За рубежом во второй половине XVII — нача­ле XX в

Складывание системы государственного при­зрения

Процесс формирования системы государственного при­зрения, начавшийся на Западе еще в период позднего сред­невековья, получил свое оформление в новое время. Свою актуальность сохраняла проблема массовой нищеты. Более того, в XVIII и XIX вв. периодически происходило ее обо­стрение. Этот факт констатировался в рескрипте герман­ского императора Фридриха II «О нищенстве в городах», при­нятом в декабре 1763 г. В нем подчеркивалось, что нищенство как в городах на главных улицах, так ив сельских местнос­тях вновь усилилось. Это вызывало озабоченность властей и весьма отягощало население.

Значительных масштабов достигали бедность и нищета в Великобритании в первой половине XIX в. Численность бед­няков тогда в этой стране достигала 3 млн. человек.

Большое количество нищих было во Франции в начале XIX в. Судя по воспоминаниям очевидцев — русских солдат и офицеров, находившихся с 1814 по 1818 г. в Париже в со­ставе антинаполеоновской коалиции, улицы французской столицы были заполнены нищими. Особенно усердствова­ли в выпрашивании денег у прохожих уличные мальчишки. В России же подаяние просили тогда в основном около цер­квей, монастырей, да и подростковое нищенство не было рас­пространено.

Ряды нищих множили во Франции и рабочие, которые нередко лишались по воле хозяев постоянного заработка. Тогда некоторые из них распеванием песен на улицах соби­рали себе мелкие монеты на пропитание. В Лионе в 1830-е гг. эта практика считалась «приличным способом просить ми­лостыню», которым вынуждены были заниматься безработ­ные, уволенные с лионских шелковых мануфактур и других производств.

Сохранение массовой бедности и нищеты вело к деста­билизации ситуации в ряде европейских стран, сопровож­давшейся акциями протеста и революционными взрывами. В таких условиях власти стали активнее и системнее зани­маться государственным призрением, которое обеспечива­ло не только оказание помощи нуждающимся, но выполня­ло и социально-стабилизирующую функцию.

Государство с помощью нормативно-законодательной дея­тельности регулировало некоторые процессы в сфере призре­ния. В Германии в 1682 г. был принят указ о мерах государствен­ного призрения, в 1748 и 1763 гг. появились соответственно эдикт и рескрипт по борьбе с нищенством. Законом о бедных 1834 г. работные дома в Великобритании получили правовой статус главного учреждения по преодолению нищенства. Французские законодатели в середине XIX в. большое вни­мание уделяли вопросу оказания помощи обездоленным де­тям. В частности, регламентировалась практика их размеще­ния по семьям.

Система государственного призрения за рубежом форми­ровалась не только на основе законодательств различных стран, но и определенного опыта, который стал накапливаться еще в период позднего средневековья. К важнейшим направлениям государственного призрения, получившим распространение в Новое время, можно отнести: создание благотворительных школ для детей бедноты; учреждение для бедных и нищих социальных заведений, сочетавших функции принуждения и призрения (работные и рабочие дома, общие госпитали); со­держание на государственный счет приютов, богаделен, лечеб­ниц и других социальных заведений для нетрудоспособных бед­ных, сирот, немощных, больных, инвалидов; организация об­щественных работ; введение государственного социального страхования и др.

В эпоху Просвещения XVIII в. особое внимание в обще­стве было обращено на вопросы образования. Применитель­но к сфере социальной помощи и призрения это нашло вы­ражение в создании бесплатных школ для детей бедных родителей. В ряде европейских стран они назывались благо­творительными. Во Франции тогда было открыто много бес­платных школ для бедноты, что вызвало даже протест у не­которых представителей знати и интеллигенции, считавших, что бедные должны оставаться преимущественно малогра­мотными и необразованными. Для беспризорных и нищен­ствующих детей создавались рабочие школы, где дети обуча­лись не только грамоте, но и основам ремесленных профессий. В Великобритании такие школы открывались преимуще­ственно при ночлежных приютах.

Принудительный труд нашел широкое применение в специализированных социальных заведениях призрения бедных и нищих. В большинстве стран Запада (Великобри­тании, Германии, США и др.) они назывались работными домами, а во Франции их функции во многом выполняли общие госпитали.

Работные дома в период нового времени стали определен­ным символом системы призрения той эпохи. В 1670 г. англий­ским правительством было принято решение, которое ускори­ло процесс открытия работных домов. В конце XVII — начале XVIII вв. они функционировали в таких английских городах, как Бристоль, Вустер, Дублин, Плимут, Норидж и др. Нахо­дившиеся в работных домах люди были в основном заняты текстильным производством. Они чесали и пряли шерсть, лен, трепали пеньку, а также изготовляли ткань и одежду.

В XIX в. в викторианском восприятии проблемы бедно­ты господствовало крайне негативное отношение к самому этому явлению — «продукту взаимодействия лени и греха». Исходя из такого подхода властей государственной помощи бедным должно было хватать лишь на полуголодное суще­ствование в учреждениях с суровым режимом жизни и тру­да. Их реальное положение было значительно хуже статуса самого низкооплачиваемого работника. Такая ситуация по­буждала бедных людей искать любую работу, соглашаясь про­давать свой труд даже за мелкие гроши. Но, с другой сторо­ны, это укрепляло трудовую дисциплину под влиянием страха рабочих, опасавшихся потерять работу и оказаться в услови­ях системы принудительной государственной «помощи». Правовым оформлением такой практики стал закон о бед­ных, принятый в Англии в 1834 г. Он, по сути дела, отменял прежнюю «спинхэмлендскую» систему призрения бедных, основанную на налогообложении в пользу бедных и получе­нии помощи от местных приходов. Проводившаяся ранее по закону 1601 г. помощь бедным со стороны приходов была теперь резко сокращена. Налог, взимавшийся с богатых лю­дей в пользу бедняков, упразднялся. А сами бедняки, основу которых составляли безработные, разорившиеся ремеслен­ники и крестьяне, могли получать вспомоществование толь­ко в специальных работных домах. Здесь они вынуждены были жить и трудиться в полутюремных условиях, в отрыве от семей.

Позитивной стороной новой системы помощи бедным, введенной в Англии законом 1834 г., было создание террито­риальных опекунских советов. Они выбирались в одном или в нескольких районах и были подотчетны центральной ко­миссии по делам бедных, которая осуществляла общий над­зор за деятельностью всей системы и прежде всего за ее ос­новным звеном — работными домами. Однако возможности опекунских советов по оказанию помощи бедным были ог­раниченными. Даже выдача небольших пособий для проси­телей из числа бедных непременно связывалась с помеще­нием последних в работный дом.

В начале 40-х гг. XIX в. из более миллиона английских ни­щих примерно 220 тыс. человек находились в работных до­мах. Эта цифра свидетельствует о существовании в стране широкой сети таких учреждений.

Нахождение в работных домах было нелегким испытани­ем для многих нищих, а также для беспризорных и осиро­тевших здесь детей. Один из величайших писателей Англии XIX в. Чарльз Диккенс в своем романе «Приключения Оли­вера Твиста» хорошо описал безрадостную жизнь девятилет­него мальчика-сироты В работном доме. С шести утра до ве­чера дети трепали пеньку, получая три раза в день жидкую овсяную кашицу. «Каждый мальчик, — писал Диккенс, — по­лучал одну мисочку этого превосходного месива — не боль­ше, за исключением больших праздников, когда он, кроме того, получал две с четвертью унции хлеба. Миски никогда не приходилось мыть. Мальчики скоблили их ложками, пока они не начинали снова блестеть; покончив с этой операцией (которая никогда не отнимала много времени, так как лож­ки были почти такой же величины, как миски), они сидели, впиваясь в котел такими жадными глазами, словно собира­лись пожрать кирпичи, которыми он был обложен, и зани­мались тем, что жадно обсасывали себе пальцы в надежде найти крупицы каши, случайно на них оставшейся. Маль­чики обычно отличаются прекрасным аппетитом. Оливер Твист и его товарищи на протяжении трех месяцев терпели муки, медленно умирая от недоедания; наконец, они стали такими жадными и так обезумели от голода, что один маль­чик, который был рослым для своих лет и не привык к тако­му положению вещей (его отец содержал когда-то малень­кую харчевню), мрачно намекнул товарищам, что если ему не прибавят миски каши per diem, он боится, как бы случай­но не съесть ночью спящего с ним рядом тщедушного маль­чика. Глаза у него были дикие, голодные, и дети слепо ему поверили. Посоветовались; был брошен жребий, кому по­дойти в тот вечер после ужина к надзирателю и попросить еще каши. И жребий выпал Оливеру Твисту». Далее писа­тель отмечал, что за просьбу о добавочной порции кашицы ребенок получил удар черпаком по голове и был отправлен в заточение. Из темной и пустой комнаты одиночного заклю­чения Оливера каждые два дня выводили в зал, где обедали мальчики, и секли при всех для примера и предостережения остальным. Таковы были реалий работных домов, описан­ные писателем — современником той эпохи.

Не лучше по сравнению с детьми и подростками содер­жали в работных домах взрослых людей. За невыполнение положенного объема работы их можно было лишить скуд­ной еды, а без предварительного разрешения надзирателя не отпустить в город за территорию заведения. Поэтому по доб­рой воле мало кто попадал сюда. Неудивительно, что закон о бедных 1834 г. с его системой работных домов был подвергнут тогда критике со стороны определенной части общества. Один из сторонников чартистского движения, пастор Джо­зеф Рейнер Стивенс в июне 1838 г. в своей известной речи на митинге в Ньюкестле-на-Тайне назвал закон о бедных 1834 г. проклятым и чуждым простому народу. Он отмечал, что этот отвратительный закон о бедных попирает все божественные законы.

Требование об отмене закона о бедных содержалось и во второй петиции чартистов о народной хартии 1842 г., кото­рую подписали 3 млн 300 тыс. человек. Как известно, она была отклонена английским парламентом.

Справедливое осуждение ограниченности и слабости от­дельных сторон закона 1834 г. не должно перечеркивать и то положительное, что в нем содержалось. Следует признать, что благодаря нему в Англии была создана целая сеть мест­ных опекунских советов по делам бедных. Хотя и в сокра­щенном виде, но сохранялась система приходской помощи нуждающимся. Наконец, закон способствовал созданию ши­рокой сети работных домов, о тяжелых условиях нахожде­ния в которых уже отмечалось. Но не надо забывать, что они были все же альтернативой голодной смерти многих тысяч нищих и обездоленных. Более того, с годами, хотя и незна­чительно, но менялись к лучшему условия содержания в них. Стала вводиться практика частичной оплаты труда, суще­ствовавшая в учреждениях подобного типа Германии, Фран­ции и ряда других европейских стран.

Относительно легкий режим содержания был в работных домах Германии. Во второй половине XVII в. такие заведе­ния были открыты в Базеле, Бреслау, Франкфурте, Шпандау, Кенигсберге. В XVIII в. работные дома появились в Лейпциге, Халле, Касселе, Бриге, Торгау и в других городах. В них была неплохая организация труда. Каждый из их обитателей по­лучал конкретное поручение от мастера, которое по проше­ствии недели проверялось. При своевременном и качествен­ном выполнении работ проживавшие здесь люди могли рассчитывать на получение установленной им части заработ­ка. Она составляла примерно четвертую часть от стоимости выполненной работы.

Принципы деятельности работных домов с учетом фран­цузской специфики были использованы в практике функ­ционирования общих госпиталей. Во второй половине XVII в. в Париже специальным декретом был утвержден Общий гос­питаль для бедных, объединивший под своим началом боль­шое количество ранее разрозненных учреждений призрения. Это было комплексное учреждение государственного при­зрения, в котором присутствовали как принудительный труд для бродяг, проституток и др., так и школьное обучение бед­ных детей, уход за инвалидами, беременными женщинами, со­держание детей-сирот, детей-бездомных. В доме и госпитале Сострадания находились в основном дети и подростки от 7 до 17 лет. В исправительном госпитале Сальпетриер обитали жен­щины и маленькие дети, а в доме Сципиона содержались бе­ременные и кормящие женщины, занимавшиеся пряжей, вя­занием. Госпиталь Савоньер был приютом для мальчиков школьного возраста, а госпиталь Бисетр служил исправитель­ным приютом для мужчин. Принудительному труду в Париж­ском госпитале подвергались вполне здоровые нищие, кото­рые ленились зарабатывать себе на хлеб. Они использовались здесь на различных работах, а в случае непослушания заклю­чались в тюрьму, имевшуюся при госпитале.

Парижский Общий госпиталь непосредственно подчи­нялся королю и был основным учреждением государствен­ного призрения Франции в начале нового времени. Сюда принимали бедных людей добровольно и по решению коро­левской власти, судебных органов. Уже в первые годы функционирования Общего госпиталя здесь содержалось несколь­ко тысяч человек.

По образцу Общего госпиталя стали создаваться госпи­тали и в других городах Франции. Начало этому процессу было положено королевским эдиктом 1676 г. К середине XVIII в. таких общих госпиталей в стране насчитывалось около трех десятков.

В Новое время за счет государства открывались и содер­жались некоторые приюты, богадельни, лечебницы и другие заведения для призрения бедных, сирот, немощных, боль­ных, инвалидов. В середине XIX в. в одном только Париже было семь богаделен для престарелых и немощных из бед­ных слоев населения. Здесь они могли найти приют и необ­ходимый уход.

Во многих европейских странах открывались специали­зированные приюты для бедных. Такие учреждения, рассчи­танные на относительно небольшое количество призревае­мых, функционировали в Баварии и в немецких провинциях Австрии в конце XVIII-XIX в. Во Франции создавались более крупные приюты, содержавшие несколько сотен бедняков. Например, Центральный приют в Париже, активно действо­вавший с конца XVIII в., давал убежище более чем полутысяче человек. Он включал в себя детский и родильный приюты, помещения для присмотра за престарелыми, работный дом для нищих.

Для детей-сирот создавались особые приюты. Здесь по­лучали уход и воспитание дети, лишенные родительской опе­ки, подкидыши. В XIX в. известны во Франции были сирот­ские приюты Нэхоф и Мэниль-Фирмен.

Дети бедных родителей и матерей, влачащих нищенский образ жизни, содержались в яслях и дневных приютах. По замыслу создателей ясельных учреждений, здешние воспи­татели должны были в значительной мере заменить ребенку мать-нищенку, оградив его от пагубного влияния среды оби­тания родителей. Такие учреждения в массовом количестве начали создаваться в Европе и США в середине XIX в.

Для обеспечения надзора за детьми, чьи родители были заняты на производстве, открывались дневные приюты и дет­ские садики. Потребность в них стала возрастать по мере формирования индустриального общества.

На государственные средства содержались бесплатные больницы для бедных. В столице Франции в середине XIX века было двенадцать больниц, где медицинскую помощь могли получить и бедные.

Как уже отмечалось, в период Средневековья и в начале Нового времени душевнобольные люди обычно помещались в заведения тюремного типа, где они нередко находились ря­дом с уголовниками, испытывая дополнительные тяготы и страдания. Осознавая ненормальность такого положения, власти некоторых государств на рубеже XVIII—XIX вв. ста­ли создавать специализированные приюты и лечебницы для психически больных людей, в которых отменялись методы насильственного воздействия на больных и вместо тюрем­ного вводился больничный режим содержания. Больные здесь получали необходимое лечение, свободу передвижения внутри изолированной лечебницы, возможность занимать­ся посильным трудом. Во Франции такая психиатрическая лечебница была открыта в конце XVIII в. недалеко от Пари­жа в местечке Сен-Люк. Соответствующие изменения тогда были внесены и в работу Общего госпиталя французской столицы. Теперь душевнобольных мужчин помещали в госпи­таль Бисетр, а женщин — в госпиталь Сальпетриер, где для них вводился вместо тюремного больничный режим содер­жания.

В ряде европейских стран и в США во второй половине XVIII—XIX в. были созданы специализированные заведения, где содержались и обучались дети, имевшие отклонения в физическом и умственном развитии. Первое заведение для слепых было создано в Париже в 1782 г. Примерно двумя де­сятками лет раньше возникли во Франции и Германии пер­вые заведения для содержания и обучения глухонемых де­тей и подростков. По данным К.В, Кузьмина и Б.А. Сутырина, в 80-е гг. XIX в. в странах Западной Европы на­считывалось более 120 заведений для слабовидящих и сле­пых детей, а в США— 23. Для глухонемых тогда имелось в Западной Европе около 200 заведений, а в США — 30.

Обучение, воспитание и содержание как слепых, так и глу­хонемых было в то время в зарубежных странах прерогати­вой государства. Определенное содействие государству в этом оказывали местные приходы, городские самоуправле­ния, а позже и благотворительные общества. Однако в сфе­ру их деятельности входило выполнение лишь тех функций, которые не были включены в круг обязанностей государ­ственных учреждений.

В 40-е гг. XIX в. в Европе и США стали создаваться спе­циальные заведения (приюты) по призрению умственно от­сталых детей. Одно из первых таких заведений — шкода для слабоумных была открыта в 1841 г. в швейцарском городе Абендберге.

Снижению остроты проблемы нищеты и безработицы в зарубежных странах способствовала организация обществен­ных работ. Если в позднем средневековье такие работы в ос­новном проводились по инициативе местных самоуправле­ний, то в новое время их организаторами все чаще становились органы государственной власти. Так, французское правитель­ство, созданное после революции 1848 г., организовало в ряде городов страны, и прежде всего в Париже, общественные ра­боты для безработных под названием национальных мастер­ских. В парижских мастерских эта работа заключалась в по­садке деревьев на городских бульварах, в земляных работах на площадях и улицах столицы. Участвовавшие в общественных работах люди получали по два франка в день. Национальные мастерские были также созданы в Лионе, Марселе, Руане и в некоторых других городах Франции. На общественных рабо­тах в рамках национальных мастерских в середине 1848 г. было задействовано только в Париже свыше 100 тыс. человек.

Важнейшим требованием, предъявляемым к обществен­ным работам, является их относительная простота и доступ­ность для каждого работника. Но такие работы не могут но­сить постоянный характер. Ведь работники, участвующие в них, отличаются в целом невысокой производительностью труда. На Западе из-за этого обстоятельства общественные работы применялись в крайне необходимых случаях. Не де­лалось здесь и попыток извлекать из них прибыль. В герман­ском Магдебурге в конце XIX в. городским самоуправлени­ем было подсчитано, что производительность наемных рабочих заметно выше, чем лиц, привлекаемых к обществен­ным работам. По отзыву местного строительного бюро, один человек на общественных работах производил только 3/4 того, что делал наемный рабочий.

Особенностью зарубежной практики организации обще­ственных работ являлась их сосредоточенность в городах, крупных промышленных центрах. На селе они были крайне редки. В России в XIX — начале XX в. крупномасштабные общественные работы, напротив, проводились главным об­разом в сельской местности.

Важным компонентом системы государственного призре­ния становилось социальное страхование. Инициатива при­нятия комплексных мер в сфере социального государствен­ного страхования принадлежала Германии.

В 80-ые гг. XIX в. немецкое правительство рейхсканцлера Бисмарка приступило к созданию единой системы обязатель­ного государственного страхования. Предпосылкой для про­ведения таких мер была широкая сеть страховых обществ, уже ранее сложившаяся в Германии. В июне 1883 г. был принят Закон о страховании промышленных рабочих от болезней. По этому закону страхование возлагалось на больничные кассы. Они выдавали застрахованным работникам денежное посо­бия на период болезни и оказывали врачебную помощь, ко­торая включала в себя амбулаторное и больничное лечение, обеспечение необходимыми медикаментами и др. Средства больничных касс формировались из взносов рабочих в раз­мере нескольких процентов от их зарплаты, что составляло две трети общей суммы средств этих учреждений, и взносов предпринимателей — владельцев предприятий, составляв­ших одну треть средств.

В июле 1884 г. германский рейхстаг принял Закон о стра­ховании от несчастных случаев на производстве. Предприни­матели теперь были обязаны страховать своих работников, вступая в страховые товарищества, создаваемые по отрасле­вому признаку. Все расходы по этому виду государственного страхования возлагались на работодателей, которые обязыва­лись регулярно перечислять определенные суммы взносов в фонд соответствующего страхового товарищества. Законом была предусмотрена выдача компенсационных выплат по­страдавшим, осуществлявшаяся вплоть до их выздоровления. При полной потере ими трудоспособности устанавливалась пенсия., а в случае смерти компенсировались расходы на по­гребение и выплачивалась пенсия семье погибшего.

Обязательное страхование, введенное законами 1883 и 1884 гг. сначала распространялось на транспортных, строительных, сельскохозяйственных и других рабочих. Спорные вопросы по страхованию решались третейским судом с рав­ным представительством рабочих и предпринимателей.

В июне 1889 г. специальным законом в Германии вводи­лось страхование рабочих на случай инвалидности и в связи со старостью. Такому страхованию подлежали все рабочие, достигшие шестнадцатилетнего возраста. Осуществлялось оно местными страховыми учреждениями, создаваемыми по территориальному принципу. В этом виде страхования особо зримо просматривался его государственный компонент. Так, застрахованные рабочие получали соответствующие выпла­ты не только из страхового фонда, формировавшегося на па­ритетных началах из взносов рабочих и работодателей, но и от государства, которое ежегодно им приплачивало определенную сумму. Пенсии по инвалидности выдавались при окончатель­ной потере трудоспособности независимо от возраста. Стра­ховые пенсии по старости выплачивались с семидесяти лет.

В конце XIX — начале XX в. страховое законодательство в Германии совершенствовалось. Итогом его кодификации стала публикация в июле 1911 г. Общего свода законов о стра­ховании рабочих. Однако социальное страхование не лише­но было недостатков, главным из которых оставался низкий размер пенсий и социальных пособий. В целом же это была довольно прогрессивная реформа, позволившая несколько улучшить положение рабочих, укрепить их трудовой статус, ослабить зависимость работников от владельцев предприятий, повысить в определенной мере лояльность рабочих по отно­шению к государственной власти. О масштабности системы го­сударственного страхования рабочих в Германии свидетельству­ют данные, приведенные в одной из публикаций современного российского историка В.Л. Степанова: в 1914 г. в больнич­ных кассах было застраховано 15,6 млн человек, от несчаст­ных случаев — 27,9 млн, в связи с инвалидностью и старо­стью — 16,5 млн человек. Общая численность населения в Германии тогда составляла немногим больше 67 млн человек. По примеру Германии законы о страховании рабочих от бо­лезней и несчастных случаев были приняты в 1888 и 1889 гг. в Австрии, в 1891—1892 гг. в Дании, в 1894—1900 гг. в Бельгии. Государственное страхование рабочих вскоре ввели правитель­ства Голландии, Франции, Италии и других европейских стран. Но нигде оно не носило столь всеобъемлющего харак­тера, как в Германии.

Социальное страхование рабочих в США получило зако­нодательное оформление в начале XX в. При президенте-де­мократе Вильсоне законом 1916 г. была установлена система компенсаций за; несчастные случаи на производстве. Эта страховая система действовала практически по всей стране.

Складывание системы государственного призрения было важным явлением эпохи Нового времени. Она находилась в состоянии формирования и во многом была несовершенна и противоречива. Эта система сочетала в себе, с одной сто­роны, государственную помощь бедствующим и страждущим через приюты, лечебницы, организацию общественных ра­бот, социальное страхование, а с другой стороны, осуществ­ление исправительно-принудительных мер в отношении профессиональных нищих и других маргинальных слоев об­щества через работные дома, дома призрения нищих. Уси­лия многих правительств стран Запада тогда были направле­ны на реализацию второго компонента призрения. Сохраняя за собой надзор за функционированием системы призрения, государственные структуры возлагали основную деятельность по оказанию помощи на местные общины и самоуправления. Следовательно, в реальной жизни государственное призрение нередко сочеталось с общественным, а в некоторых слу­чаях дополнялось и благотворительностью.

Дата добавления: 2014-01-03