспечивается должным образом. Отнесение данного права к основным правам человека отнюдь не означает, что сведения о состоянии окружающей среды, ее загрязнении предоставляются юридическим и физическим лицам бесплатно. Напротив, действующее законодательство фактически закрепляет платность сведений о состоянии окружающей среды для большинства пользователей (потребителей) информации.

Другой проблемой является механизм реализации права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. В России исключением из общих правил возмещения вреда здоровью, предусмотренных действующим гражданским законодательством, являются выплаты гражданам, пострадавшим от экологических бедствий. По сложившейся практике в случаях крупных индустриальных аварий, чрезвычайных ситуаций, повлекших жертвы или массовые заболевания людей, утрату имущества или опасное повреждение природных объектов на значительной территории потерпевшим выплачиваются фиксированные суммы в счет компенсации из государственных средств или предоставляются социальные льготы. Еще одним свидетельством неэффективности механизма реализации права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, является необходимость доказывания потерпевшим лицом причинно-следственной связи между деянием и наступившими вредными последствиями, что представляет значительную трудность и противоречит основополагающему принципу презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности.

В ст. 58 Конституции РФ закрепляется обязанность каждого по охране природы и бережного отношения к природным богатствам. Такая конституционная обязанность выражается в соблюдении природоохранных нормативов и требований природоохранного законодательства, принятии участия в природоохранных мероприятиях, повышении уровня экологического образования, воспитания и экологической культуры.

Несколько более проблематичным является вопрос о соотношении федерального и регионального уровней законодательства об охране окружающей среды. В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относится природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры. Пункт "к" ст. 72 Конституции относит к предметам совместного ведения земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Это означает, что субъект РФ вправе издавать собственные законы в сфере экологии, которые по своему содержанию должны соответствовать нормам федерального уровня. В случае же, если по какому-то вопросу федеральное законодательное регулирование отсутствует, субъект федерации может осуществлять так называемое "опережающее правотворчество", то есть самостоятельно устанавливать правовые нормы, которые затем, в случае принятия соответствующего федерального закона, должны быть приведены с ним в соответствие.

К предметам совместного ведения относятся также административное и административно-процессуальное законодательство. Следовательно, в субъектах РФ могут быть приняты нормативно-правовые акты, содержащие составы административных экологических правонарушений и санкций за их совершение. Например, в Волгоградской области принят и действует Кодекс об административных правонарушениях от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД, предусматривающий административную ответственность за повреждение и (или) уничтожение зеленых насаждений на территориях общего пользования в населенных пунктах (ст. 6.2) и уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений (ст. 6.3).

Вторым после Конституции РФ уровнем экологического законодательства являются федеральные законы. Необходимо подчеркнуть, что помимо комментируемого закона, в законодательство об охране окружающей среды входят и иные федеральные законы; при этом не указывается, каким из федеральных законов надлежит руководствоваться при возникновении противоречий между ними. Комментируемый закон не имеет приоритета по юридической силе перед остальными федеральными законами.

В целях систематизации действующего федерального экологического законодательства, возможно проведение классификации действующих нормативно-правовых актов на три группы, при этом основанием классификации является вид регулируемых общественных отношений.

В первую группу входят отношения, возникающие по поводу воздействия человека на состояние окружающей среды в различных сферах деятельности, т.е. в промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т.д. Такая деятельность может оказывать вредное воздействие на несколько или даже на все виды природных объектов и комплексов. К таким законодательным актам относится Закон о промышленной безопасности, Закон об атомной энергии, Закон о радиационной безопасности, Закон о безопасности гидротехнических сооружений, Закон об уничтожении химического оружия. Например, в результате нарушений, допущенных при эксплуатации Саяно-Шушенской ГЭС и случившейся на ней аварии, произошел аварийный сброс загрязняющих веществ в реку Енисей. Наиболее ярким примером масштабной техногенной аварии является авария на Чернобыльской АЭС, негативные последствия которой проявляются и по сей день.

Для того чтобы не допускать подобных воздействий на природу, предусмотрены экологические требования в энергетике.

Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных объектов. Необходимо отметить, что применительно ко всем природным компонентам законодательством урегулированы отношения по их использованию и отношения по их охране. Исключением является, пожалуй, лишь атмосферный воздух, проблема использования которого для промышленных и иных хозяйственных нужд еще не стоит остро, и, следовательно, регулирование использования атмосферного воздуха осуществляется лишь с позиции его охраны, или, иными словами, подчинено целям охраны воздуха (см. Закон об охране атмосферного воздуха).

Комментируемый закон, безусловно, является основополагающим при регулировании отношений как по охране окружающей среды в целом, так и по охране отдельных его компонентов. Так, комментируемый закон предусматривает меры по охране почв (ст. 62), зеленого фонда населенных пунктов (ст. 61), охрану животного мира (ст. 60) и т.д. Кроме того, во всех природоресурсных законах (ВК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ и т.д.) существуют специальные главы, посвященные вопросам охраны соответствующих природных объектов (вод, лесов, земель, объектов животного мира и т.д.).

Охранные мероприятия по каждому виду таких природных объектов имеют свою специфику. Например, меры по охране лесов от пожаров мало применимы к проблемам охраны вод и т.д.

Третья группа - это отношения по поводу установления особого эколого-правового режима на отдельных территориях. В одних случаях данный режим направлен на сохранение (консервацию) в естественном виде уникальных и редких природных объектов и комплексов, для чего создаются особо охраняемые природные территории (ООПТ) - государственные природные заповедники, заказник, национальные парки, памятники природы и т.д. Правовой режим охраны ООПТ и порядок их создания определен в Законе об ООПТ. В других случаях особый эколого-правовой режим предполагает проведение специального комплекса мероприятий по восстановлению деградировавших экологических систем, а соответствующим территориям придается особый эколого-правовой статус - зон экологического бедствия.

Кроме федеральных законов, в законодательство об охране окружающей среды включаются также иные нормативные акты Российской Федерации - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые указанными органами в пределах их компетенции. Подзаконные акты не могут противоречить федеральным законам.

В последние несколько лет высокую актуальность приобрело утверждение административных регламентов, касающихся выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В сфере охраны окружающей среды принятие таких регламентов возможно в области осуществления государственного контроля, обжалования действий (решений) должностных лиц федеральных служб, федеральных министерств, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предоставления разрешений и лицензий на осуществление деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду и по другим вопросам. Порядок разработки и утверждения административных регламентов утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 (с последующими изменениями и дополнениями).

Региональный уровень экологического законодательства составляют нормативно-правовые акты субъектов РФ. Экологическое законодательство субъектов РФ находятся в настоящее время в стадии становления и в каждом регионе уровень развития такого законодательства различен.

Неоспорим тот факт, что основная цель принятия субъектами РФ законов об охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности и рациональном использовании природных ресурсов - конкретизировать в соответствии с экологическими проблемами региона нормы федерального законодательства.

В некоторых случаях пробелы федерального экологического законодательства заполняются регионально-правовым регулированием. Например, в Республике Татарстан приняты и действуют следующие законодательные акты: Закон РТ от 28.06.2004 г. N 38-3РТ "Об охране окружающей среды в Республике Татарстан"; Закон РТ от 2.07.1997 г. N 1243 "Об отходах производства и потребления"; Закон РТ от 21.10.1999 г. N 2442 "Об охране и рациональном использовании атмосферного воздуха" и др.

В субъектах РФ, обладающих богатыми запасами полезных ископаемых, в частности, нефти и газа, принимаются законодательные акты, направленные на устранение несовершенства федерального законодательства. Например, Тюменская область, на территории которой расположены один из самых больших запасов нефти в России, обладает своей правовой базой, регулирующей рассматриваемую сферы отношений. На ее территории действуют законы "О нефти и газе", "О перечне участков недр, расположенных в Тюменской области, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции". Вопрос о соответствии региональных нормативно-правовых актов федеральному законодательству неоднократно становился предметом судебных разбирательств.

Так, решением Верховного суда Республики Татарстан от 26 мая 2008 г. по делу N 3-30/08 были признано недействующим Положение о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, утвержденное Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 6 июля 2005 N 325 в части установления права МПР РТ выдавать распорядительные лицензии на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Данное положение было признано противоречащим ст. 5 Закона о животном мире, в частности абзацу 11, согласно которому к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира относится предоставление распорядительных лицензий на использование объектов животного мира.

Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством наделены правом принимать нормативно-правовые акты по охране окружающей среды в пределах их компетенции. Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере невелики, их перечень наиболее полно представлен в Законе о местном самоуправлении.

В частности, органы местного самоуправления осуществляют на своей территории: организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (муниципального района, городского округа); организацию мероприятий по охране окружающей среды на территории муниципального образования; организацию сбора, вывозы, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; осуществление муниципального лесного и земельного контроля и надзора.

В пределах указанной компетенции органами местного самоуправления принимаются нормативно-правовые акты.

Одним из наиболее дискуссионных вопросов в теории и на практике является возможность отнесения судебных решений (прецедентов) и правовых доктрин к источникам российского права. Данный вопрос актуален как для всей правовой системы России в целом, так и для экологического права в частности. Доктрина признана в качестве источника права в некоторых странах и на международном уровне - в Статуте Международного Суда справедливости ООН 1945 г., доктрины отнесены к вспомогательным источникам международного права. Специфика данного источника состоит в том, что он представляет собой не результат практической деятельности органов государства или определенных человеческих сообществ, выраженный соответственно в нормативно-правовых актах, договорах, судебных решениях и обычаях, а обоснованные и разработанные учеными-юристами положения, конструкции, идеи, принципы и суждения по проблемам права, которые, имея известную юридическую силу, обладают свойствами социального регулятора общественных отношений. Сегодняшний уровень развития экологического права не позволяет утверждать о наличии такой правовой доктрины, которая могла бы стать в один ряд с нормативно-правовыми актами. Многие существующие эколого-правовые учения противоречат друг другу, как по своему содержанию, так и по преследуемым целям и задачам. Данное положение дел объясняется сравнительно небольшим сроком развития экологического права как отрасли, а также экологического законодательства.

Вопрос о признании судебных решений (прецедентов) в качестве источников российского права неоднократно поднимался в научной литературе. Несмотря на приверженность континентальной системе права, в России нельзя недооценивать влияние прецедента на процессы правотворчества и правоприменения, а также на формирование юридической практики в целом. При современном уровне развития информационных технологий, с появлением справочно-правовых систем и доступности Интернет-ресурсов, решения высших судов приобретают такую черту источника права как общеизвестность. Существующая иерархическая судебная система диктует принцип единообразия практики, что автоматически влечет признание решений высших судов своеобразной моделью для нижестоящего звена судебной системы, а также признание таких правоприменительных актов со стороны государства. Таким образом, судебный прецедент в России обладает некоторыми схожими чертами с нормативно-правовыми актами.

Дата добавления: 2014-01-03