Численность работников органов государственной власти и

История российской государственной службы

Как отмечалось в первой главе, реализация государственного управления включает в себя две взаимосвязанные части: политическое государственное управление и административно-государственное управление. Реализацию первой части государственного управления в России осуществляют работники органов законодательной власти, второй – органов исполнительной власти через систему административных учреждений с достаточно строгой иерархией власти в лице профессиональных государственных служащих.

Традиции государственной службы в России начали зарождаться более полутора тысяч лет назад. Великий князь в решении вопросов общественного управления, защиты территории и военных походов опирался на дружину – вооруженный конный отряд. Дружинникам отводились наиболее почетные и ответственные должности: воевод, тысяцких, сборщиков налогов и других. Как правило, дружинники были из числа знатных бояр и участвовали в заседаниях Боярской Думы по вопросам строительства крепостей и городов, сбора дани, выделения общинникам наделов пахотной земли и выпасов и по другим вопросам..

Позднее в XIV – XV веках в процессе становления централизованного российского государства начинает формироваться институт «служилых людей», который назывался Государев двор и стал прообразом единого государственного аппарата. Поэтому не зря термин «служба» в словаре В.И.Даля трактуется как польза, жизнь для других. В состав Государева двора входили члены Боярской Думы, высшие придворные чины, московские чины и представители дворянства от уездов. Большую роль при занятии государственных должностей имели родственные связи и система продвижения целых семейных кланов.

Право родов занимать государственные должности негативно сказывалось на управленческой деятельности в российском государстве и способствовало казнокрадству и злоупотреблениям. Особенно остро это проявилось во времена Смуты начала XVII века, в которой самое активное участие приняло дворянство. Поэтому царь Алексей Михайлович попытался изменить сложившуюся систему государственного управления. Во-первых, он хотел опереться на лучшую часть государственных служащих, выдвигая туда умных и сведущих людей, независимо от их происхождения. Во-вторых, для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел, который подчинялся непосредственно царю. В-третьих, принятие в 1649 г. Соборного положения способствовало регламентации взаимоотношений власти и общества на основе светских законов.

В XVI – XVII веках зарождаются традиции современного делопроизводства. Появляется описание и учет документов, их описи. Значительный интерес представляет «Опись царского архива», включающая различные описательные документы, чертежи, карты. Судебник 1550г. и Соборное уложение 1649г. были законодательными актами, которые устанавливали технологию работы государственных служащих с государственными документами, включая ответственность за допущенные нарушения.

И, тем не менее, революцию в организации государственной службы в России произвел Петр I, введя в действие 24 января 1722г. подготавливавшуюся несколько лет знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». В XVIII веке при Екатерине II, Павле I и Александре I продолжалось усовершенствование «Табели о рангах». В ней были установлены три параллельные иерархические лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по четырнадцати классов в каждой. Низшим был четырнадцатый класс, высшим – первый. Так, «профессорам при Академии» и «докторам всяких факультетов» давался чин девятого класса. Чины присваивались и выборным деятелям органов местного самоуправления – предводителям дворянства, а позднее – городским головам и председателям земств. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, но оно было ограничено пятым классом, так как пожалованье в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.

Изменяется и характер делопроизводства, организация которого начинает жестко регламентироваться законодательством. Основным законодательным актом в этой сфере государственного управления стал «Генеральный регламент», утвержденный 28 февраля 1720 года Петром I. Он определил структуру коллегий, штатный состав, должностные обязанности чиновников, убранство «камор» (присутственных мест), организацию работы с документами, правила регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления и хранения.

Введение «Табели о рангах» и «Генерального регламента» несколько ограничило необузданный деспотизм российского чиновничества, однако постепенно жесткая регламентация государственного управления привела к его глубокой бюрократизации.

Позднее в царствование Александра I выдающимся либералом начала XIX века М.М. Сперанским в систему чинопроизводства был введен критерий образования. Так, согласно царскому указу от 6 августа 1809 г. для производства в чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) необходимо было иметь помимо соответствующей выслуги лет свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов или сдать экзамен по прилагавшейся к Указу программе [ ]. Программа требовала от кандидата хорошего знания русского и одного иностранного языка, основательные познания в области естественного, римского, уголовного и гражданского права, отечественной истории, экономики и статистики и других предметов.

После октябрьской революции 1917г. победившие большевики, ориентируясь на самоуправление трудящихся, первоначально отказались от услуг старых профессиональных чиновников, заменив их выборными от народа служащими. Однако фактически оказалось, что в распадавшейся в процессе гражданской войны стране для стабилизации ситуации нужна четкая система организации государственной власти. Основой этой власти стала сложившаяся к тому времени структура аппарата Российской коммунистической партии большевиков.

Поэтому в новых учреждениях государственной власти – советах различного уровня – начинают работать в качестве служащих коммунисты. Однако отсутствие у них управленческих знаний заставило привлечь в государственный аппарат старое чиновничество, удельный вес которых в советских государственных учреждениях в Москве в 1918г. составлял от 16,1% до 72,4%.[ Ирощ. ]. В стране развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров новой формации в различных университетах, в том числе и вновь созданных. Процесс роста численности советских чиновников резко усилился в связи с национализацией, которая требовала квалифицированных кадров для управления государственной собственностью.

Формирование системы государственной службы сопровождался введением различных льгот для партийного и государственного руководства в виде пайков, санаторного обслуживания и т.п., поскольку в условиях колоссальной инфляции в стране деньги потеряли свое значение. Эта система льгот просуществовала весь советский период Российского государства.

Постепенно создается четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Наряду с категориями «рабочие» и «крестьяне» появляется понятие «служащие», куда относили граждан, работающих в сфере обслуживания, а не производства. Для кадров, занятых в органах партийного и советского государственного аппарата, вводится категория «номенклатура». Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами, начиная от райкомов и вплоть до Центрального комитета партии. Численность административно-управленческого аппарата была значительной. В 1954г. она составляла 6млн. 516тыс. чел. [, с.510 ]. В годы сталинских репрессий номенклатура всех уровней понесла самый крупный урон.

Современный российский государственный аппарат вырос из советского, привнеся в современную Россию положительный и негативный опыт государственного строительства Российской империи и Советского государства.

Для создания механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления, в 1995г. был принят федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», позднее в 2002г. – Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)». Целью их введения было повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы с объемом финансирования из федерального бюджета в сумме 539,1 млн. руб.[ ].

В складывающейся в тот период времени системе государственного управления наряду с положительными стали проявляться и отрицательные тенденции развития. Так, в 1992 – 2002годах произошел рост численности государственных и иных работников в органах государственной власти в 1,8 раза, которая в 2002г. составила 1053,1 тыс. человек. Этот рост был обусловлен формированием в соответствии с Конституцией РФ государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления. В то же время в 1999г. на 1000 человек населения России приходилось лишь 2,8государственных служащих федеральных органов власти, в Великобритании –5,2, а в США –3.9 государственных служащих.

Регрессивной была и возрастная структура кадров; более 30% госслужащих имели возраст 50 лет и старше. Через 10 лет это привело бы к замене высвобождаемых мест следующим поколением государственных служащих, не имеющих достаточного опыта работы и необходимой квалификации.

Невысоким был и образовательный уровень государственных служащих. На начало 2002года только 73% из них имели высшее профессиональное образование. При этом 40% имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22% – юридическое образование, 18% – высшее техническое образование.

Поэтому в Программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» в качестве основных мероприятий были заложены:

– совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;

– проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;

– совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

– создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы и другие.

В рамках реализации данной программы 27 мая 2003г. был принят федеральный закон №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [ ], а затем 27 июля 2004года – федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [ ], которые вступили в силу и регламентируют сегодня осуществление государственной службы в нашей стране.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года в России начинает формироваться новый властный институт – институт муниципальной службы. Его представители – муниципальные служащие – в своей деятельности реализуют функции местного самоуправления.

Сведения о численности работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации приведены в табл. 8.1 [ Сайт росстата ]. В 2006 г. основная часть государственных чиновников работала в федеральных органах государственной власти. В них было занято 52,53% от общего числа государственных служащих, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации – 15,31%, в органах местного самоуправления – 32,16%.

При этом с 2000 г. по 2006 г. численность работников федеральных органов государственной власти росла наиболее быстрыми темпами. Их рост к 2000 г. составил 159% против 135%. роста их общей численности. Это было связано с комплектованием штатов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствии с установленной предельной численностью работников на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314. В 2006 г. на 1000 человек населения России стало приходиться 5,8 государственных служащих федеральных органов власти. Был достигнут по этому показателю уровень Англии начала XXI века.

Таблица 7

местного самоуправления по ветвям власти и уровням управления,

Дата добавления: 2014-01-03