Основы правового статуса государственных служащих таможенных органов РФ

Государственный таможенный служащий - это вид, во-первых, служащего в широком смысле, и, во-вторых, государственного служащего РФ, имеющего определенные особенности.

Следует отметить, что в Федеральном законе 'Об основах государственной службы Российской Федерации' отсутствует положение о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную. Однако, это не свидетельствует о прекращении существования последней. Законодатель, вероятно, полагал, что статус данной категории служащих будет установлен в специальных нормативных актах. В отношении службы в таможенных органах таким актом является Федеральный закон №114 'О службе в таможенных органах Российской Федерации' от 21 июля 1997 г.

До принятия указанного Закона, с юридической точки зрения, существовала противоестественная ситуация, когда сотрудники таможенных органов, будучи представителями государства, формально не имели статуса государственных служащих. Поэтому так остро ощущалась потребность в законодательном закреплении положения сотрудников таможенных органов в государстве, в определении порядка прохождения ими таможенной службы.

Государственная служба в таможенной сфере осуществляется только сотрудниками таможенных органов, причем, законодательно устанавливается, что они же являются должностными лицами таможенных органов РФ. Ст. 3 Федерального закона 'О службе в таможенных органах Российской Федерации' дает следующее определение: 'Должностными лицами таможенных органов (далее - сотрудники таможенных органов) являются граждане Российской Федерации, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном Федеральным законом, присвоены специальные звания'11.

Проблема должностного лица в нашем законодательстве, в теории и практике государственной службы - одна из актуальных, не нашедшая адекватного решения по сию пору. Категория 'должностное лицо' - универсальная категория: ею оперируют все отрасли права и законодательства, законы, положения и иные нормативные правовые акты о различных организациях, акты самих организаций. Однако, общегражданское, общегосударственное понимание должностного лица, без которого обойтись при классификации служащих нельзя, должно быть сформулировано доктринально, с опорой на текущее законодательство и практику его применения. Надо сказать, попытки решить эту проблему, дать общее понятие должностного лица, предпринимались многократно: десятки работ и сотни страниц посвящены выяснению статуса должностного лица. Однако суть проблемы осталась не раскрытой.

В будущем, вероятно, в российском законодательстве в качестве самостоятельных юридических категорий установятся два понятия:

- представитель власти - публичное должностное лицо (субъект, осуществляющий внешние властные полномочия и функции публичного характера и значения, служащий в органах государственной власти и местного самоуправления);

- должностное лицо - субъект, осуществляющий внутренние функции административного (властного) характера и значения, служащий в любых органах управления.

На основе высказанных выше общих соображений относительно характера и особенностей должностных лиц как разновидности государственных служащих, характеризуя специфику правового статуса должностных лиц таможенных органов, следует подчеркнуть, что серьезный отпечаток на организацию и прохождение службы в таможенных органах и на их статус накладывает правоохранительный характер этих органов. Законодательство наделяет лиц, непосредственно охраняющих порядок и безопасность, званием представителя власти (работник милиции, военнослужащий, несущий охрану порядка и безопасности и др.). Полномочия представителя власти носят публичный характер, т.е. эти полномочия реализуются по отношению ко всем гражданам, независимо от их места работы и профессии. Законодательством определена ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность граждан за покушение на деятельность представителей власти. Установлено, что должностные лица указанных органов при исполнении служебных обязанностей являются представителями власти и находятся под защитой государства. В примечании к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Следует заметить, что данное определение применимо к уголовно-правовым отношениям, т.к. в примечании делается оговорка - 'в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса'. Правомерность применения данного определения к другим видам правоотношений вызывает серьезные сомнения. Поэтому правоведам приходится конструировать иные определения, объясняющие суть данного понятия.

Каждый сотрудник таможенного органа должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. Основополагающий признак любой должности заключается в том, что должность - это организационное звено, организационный фактор, связующий определенную структуру (в нашем случае - таможенный орган) с физическим лицом - сотрудником, который замещает должность и затем исполняет установленные по должности полномочия. В каждом виде государственной службы должность имеет свои особенности, в том числе должность в таможенных органах. Под должностью в таможенных органах следует понимать юридически установленный для одного лица объем функций и правомочий по реализации компетенции соответствующего таможенного органа РФ.

Так как таможенная служба имеет статус федеральной государственной службы, все должности в таможенных органах являются государственными должностями федеральной государственной службы, за исключением тех, которые замещаются путем заключения трудового договора. Они учреждаются в таможенных органах в распорядительном порядке актами компетентных органов или уполномоченных должностных лиц. Каждая должность в таможенных органах обязательно фиксируется в штатном расписании.

Пунктом 2 ст. 5 Федерального закона 'О службе в таможенных органах Российской Федерации' введена новая градация должностей в таможенных органах. Должности, занимаемые сотрудниками таможенных органов, подразделяются на следующие группы: должности младшего состава; среднего начальствующего состава; старшего начальствующего состава; высшего начальствующего состава.

Желающие занять должности в таможенных органах, должны отвечать условиям и требованиям, установленным законодательством, для осуществления таможенной службы. Так, глава II (ст. 6-11) Федерального закона 'О службе в таможенных органах РФ' устанавливает ряд условий, необходимых для реализации закрепленного ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации права каждого гражданина на государственную службу, в том числе и в таможенных органах.

Чтобы поступить на службу в таможенные органы, необходимо быть гражданином Российской Федерации; достичь возраста 18 лет; иметь соответствующий уровень образования; отвечать требованиям, установленным для сотрудников таможенных органов Федеральным законом 'О службе в таможенных органах РФ'.

Уровень образования является необходимым условием принятия на службу гражданина в качестве должностного лица таможенного органа и последующего успешного выполнения им своих обязанностей; требование наличия общего и специального, а зачастую и высшего образования, вытекает из характера задач и функций, выполняемых должностными лицами таможенных органов. Наличие специального образования необходимо для всех категорий должностных лиц таможенных органов - от руководителя ГТК России и его основных ведущих подразделений (управлений и отделов) до начальников региональных таможенных управлений, таможен, их структурных подразделений и таможенных постов. Так, например, в Уральском таможенном управлении удельный вес сотрудников, имеющих юридическое образование, составляет 10,5%, а экономическое - 15,2% (по состоянию на 1 января 2000 г.).

Квалификационные требования к сотрудникам таможенных органов Российской Федерации утверждены Приказом ГТК №160 'Об утверждении перечня должностей младшего состава, среднего начальствующего состава и старшего начальствующего состава и соответствующих им специальных званий, а также квалификационных требований к сотрудникам таможенных органов' от 20 марта 1998 г., принятым в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона 'О службе в таможенных органах РФ'.

Гражданин России, избравший профессию таможенника, добровольно возлагает на себя обязанность неуклонно выполнять нормы и положения Кодекса чести таможенника Российской Федерации, утвержденного Приказом ГТК РФ №530 от 3 сентября 1997 г. Важным правовым требованием является принятие должностным лицом таможенных органов присяги. Гражданин, назначенный на должность в таможенном органе, не позднее двух месяцев со дня присвоения ему первого специального звания таможенной службы принимает присягу. Необходимо сказать, что принятие присяги имеет большое морально-нравственное значение, но в отличие от военной службы с этим актом не связаны напрямую никакие правовые последствия. И хотя принятие присяги является обязательным условием прохождения службы в таможенных органах, она рассматривается скорее как дань традиции. За соблюдение требований Кодекса чести и присяги сотрудник таможенных органов РФ, прежде всего, несет ответственность перед собственной совестью, таможенной службой и Отечеством. Однако конкретных мер юридической ответственности за их несоблюдение законодательством не предусмотрено, хотя такие нарушения можно расценивать как нарушения служебной дисциплины.

Граждане, поступающие на службу в таможенные органы, и сотрудники таможенных органов, занимающие соответствующие должности, должны быть способны по состоянию здоровья выполнять возложенные на них функции.

Требования к состоянию здоровья устанавливаются Правительством Российской Федерации. Особенно важно соблюдение этого условия теми, кто непосредственно осуществляет таможенное дело, находится на оперативной работе, связанной с таможенным оформлением и таможенным контролем, проведением дознания и оперативно-розыскной деятельности, производством по делам о нарушениях таможенных правил. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ?1537 'О медицинском освидетельствовании должностных лиц таможенных органов Российской Федерации и граждан, поступающих на службу в таможенные органы Российской Федерации' от 11 декабря 1997 г.12 на должностных лиц таможенных органов РФ, а также на граждан, поступающих на службу, распространяются нормы Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ?390 от 20 апреля 1995 г.13 в части, касающейся сотрудников органов внутренних дел РФ. В развитие этих постановлений ГТК РФ был издан приказ?40 'Об утверждении Временной инструкции по организации военно-врачебной экспертизы в таможенных органах РФ' от 27 января 1998 г., который, к сожалению, не опубликован, хотя непосредственно касается прав и свобод человека и гражданина, что вызывает определенные сомнения в правомерности его применения. Дело в том, что на основании применения норм данного акта на службу в таможенные органы не могут быть приняты, например, лица ростом ниже 155 см, а на отдельные должности и ниже 170 см. Кроме того, вводятся иные ограничения по состоянию здоровья. Важно заметить, что все должностные лица таможенных органов, а также поступающие на службу в таможенные органы в зависимости от подразделений, в которых они либо служат, либо собираются служить, делятся на группы по графам расписания болезней, установленных приказами МВД РФ №370 от 2 октября 1995 г. и МО РФ?315 от 22 сентября 1995 г.

Совокупность данных положений позволяет сформулировать следующее определение: государственным служащим таможенных органов является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном Федеральным законом порядке включенную в штатное расписание должность в соответствующем таможенном органе, имеющий специальное звание, заключивший с таможенным органом контракт, принявший присягу на верность Российской Федерации, осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное вознаграждение за счет средств бюджета РФ и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Сотрудник таможенных органов имеет определенный правовой статус. Для него определены особые условия поступления на службу, прохождение и прекращение службы. Характеристику отдельных его элементов необходимо начать с определения 'статутного', основополагающего элемента - системы специальных званий. Именно с этим связано правовое установление должностных лиц таможенных органов в качестве служащих особого вида государственной службы. Для службы в таможенных органах, как разновидности милитаризованной государственной службы, характерно значительное влияние специальных званий на условия ее прохождения. Звание отражает уровень общей и специальной подготовки, служебное положение и авторитет каждого служащего таможенных органов. В условиях таможенной службы объем служебных, особенно властных полномочий, прав на некоторые льготы и гарантии зависит не только от занимаемой должности, но и от специального звания. Лицам, назначенным на соответствующие должности в таможенных органах, присваиваются специальные звания, за исключением лиц, назначенных на должность стажером. Порядок их присвоения устанавливается Федеральным законом, указами Президента РФ, приказами ГТК РФ.

Особенностью службы в таможенных органах является то, что в определенных случаях порядок присвоения специальных званий зависит от вида структурного подразделения системы ГТК. Так, например, для должностных лиц подразделений собственной безопасности Приказом ГТК РФ?343 от 26 мая 1998 г. предусмотрено следующее. Первое и очередное специальное звание заместителям начальника РТУ - начальникам отдела собственной безопасности (далее - ОСБ), их заместителям, а также начальникам ОСБ таможен присваивается начальником Управления собственной безопасности ГТК РФ (УСБ). При этом необходимо письменное согласование с начальником РТУ. Остальным же должностным лицам ОСБ звание присваивается по представлению начальника РТУ по согласованию с УСБ ГТК РФ.

Правоограничения являются одним из наиболее значимых элементов правового положения сотрудников таможенных органов, т.к. именно они определяют правовой статус путем устранения признаков негативного влияния на деятельность, характеризующуюся как государственная служба.

Основной элемент любой должности - обязанности. Это ее ядро, смысл существования. Права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей. Лица, находящиеся на службе в таможенных органах, подпадают под специальный правовой режим, отличающийся от общеправового режима. Законодательством на сотрудников таможенных органов возлагаются дополнительные служебные обязанности наряду с наиболее общими обязанностями государственных служащих. Конкретные обязанности сотрудников таможенных органов по соответствующей должности таможенной службы определяются должностными инструкциями и положениями.

Правам служащего таможенных органов посвящаются ст. 16 ФЗ-114, а также п. 36 Дисциплинарного устава таможенной службы РФ. Сотрудники таможенных органов осуществляют предоставленные им права в пределах, установленных по должности. Они выступают в качестве эффективного инструмента стимулирования функционирования таможенной службы. Сотрудник таможенных органов, как и всякий субъект права - гражданин Российской Федерации, имеет конституционно установленные права. Однако, с точки зрения служебной деятельности, важнейшим аспектом являются служебные права.

Поскольку основу таможенных органов составляют служащие в них должностные лица, постольку их социальная защищенность, забота об оплате их труда и материально-бытовом обеспечении в решающей степени определяют эффективность функционирования таможенной системы в целом и каждого звена в отдельности. Поэтому закрепление в ФЗ-114 достаточно подробных правовых предписаний в области обеспечения социальной защиты должностных лиц таможенных органов имеет в определенной мере и концептуальное значение, т. к. по существу формирует сам подход к вопросу о социальной защите всех категорий таможенных служащих.

4. Служба в таможенных органах – особый вид государственной службы.

В современной теории права термин 'служба в таможенных органах' или 'таможенная служба' употребляется в различных значениях. Условно можно различить этот термин в широком и узком смысле слова.

В широком смысле 'таможенная служба' - это совокупность таможенных органов, таможенной полиции, иные звенья и структуры, непосредственно участвующие в осуществлении таможенного дела, правовой статус должностных лиц таможенных органов, а также порядок и условия приема на государственную службу в таможенные органы.

Таможенная служба в узком смысле слова - это вид государственной службы, т.е. в данном случае речь идет только о порядке и условиях прохождения ее в таможенных органах.

Необходимым условием научного обоснования выделения отдельных видов (подвидов) государственной службы служит их классификация по признакам:

- профессиональной специализации и особенностям предмета ведения;

- функциональной роли в процессе государственного управления;

- сфере деятельности и компетенции;

- правовому положению (статусу) в системе государственной власти.

В Федеральном законе 'О службе в таможенных органах Российской Федерации'7 под таможенной службой (или службой в таможенных органах) понимается особый вид государственной службы граждан Российской Федерации (далее - граждан), осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации.

Таможенная служба по правовой природе сходна с военной службой, но по причине наличия других особенностей военной службой не считается и к ней не приравнивается. Это же обстоятельство подчеркивает и Указ Президента РФ №2252 от 22 декабря 1993 г. 'Об отнесении таможенных органов к государственным военизированным организациям'8. Следовательно, служба в таможенных органах является 'милитаризованной', но не военной.

Необходимо выделить один принципиальный момент, позволяющий говорить о самостоятельности 'милитаризованной' государственной службы. Дело в том, что этот вид службы объединяет особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, задачами которых является поддержание порядка, борьба с преступностью и правонарушениями, защита существующего общественного и государственного строя. Строго говоря, данный вид государственной службы логично было бы определить термином 'полицейская служба' или 'правоохранительная служба'. Это служба, осуществляемая: в милиции; в федеральных органах юстиции РФ; в федеральных органах налоговой полиции РФ; в таможенных органах РФ; в МЧС РФ и некоторых других.

Обладая общими признаками милитаризованной службы (система специальных званий, внешней атрибутики, более жесткой дисциплины и др.), служба в таможенных органах РФ является по своему характеру правоохранительной. Это подтверждает действующее законодательство, которое включает таможенные органы в число правоохранительных (ст. 8 Таможенного кодекса Российской Федерации)9. Правоохранительный характер службы в таможенных органах подчеркивается также в преамбуле Таможенного кодекса РФ, которая устанавливает, что деятельность всех таможенных органов должна быть направлена на защиту и укрепление экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, обеспечение защиты прав граждан и соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела.

Правоохранительная деятельность осуществляется сотрудниками таможенных органов в следующих формах: дознание; проведение оперативно-розыскных мероприятий; контроль за поставками наркотических средств и психотропных веществ; производство по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрение. Сотрудники таможенных органов при выполнении возложенных на них функций применяют юридические меры воздействия. К таким мерам относятся меры государственного принуждения и юридические взыскания, установленные законодательством.

Исходя из понимания исполнительной власти как деятельности, состоящей в практической организации и реализации норм и положений Конституции РФ, федеральных законов и иных правовых актов, можно сказать, что сотрудники таможенных органов как субъекты исполнительной власти осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность от имени государства в сфере таможенного дела.

Исполнительная деятельность сотрудников таможенных органов состоит в повседневной практической организации и осуществлении таможенного дела. Сотрудники таможенных органов обладают строго определенной компетенцией. Путем установленных законодательством форм и методов они выполняют свои функции и реализуют полномочия в области перемещения через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств, применяют средства таможенного регулирования, взимают таможенные пошлины, налоги и иные таможенные платежи, осуществляют таможенный контроль и таможенное оформление и т.п. Эти направления составляют основу в деятельности таможенных органов, и в этих сферах деятельности они выступают в качестве административно-исполнительных органов.

Таким образом, служба в таможенных органах (являющихся государственными органами) и в большинстве учреждений, предприятий и организаций, подведомственных ГТК (и являющихся по своему характеру также государственными), представляет собой разновидность российской государственной службы.

Можно обозначить основные признаки службы в таможенных органах:

- особый вид публичной службы, т.е. служба в органах публичной власти и сопутствующих им специально создаваемых учреждениях;

- профессиональная деятельность в таможенных органах и учреждениях, за осуществление которой служащие получают денежное содержание из средств федерального бюджета;

- деятельность по исполнению полномочий таможенных органов, т.е. деятельность служащих, находящихся в подчинении таможенных органов;

- деятельность, организованная на постоянной основе, т.е. служащие таможенных органов осуществляют их полномочия в качестве основной работы;

- деятельность лиц, которым присвоены специальные звания таможенной службы - сотрудников таможенных органов.

Отличительные особенности службы в таможенных органах подчеркивают ее атрибуты и символы, утверждаемые на государственном уровне: герб, флаг, присяга, форма одежды, специальные звания, профессиональный праздник.

Главной целью службы в таможенных органах является обеспечение экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, обеспечение полномочий таможенных органов РФ и обеспечение законного перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств. Исходя из анализа целей деятельности, можно сделать вывод, что таможенные органы одновременно выступают как фискальные и правоохранительные, и эти их роли органично связаны между собой. Кроме того, цели таможенной службы определяются спецификой таможенной службы как разновидности государственной службы. В данном ракурсе целями таможенной службы являются: обеспечение единства государственной власти в РФ, а также обеспечение эффективной деятельности таможенных органов по выполнению стоящих перед ними задач.

Таможенное дело - составная часть системы исполнительной деятельности государства, принципы которой полностью распространяются на нее. Современный законодатель не дает определения принципов таможенной службы, но перечисляет их в различных законодательных актах. Таможенная служба, как разновидность государственной, также имеет определенные принципы. Причем по своему содержанию и функциональным характеристикам принципы государственной и таможенной службы во многом совпадают.

Проанализировав принципы организации государственной службы в соответствии с классификацией Д.Н. Бахраха, объединим их в несколько групп:

- профессионализм и компетентность;

- подконтрольность и ответственность таможенных служащих перед населением и государством;

- единство основных требований, предъявляемых к таможенной службе;

- внепартийность таможенной службы;

- самостоятельность в пределах своих полномочий;

- гласность в осуществлении таможенной службы;

- равный доступ граждан к таможенной службе;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

- законность;

- обязательность решений вышестоящих в порядке подчиненности должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих должностных лиц;

- экономическая, социальная и правовая защищенность таможенных служащих;

- стабильность кадров таможенной службы.

Соблюдение принципа стабильности кадров в таможенных органах означает относительное постоянство кадров в занимаемых должностях, минимизацию текучести кадров при устойчивости штатного состава. Например, анализ деятельности таможен, входящих в Уральское таможенное управление, в динамике за 5 последних лет позволяет сделать следующий вывод: текучесть кадров зависит от множества причин и постоянно колеблется. Так, в 1994 г. она составила 12,1%, в 1995 - уже 10,1%, в 1996 снизилась до уровня - 9,7%. 1997 год оказался наиболее стабильным в этом отношении, и исследуемые показатели оставались примерно на том же уровне. Особое место занял год 1998, т.к. в связи с принятием Ф3-№114 и введением новых условий службы в таможенных органах РФ часть сотрудников, как несоответствующая предъявляемым требованиям, вынуждена была освободить занимаемые должности. На этот же период приходится и т.н. 'пятипроцентное сокращение' сотрудников таможенных органов, проводимое в рамках общегосударственной кадровой политики. Это обусловило рост текучести кадров до 15%.

Необходимо отметить, что в практике организации службы в таможенных органах особое значение среди других принципов управления имеет принцип единоначалия. Он предполагает, с одной стороны, коллегиальность управления, а с другой - установление строжайшей персональной ответственности за исполнительские функции. Коллегиальность при этом не исключает, а предполагает личную ответственность каждого сотрудника таможенного органа за порученное ему дело.

Руководствуясь принципом единоначалия, системой таможенных органов руководит председатель Государственного таможенного комитета РФ. Принцип единоначалия реализуют в своей деятельности начальники региональных таможенных управлений, начальники таможен и таможенных постов, а также все руководители структурных подразделений таможенных органов РФ.

При этом наиболее важные вопросы руководства таможенным делом рассматриваются на заседаниях Коллегии ГТК РФ, а также коллегий региональных управлений. Принимаемые на заседаниях коллегий решения, оформленные соответствующим приказом, обязательны для исполнения всеми сотрудниками таможенных органов в порядке подчиненности.

Дата добавления: 2014-01-03