Налоговое право России: понятие, предмет и методы правового регулирования

Современное налоговое право как подотрасль финансового права и соответствующая сфера российского законодательства стремительно развивается, в результате чего конкретизируется предмет правового регулирования налоговых отношений, обновляются его внутренние институты. После вступления в действие Налогового кодекса РФ правовое регулирование налоговых отношений пополнилось многими новыми для России объектами, методами, механизмами, способами, принципами и т.д.
В науке финансового права относительно понятия налогового права нет принципиальных разногласий. Наиболее распространенной является позиция, согласно которой налоговое право представляет совокупность правовых норм, регулирующих отношения и социальные связи, возникающие между теми или иными субъектами при установлении, введении и взимании налогов. Некоторые авторы определяютналоговое право как основанную на собственных принципах подотрасль финансового права, нормы которой регулируют отношения, складывающиеся в связи с организацией и осуществлением налоговых изъятий у физических лиц и организаций.
Подобно любой правовой общности, налоговое право представляет собой совокупность взаимосвязанныхправовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Отношения и общественные связи, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе налоговойдеятельности государства и местного самоуправления, носят многоаспектный, комплексный характер и по своему социальному, политическому и правовому содержанию изначально конфликтны. Вместе с тем налоговые отношения исключительно важны для жизнедеятельности всего государства, поэтому должны всесторонне регулироваться правовыми нормами. Одновременно системная организация этих норм, находя свое закрепление в нормативных финансовых актах различного территориального уровня, образует налоговое право. Налоговое право не является раз и навсегда сложившимся феноменом — оно постоянно развивается, обновляется и совершенствуется адекватно происходящим в стране изменениям.
Все отрасли или подотрасли права различаются между собой прежде всего по предмету правового регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие налоговогоправа, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет.
Предмет правового регулирования образуют, как правило, отношения, характеризующиеся следующими признаками:
• устойчивостью и повторяемостью, что дает законодателю возможность с достаточной точностью фиксировать правоотношения субъектов;
• способностью к внешнему правовому контролю;
• нахождением в правовом поле, т.е. под юрисдикцией права.
Уяснение содержания предмета налогового права позволит
отграничить его от других составных частей финансового права и отраслей российского права, а также определить ту центробежную силу, которая обусловливает объединение налоговых отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующих финансовоправового регулирования.
Принципиальное значение для выявления круга общественных отношений, составляющих предмет налогового права, имеет ст. 2 НК РФ, которая называется «Отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах». Эта статья не только перечисляет отношения, образующие предмет налогового права, но и определяет сферу действия законодательства о налогах и сборах и тем самым указывает на критерии разграничения налогового и смежных подотраслей и отраслей права. Для определения предмета налогового права ст. 2 использует два критерия: метод правового регулирования и объект правового воздействия с указанием основных групп регулируемых отношений.
Общественные отношения, входящие в сферу налогового правового регулирования, можно сгруппировать следующим образом:
• отношения по установлению налогов и сборов;
• отношения по введению налогов и сборов;
• отношения по взиманию налогов;
• отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля;
• отношения, возникающие в процессе обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц;
• отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Установленный ст. 2 НК РФ перечень имущественных и процессуальных отношений, образующих предмет налогового права, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Специфика отношений, регулируемых нормами налогового права, состоит в том, что они складываются в особой сфере жизни общества — финансовой деятельности государства и местного самоуправления, направленной на аккумулирование денежных средств в доход публичных субъектов.
Налоговое право имеет определенные закономерности, которые влияют на возникновение, функционирование или прекращение налоговых отношений. Подобными закономерностями, например, являются следующие показатели налоговых отношений: имущественный характер; конформизм; властный характер; обусловленность необходимостью материального обеспечения деятельности государства; изначальная конфликтность, вызванная противоречиями между частной и публичной формами собственности; политическая компромиссность правового регулирования.
Присущая налоговому праву развитая и сложная совокупность объективных закономерностей позволяет рассматривать предмет налогового права совокупность однородных имущественных и связанных с ними неимущественных общественных отношений, складывающихся между государством, налогоплательщиками и иными лицами по поводу установления, введения и взимания налогов в доход государства (муниципального образования), осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Можно выделить следующие основные отличительные признаки отношений, составляющих предмет правового регулирования налоговых отношений:
• их имущественный характер;
• направленность на образование государственных и муниципальных финансовых ресурсов;
• то, что обязательным их участником и воздействующим субъектом является государство или муниципальное образование в лице компетентных органов.
Наиболее полное представление о структуре предмета налогового права дает его классификация по различным основаниям.
1. В зависимости от функций налоговой деятельности предмет налогового права образуют:
• материальные отношения;
• процессуальные (процедурные) отношения.
2. В зависимости от институциональной принадлежности выделяются отношения по:
• установлению и введению налогов и иных обязательных платежей;
• исполнению обязанности по уплате налогов и сборов;
• осуществлению налогового контроля;
• охране механизма правового регулирования налоговой сферы;
• налогообложению организаций;
• налогообложению физических лиц;
• установлению особых налогово-правовых режимов.
3. По экономическому критерию налоговые отношения подразделяются следующим образом:
• финансовые, опосредующие движение денежных средств и обладающие характерными признаками финансов, например отношения по взиманию налогов;
• нефинансовые, в результате функционирования которых не происходит движения денежных средств, однако эти отношения лежат в основе налоговых и направлены на создание, изменение или прекращение налоговых правоотношений (в качестве примера можно привести установление налогов, налоговыйконтроль, привлечение к налоговой ответственности).
Проведенная классификация общественных отношений позволяет сделать вывод, что в предмет налогового права входят не все финансовые отношения, а только определенная их часть, опосредующая процессы образования за счет налоговых поступлений государственных и муниципальных фондов денежных средств в публичных интересах.
Вторым критерием для определения сущности налогового права служит метод правового регулирования. Специфика общественных отношений, в совокупности образующих предмет налогового права, обусловила и особенности способов государственного воздействия на данную сферу финансовой деятельности.
Методы осуществления налоговой деятельности являются важным составляющим элементом налогового права. Понятие «метод», являющееся одним из основополагающих в методологическом и мировоззренческом развитии современной науки, определяется как научная абстракция, фиксирующая совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности, подчиненных решению конкретной задачи. Методы отражают качественную сторону налоговых отношений, так как позволяют судить о характере сочетания частных и публичных финансовых интересов.
Способы воздействия обусловлены самой природой финансовой деятельности государства и муниципальных образований (составной частью которой выступаютналоговые отношения), ее публичным характером, направленностью на достижение общего интереса. При этом необходимо иметь в виду, что прирегулировании финансовых отношений один и тот же правовой прием применяется различными подотраслями и институтами финансового права. Несмотря на это, структура отраслевого метода остается неизменной, а отдельные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая его структуру. Таким образом, задачей методологии налогового права является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методовфинансового права относительно регулирования налоговых отношений.
Понятие метода налогового права ни в коей мере не следует связывать только с какойто одной юридической особенностью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия данной подотрасли права на отношения налоговой сферы.
Методология налогового права обусловлена регулируемыми налоговыми отношениями, которые в свою очередь вызваны законодателем к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованных фондов денежных средств. Однако образование публичных денежных фондов осуществляется посредством налогообложения частных субъектов, поэтому и методы налоговоправового воздействия на участников налоговых правоотношений различны: в большинстве случаев проявляется императивность, но в отдельных ситуациях — диспозитивность.
Наиболее распространенным методом налогового права в современных условиях является метод властных предписаний (императивный, командноволевой), поскольку государство самостоятельно устанавливает процедуры установления, введения и уплаты налогов, а также материальное содержание этих отношений. Прямое указание на регулирование налоговых отношений властными предписаниями содержится в ст. 2 НК РФ, однако содержание этой категории не раскрывается. Ссылка на регулирование налоговых отношений императивным способом содержится и в Гражданском кодексе РФ (далее — ГК РФ), п. 3 ст. 2 которого определяет, что к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, поскольку они основаны на властном подчинении. Какихлибо иных способов воздействия на налоговые отношения законодательством не устанавливается, что можно объяснить инертностью законодателя и его традиционными взглядами на регулирование публичных отраслей права императивными предписаниями.
Налоговый кодекс РФ не перечисляет признаки метода властных предписаний и не обозначает их сущности. Внутреннее содержание властности регулирования налоговых отношений обосновывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20П, отметившего, что налоговые правоотношенияпредполагают субординацию сторон, одной из которых — налоговому органу, действующему от имени государства, — принадлежит властное полномочие, а другой — налогоплательщику — обязанность повиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона. С публичноправовым характером налога, государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств.
В процессе осуществления государством налоговой деятельности периодически возобновляются, повторяются и моделируются фактические ситуации, осуществляется реализация правового статуса субъектов налогового права, регулирование, охрана и изменение общественных отношений налоговой сферы. Волевой характер налоговой деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходит юридическая централизация налоговыхотношений, а также осмысление, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Субъекты налоговогоправа осознают юридический смысл своей компетенции, полномочий, поставленных перед ними целей и задач, необходимость соблюдения финансовой дисциплины, применяют адекватные методы правового регулирования налоговых отношений, осознают меру позитивной и ретроспективной ответственности за свои действия.
В налоговом праве метод властных предписаний является отражением финансовоправового императивного метода, поэтому несет все сущностные характеристики последнего. Применительно к сфере финансовой деятельности государства метод властных предписаний имеет следующие признаки.
1) преобладание в финансовоправовом регулировании позитивных обязываний — государство, создавая властные предписания, обязывает субъектов к их исполнению;
2) метод властных предписаний характеризуется как императивный (в противовес диспозитивному); императивность финансовоправового регулированияозначает невозможность для субъектов финансового права в большинстве случаев по своему усмотрению приобретать права и обязанности, определять их содержание, осуществлять их или распоряжаться ими;
3) конформизм финансовоправового регулирования, означающий необходимость для субъектов финансовых правоотношений действовать не по своей воле, а следовать предписаниям соответствующих актов органов государства;
4) неравенство субъектов финансовых правоотношений, что проявляется прежде всего в обладании одних субъектов финансовых правоотношений юридически властными полномочиями по отношению к другим субъектам.
Властное подчинение представляет собой способность одной стороны оказывать определяющее воздействие на деятельность другой стороны посредством предоставленных законом прав. Определяющим называется такое воздействие, содержания и применения которого достаточно для достижения поставленной цели.
Особенность отношений, основанных на властном подчинении, в отличие от гражданских состоит не только в том, что в них участвует в качестве стороны действующий от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования орган, наделенный властными функциями, но и в том, что он проявляет присущие ему властные функции в данном конкретном правоотношении. В этой связи возникает вопрос: проявляется ли власть органов государства по отношению к добросовестным налогоплательщикам, т.е. в случае своевременной и полной уплаты организациями и физическими лицами причитающихся налогов, или метод властных предписаний действует только в случае неисполнения налогоплательщиком своих обязанностей, когда императив, обязывание четко проявляются?
Налоговым правоотношениям изначально присущ конформизм — необходимость для субъектов следовать предписаниям законодательства, а не праву выбора. Властное подчинение является «прародителем» налоговых отношений и проявляется не только в качестве реально примененных мер принуждения, но и как потенциальная возможность государственного принуждения. Следовательно, позитивные налоговые отношения, в которых налогоплательщик не вступает в конфликт с нормами права, также подчинены методу властных предписаний.
В налоговых отношениях наиболее ярко метод властных предписаний проявляется в применении налоговыми органами административного порядка наложения санкций. В данной ситуации признак властности заключается в возможности, предоставленной только одной стороне (налоговым органам), самостоятельно, не применяя судебную процедуру, восстанавливать нарушенные фискальные права и интересы государства, а также добиваться выполнения другой стороной (налогоплательщиком) возложенных на нее обязанностей. Безусловно, налогоплательщики имеют право обжаловать неправомерные действия налоговыхорганов в суде, что не исключает первоначальной властности отношений.
Однако внесудебный порядок привлечения к налоговой ответственности применяется только по отношению к налогоплательщикаморганизациям. Взысканиеналоговых санкций с физических лиц производится по решению суда. Следовательно, регулирование налоговых отношений не только подчинено методувластных предписаний, но и допускает иные способы воздействия.
Методы налогового права как способы государственного воздействия на общественные отношения не могут оставаться неизменными с постоянно одинаковым содержанием, они должны изменять свою сущность в зависимости от реформирования финансовых отношений, а также форм взаимодействия частных и публичных интересов субъектов налогового права.
В современных условиях актуальность приобретает метод диспозитивности, который показывает переход от примата публичной формы собственности к поиску компромисса между государственными и частными интересами. Следствием отказа государства от исключительно властного (императивного) способа воздействия на налоговые отношения является, например, предоставленная частному субъекту возможность формирования своей налоговой политики, получения отсрочки исполнения и обеспечения налоговой обязанности, заключения договоров на получение налогового кредита или инвестиционногоналогового кредита, проведения зачета задолженности государства перед поставщиком товаров (работ, услуг) посредством зачета встречного требования по исполнению налоговой обязанности.
Безусловно, в силу специфики налогового права названный метод не является аналогом способа правового регулирования гражданских отношений. Частноправовые приемы регулирования налоговых отношений применяются с теми условиями и ограничениями, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ. Относительно публичной налоговой сферы диспозитивность следует рассматривать в качестве предоставления субъектам налогового права известной альтернативной возможности выбора вариантов поведения в рамках законодательства о налогах и сбоpax. Например, п. 1 ст. 26 НК РФ содержит диспозитивное дозволение налогоплательщику, плательщику сборов или налоговому агенту участвовать в налоговых правоотношениях лично либо через представителя.
Сфера налоговых отношений весьма специфична, и в первую очередь тем, что в ней находят отражение публичные и частные интересы, следствием чего является законодательный поиск оптимальных способов воздействия на налоговые отношения. Тенденция компромиссности регулирования налоговыхотношений отражает общемировой процесс взаимопроникновения публичного и частного права. Взаимонаправленное действие данных процессов приводит «к размыванию грани между публичным и частным правом, к образованию комплексных отраслей и институтов, в которых нормы гражданского и публичного права теснейшим образом взаимосвязаны». Различие между частным и публичным правом заключается не в различии интересов или отношений, а в различии приемовправового регулирования. Если публичное право есть система юридической централизации, то частное право, наоборот, представляет систему юридической децентрализации. По мнению академика B.C. Нерсесянца, норма права — результат компромисса между частным и публичными интересами и в этом смысле является как публичноправовым, так и частноправовым образованием.
Наличие самостоятельного предмета (в рамках предмета финансового права) и соответствующих методов воздействия позволяет утверждать, что налоговое право представляет собой подотрасль финансового права, которая регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства или органов местного самоуправления. С ее помощью государство воздействует на систему специфических однородных общественных отношений, возникающих относительно аккумулирования государственных (муниципальных) денежных фондов.
Следовательно, налоговое право — это подотрасль финансового права, нормы которой регулируют императивным и диспозитивным методами совокупность однородных имущественных и связанных с ними неимущественных общественных отношений, складывающихся между государством, налогоплательщиками и иными лицами по поводу установления, введения и взимания налогов в доход государства (муниципального образования), осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Дата добавления: 2014-01-03