Административно-правовой статус благотворительных организаций 1 страница

Административно-правовой статус благотворительных организаций определяется Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (далее - Закон о благотворительности) <1>, который устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в РФ.

Под благотворительной деятельностью названный Закон о благотворительности (ст. 1) понимает добровольную деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. При этом особо оговаривается (ст. 2), что направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических партий, движений, групп и кампаний не являются благотворительной деятельностью.

Данный Закон содержит обширный перечень целей благотворительной деятельности, в числе которых можно выделить такие, как:

социальная поддержка и защита граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы;

оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных и иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам;

содействие укреплению престижа и роли семьи в обществе;

содействие защите материнства, детства и отцовства;

содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности;

охрана окружающей природной среды и защиты животных;

охрана и должное содержание зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений.

Закон о благотворительности закрепляет фундаментальное положение о том, что граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора ее целей. При этом граждане и юридические лица вправе свободно осуществлять благотворительную деятельность индивидуально или объединившись, с образованием или без образования благотворительной организации. Тем самым данный Закон, по сути, определяет благотворительную организацию как одну из возможных, но не единственную форму благотворительной деятельности.

Содержание понятия "благотворительная организация" раскрывается в ст. 6 названного Закона - это неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных этим Законом о благотворительности целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц.

Благотворительные организации создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций.

Данный Закон определяет общий порядок создания и прекращения деятельности благотворительных организаций.

Учредителями благотворительной организации в зависимости от ее формы могут выступать физические и (или) юридические лица (ст. 8). Высшим органом управления благотворительной организацией является ее коллегиальный орган, формируемый в порядке, установленном федеральными законами.

Государственная регистрация благотворительной организации, ее реорганизация и ликвидация осуществляются в порядке, установленном федеральными законами.

В числе особенностей административно-правового статуса благотворительных организаций можно выделить следующие:

органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения не могут выступать учредителями благотворительной организации;

члены высшего органа управления благотворительной организацией и должностные лица благотворительной организации не вправе занимать штатные должности в администрации коммерческих и некоммерческих организаций, учредителем (участником) которых является эта благотворительная организация;

благотворительная организация не может быть реорганизована в хозяйственное товарищество или общество. Тем самым законодательство ставит запрет на возможную трансформацию имущества, собранного на благотворительные цели, в имущество, используемое для получения прибыли. С данным запретом тесно связано административное ограничение возможностей предпринимательской деятельности: благотворительная организация вправе осуществлять названную деятельность только для достижения целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Иными словами, благотворительная организация, ставящая целью поддержку молодежного спорта, здорового образа жизни, не вправе торговать алкоголем и табачными изделиями;

для создания материальных условий реализации благотворительных целей благотворительная организация вправе учреждать хозяйственные общества, например общества с ограниченной ответственностью. Однако не допускается участие благотворительной организации в хозяйственных обществах совместно с другими лицами;

орган, принявший решение о государственной регистрации благотворительной организации, контролирует соответствие ее деятельности целям, ради которых она создана. Благотворительная организация обязана ежегодно представлять в регистрирующий орган отчет о своей деятельности, содержащий, в частности, сведения о финансово-хозяйственной деятельности, подтверждающие соблюдение требования Закона о благотворительности, сведения о содержании и результатах деятельности благотворительной организации; сведения о нарушениях требований этого Закона, выявленных в результате проверок, проведенных налоговыми органами, и принятых мерах по их устранению.

Еще одной особенностью статуса благотворительных организаций является то, что названный Закон о благотворительности устанавливает ряд количественных критериев деятельности благотворительных организаций, являющихся по характеру административными императивами. Так, в частности, при превышении доходов благотворительной организации над ее расходами сумма превышения не подлежит распределению между учредителями и участниками благотворительной организации, а направляется на реализацию целей, ради которых она создана.

7. Административно – правовой статус органов исполнительной власти

Для многонациональной Российской Федерации формирование механизма государственного устройства после всенародного принятия в 1993 г. Конституции РФ послужило толчком к дальнейшему развитию и модернизации различных современных институтов публичной власти и свободного гражданского общества. Данный административно-правовой механизм позволяет решать следующие глобальные (государственные) задачи:

поддержание суверенитета Российской Федерации на всей ее территории;

поддержание государственной целостности страны;

верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

равноправие и самоопределение народов Российской Федерации, а также юридическое равноправие субъектов РФ вне зависимости от их конституционно-правового статуса

На основании изложенного административно-правовой статус органа власти (исполнительной, представительной (законодательной) и судебной) является одним из основополагающих в соответствующей отрасли права. В связи с этим для большего понимания необходимо рассмотреть структуру и компетенцию органов государственной власти, ее сущность и содержание.

Исходя из общих принципов государственного устройства любого государственного образования органы исполнительной власти - это специально создаваемые властью для реализации целей, задач и функций государственного управления образования, основанные на коллегиальности в процессе практической работы и единоначалии либо коллегиальности при принятии ими решений, а также наделенные властными полномочиями в определенной сфере жизнедеятельности личности, общества и государства. Предлагаемое понятие является собирательным, т.е. объединяет все элементы их структуры, порядка их учреждения и работы, а также их компетенции.

Понятие "исполнительная власть" не аналогично понятию "орган исполнительной власти", поскольку исполнительные органы власти являются только носителями и волераспорядителями всего комплекса правовых отношений, вытекающих из распорядительной системы отношений между государством, обществом и личностью. Вместе с тем система органов государственной власти образует саму исполнительную власть. Это означает, что исполнительный орган власти выполняет организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

В соответствии с российским административным законодательством система государственной власти обладает специальной правосубъектностью, вытекающей из следующих принципов Конституции РФ:

государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10);

государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Парламент), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (ст. 11);

вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации;

система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом; в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77);

федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. ч. 1 и 2 ст. 78);

органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78);

Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78);

исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства и федеральных министров (ст. 110);

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112).

Вследствие изложенного существуют основополагающие принципы, определяющие сбалансированность интересов органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Органы исполнительной власти выполняют непосредственно задачи и функции исполнительной власти. Следовательно, они созданы для реализации этих целей и задач. Вместе с тем существуют организации и ведомства (после административной реформы 2003 - 2005 гг.), осуществляющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. В этом качестве, как правило, выступают организации, наделенные властными полномочиями, однако не входящие в систему органов исполнительной власти. Например, при Федеральной таможенной службе РФ (ФТС России) создано Федеральное государственное унитарное предприятие "РОСТЕК", которое, по сути, выступает управляющей организацией имущества ФТС России (таможенные терминалы, склады временного хранения и т.д.).

Местное самоуправление является самостоятельным механизмом управления муниципальными образованиями, и его органы не входят в систему органов государственной власти РФ. Следовательно, органы местного самоуправления, которые по своему характеру также могут являться исполнительными, на практике таковыми не являются. В то же время правовые отношения, возникающие в ходе реализации органами местного самоуправления своей дееспособности, регулируются нормами административного права.

Кроме того, местное самоуправление - это институт гражданского общества, а не институт государственной системы управления. Органы местного самоуправления по своей природе не являются органами государства, поскольку формируются путем выборов в регионах, согласно положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Государственная власть в РФ осуществляется в соответствии с государственным устройством: Россия - федеративное государство, что накладывает отпечаток и на организацию системы и механизма федерального управления.

В настоящее время «вертикаль исполнительной власти» предполагает следующую систему управления: Президент Российской Федерации - Правительство Российской Федерации - Администрация Президента Российской Федерации - полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах - руководители субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей и т.д.).

В связи с этим исполнительная власть реализуется на уровне субъектов РФ как территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, так и специально созданными органами исполнительной власти субъектов РФ.

По предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъекта федеральные и региональные органы государственной власти образуют единую систему. Таким образом, органы власти функционируют на основе принципа единства их системы.

Правообразующим для любого органа власти является его административно-правовой статус. В административном праве выделяют следующие элементы этого статуса, в частности орган власти:

обладает собственной компетенцией;

выступает от имени государства (РФ) или его субъекта (субъекта РФ);

имеет правоспособность, возникающую с момента его учреждения;

характеризуется прежде всего правоприменительными функциями;

основан на принципе корпоративности, когда вышестоящее должностное лицо имеет законное влияние на нижестоящее в пределах своей компетентности;

является организационной единицей государственного аппарата;

в процессе реализации своей компетенции может принимать нормативные акты.

В ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ).

За последнее десятилетие система органов, выражающих федеральную исполнительную власть, подвергалась неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни. Значительную роль при этом сыграли указы Президента РФ. Назовем важнейшие из них: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20 мая 2004 г. № 649, Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 12 мая 2008 г. № 724. На основе названных указов строится, по сути, новая система и структура этих органов.

Конституция РФ не затрагивает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически предоставляя его на решение Президента РФ на основе соответствующих представлений Председателя Правительства. Отсутствует и федеральный закон, специально посвященный федеральным органам исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008г. систему федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные

службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Федеральная миграционная служба

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел Российской Федерации

Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству

Министерство обороны Российской Федерации

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

Федеральная служба по оборонному заказу

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Федеральное агентство специального строительства

Министерство юстиции Российской Федерации

Федеральная служба исполнения наказаний

Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)

Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)

Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство

Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального

развития

Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное медико-биологическое агентство

Министерство культуры Российской Федерации

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области

охраны культурного наследия

Федеральное архивное агентство

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и

товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

Федеральное агентство по науке и инновациям

Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному

надзору

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Министерство регионального развития Российской Федерации

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий

и массовых коммуникаций

Федеральное агентство по информационным технологиям

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

Федеральное агентство связи

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство лесного хозяйства

Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации

Федеральное агентство по делам молодежи

Федеральное агентство по туризму

Министерство транспорта Российской Федерации

Федеральная аэронавигационная служба

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

Федеральное агентство воздушного транспорта

Федеральное дорожное агентство

Федеральное агентство железнодорожного транспорта

Федеральное агентство морского и речного транспорта

Министерство финансов Российской Федерации

Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития Российской Федерации

Федеральная служба государственной статистики

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

Федеральное агентство по государственным резервам

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами

Министерство энергетики Российской Федерации

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная таможенная служба

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по обустройству государственной границы

Российской Федерации

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной

техники и материальных средств

Федеральное агентство по рыболовству

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка

Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти образованы и действуют федеральные министерства, за которыми закреплены нормотворческая деятельность и выработка государственной политики в соответствующих отраслях и сферах государственной жизни; федеральные службы, ведающие контролем и надзором; федеральные агентства как структуры, реализующие ряд функций практической направленности.

I. Особенности правового статуса федерального министерства

Федеральное министерство в настоящее время является отраслевым органом исполнительной власти.

Федеральное министерство характеризуется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральное министерство вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Это отличает его правовой статус от правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, федеральное министерство является "головным", ведущим в порученной ему.

К видовым различиям можно отнести то, что федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, действующий на основе единоначалия, а федеральный министр, возглавляющий федеральное министерство, входит в состав Правительства РФ.

Особенности правового статуса федерального министерства должны влиять не только на характер и объем выполняемых функций и полномочий, но и определять роль этого органа в системе исполнительной власти, обозначать пределы, формы и методы его деятельности. Такая функция, как выработка государственной политики, придает федеральному министерству статус центра определения государственной стратегии или "основного центра" разработки, принятия и проведения государственной политики в порученной ему сфере.

II. Особенности правового статуса федеральной службы

Одним из видов федеральных органов исполнительной власти является федеральная служба. Выделим особенности данного вида федерального органа исполнительной власти.

1. Федеральная служба образована и действует в качестве отраслевого органа государственного управления. Соответственно, во вновь утвержденных Правительством РФ положениях обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет возложенные на нее функции

2. Федеральная служба несамостоятельна и подчиняется вышестоящим органам государственной власти. При этом она может быть подчинена как одному органу (например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ), так и двум одновременно (например, в п. п. 2 и 3 Положения о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1083, прямо сказано, что руководство ее деятельностью осуществляет Президент РФ, а координацию и контроль ее деятельности - Минобороны России).

3. Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры.

4. Особенностью правового статуса федеральной службы является и ее функциональное назначение. В соответствии с Указом этот орган осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Исходя из данного определения следует разграничивать федеральные службы, выделяя несколько их видов.

Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны. Такие службы находятся в ведении Президента РФ.

По сути, федеральные службы данного типа - симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства. То есть такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их "федеральная служба" - номинально.

Функциональное назначение федеральных служб, находящихся под руководством Президента РФ, определено таким образом, что фактически отсутствует тот специфический признак, с помощью которого можно было бы отличить их от иных видов федеральных органов исполнительной власти. В одних случаях подчеркивается, что они осуществляют государственное управление в соответствующей сфере деятельности (см., например, Положение о Федеральной службе безопасности, утвержденное Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960), вторые - специальные функции (см., например, Положение о Государственной фельдъегерской службе, утвержденное Указом Президента РФ от 13.08.2004 N 1074), третьи - сочетают функции по выработке государственной политики, контрольные, координационные функции и иные (см., например, Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента РФ от 28.07.2004 N 976).

Второй вид - федеральная служба, специально созданная для выполнения контрольно-надзорных функций государства. При этом следует различать службы:

находящиеся в ведении федерального министерства, которые наделены лишь контрольно-надзорными функциями и не вправе осуществлять функции управления государственным имуществом, оказания услуг, а также функции по нормативно-правовому регулированию (за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ);

находящиеся в ведении Правительства РФ, которые наряду с функцией контроля исполняют и функции по принятию нормативных правовых актов. Таким образом, последние сочетают в себе признаки статуса и федерального министерства, и федеральной службы, осуществляющей функции контроля и надзора.

Дата добавления: 2014-01-03