Понятие и виды систем страхования вкладов и их становление

История возникновения страхования банковских вкладов.

План.

1. Понятие и виды систем страхования вкладов и их становление.

2. Принципы и финансовые основы системы страхования вкладов

Система страхования вкладов - это совокупность мер, нацеленных на защиту сбережений населения в банках, а также способствующих предотвращению несостоятельности кредитных организаций, что, в свою очередь, обеспечивает стабилизацию финансового сектора и экономики государства в целом. Гарантия возврата вкладчикам их денежных средств, находящихся на депозитных счетах в банках, в то же время обеспечивает защиту этих же банков от так называемых набегов вкладчиков, которые, как правило, случаются даже при неподтвержденных сведениях о некоторых трудностях в работе банка.

На протяжении XX века в большинстве стран случались банковские кризисы, оказавшие негативное влияние на экономику и социально-политическую обстановку. Именно данное обстоятельство послужило причиной для создания систем страхования вкладов.

Выделяют две модели систем страхования вкладов: американскую и германскую (континентальную).

Германская (континентальная) модель распространена в странах Западной Европы, подразумевает управление системой страхования посредством создания ассоциаций (союзов) банков и других кредитных учреждений, при этом государственное финансирование отсутствует.

Так, в конце XIX века в Германии кооперативными банками была создана первая негосударственная система взаимного страхования вкладов, которая достаточно успешно развивалась и стала основой для ныне действующей системы. Такая модель предполагала, что государство практически не участвует в системе страхования вкладов. Ведущая роль в защите вкладов отводится "отраслевым" союзам, которые, соответственно, объединяли коммерческие банки, сберегательные учреждения и кооперативные кредитные учреждения. Эти союзы и управляли страховыми фондами, принадлежащими банкам, являющимся участниками такой системы.

Тем не менее общепризнанным начальным этапом в процессе развития систем банковских вкладов признается введение федеральной системы страхования депозитов США в 1933 г.

Американская модель предусматривает создание специального государственного финансового органа, участие коммерческих банков и других кредитных учреждений в системе страхования вкладов, а также совместное финансирование такой системы за счет взносов банков и в определенных случаях государственных средств.

Повторяющиеся кризисы, вызванные банкротствами банков, были основной проблемой в Соединенных Штатах в течение XIX и первой трети XX века. По некоторым данным за период с 1800 по 1933 гг. в США произошло 14 кризисов, охвативших всю банковскую систему, причем во многих случаях банки вынуждены были приостановить выдачу денежных средств вкладчикам. В этой связи нельзя не отметить всемирный кризис, получивший название "Великая депрессия", началом которого послужил резкий спад курсов акций на Нью-йоркской фондовой бирже 24 октября 1929 г. В этот день и затем в течение четырех последовательных торговых сессий цена многих популярных акций упала на 100 пунктов и ниже.

Для решения возникших проблем в банковской сфере предлагалось большое количество различных вариантов. Многие из таких вариантов основывались на принципах страхования. Как отметил Ю. Уайт, без "Великой депрессии" Соединенные Штаты никогда бы не создали систему страхования вкладов.

Страхование обязательств банков возникло в течение двух различных периодов. Первый начался в 1829 г. с принятием штатом Нью-Йорк плана по страхованию, и в течение последующих трех десятилетий пять других штатов последовали примеру Нью-Йорка. За исключением страхового плана штата Мичиган, который провалился после непродолжительного функционирования, во всех штатах страхование работало довольно успешно. Тем не менее последние из этих программ перестали существовать в 1866 г., когда большое количество уполномоченных администрациями штатов банков стали национальными.

Попытки страховать банковские обязательства не предпринимались штатами до 1900 г., после чего восемь штатов создали фонды гарантирования депозитов (1908 - 1917 гг.). В отличие от ранних систем страхования, о которых речь шла выше, последующие попытки не увенчались успехом. По большому счету все восемь вариантов были практически сведены на нет "сельскохозяйственным кризисом", возникшим после Первой мировой войны (1914 - 1918 гг.). Как следствие - массовое банкротство банков подвергло страховые фонды сильной финансовой нагрузке. К середине двадцатых годов XX века все программы страхования, действующие в штатах, испытывали значительные трудности и уже к тридцатым годам перестали функционировать.

В общей сложности порядка 150 предложений, касающихся страхования или гарантирования депозитов, было внесено в Конгресс в период с 1886 г. и до момента создания Федеральной корпорации по страхованию депозитов (ФКСД) (1933 г.). На 60-м Конгрессе, который состоялся после "паники 1907 г.", в результате которой закрылось большое количество банков и был нанесен урон многим предприятиям, было внесено более 30 предложений, касающихся законодательства о страховании депозитов. По тем же причинам, как и реакция на набиравший обороты банковский кризис, на 72-м Конгрессе, который состоялся в 1931 г., было представлено более 20 законопроектов по страхованию.

Группа законопроектов, схожих с принципами страхования депозитов, предлагала национальным банкам выпускать векселя на основе различного рода активов или как основные обязательства банков, обеспеченные гарантией страхового фонда, в который должны были делать взносы все национальные банки. За 30 лет предложений такого рода было сделано достаточно много, что, по сути, предшествовало созданию в 1913 г. Федеральной резервной системы (ФРС).

В законопроектах предлагались три основных метода, обеспечивающих защиту вкладчиков. Из 150 законопроектов 118 предполагали создание страхового фонда, из которого возмещались бы потери вкладчиков; 22 предусматривали гарантию правительства США по депозитам, и 19 предлагали банкам приобретать поручительства, обеспечивающие возврат депозитов в полном объеме.

Большинство законопроектов по страхованию депозитов до создания ФРС предлагали установить участие только национальных банков, которые должны были прежде получить разрешение на участие в системе. После 1913 г. около половины вышеназванных законопроектов предусматривали участие всех членов ФРС (национальные банки и банки штатов). Только некоторые законопроекты устанавливали возмещение по депозитам банков, не являющихся членами ФРС, к тому же подразумевалось их необязательное участие.

Две трети законопроектов, опять-таки до создания ФРС, предусматривали управление системой страхования посредством Валютного контролера.

После 1913 г. некоторые предложения устанавливали управление Советом управляющих ФРС или Федеральными резервными банками под надзором Совета. Иные законопроекты призывали к созданию специальной управляющей организации, которая должна была заниматься надзором за системой страхования.

Федеральный резервный банк - один из 12 государственных кредитно-финансовых институтов и их отделений, составляющих Федеральную резервную систему и выполняющих функции центральных банков в особых округах (из нескольких штатов).

Порядка 80 процентов законопроектов предусматривали страхование или гарантию всех или почти всех депозитов, а те из законопроектов, которые устанавливали только частичное возмещение по депозитам, содержали достаточное количество ограничений.

Законопроекты также предусматривали различные ставки отчислений для целей страхования депозитов. В некоторых из них планировалось, что помимо отчислений от банков будет происходить дополнительное ассигнование от правительства США либо в качестве сборов с доходов Федеральных резервных банков, как это предусматривали последующие законопроекты. В некоторых случаях размер таких отчислений должно было устанавливать только правительство. В законопроектах, предусматривавших применение поручительства, как вариант гарантирования депозитов стоимость поручительства должны были устанавливать банки.

Что касается фонда страхования, то законопроекты предлагали различные варианты, большинство из которых сводились к возможному установлению управляющим органом размера отчислений в фонд, которые соответствовали бы потерям вкладчиков, а также способствовали поддержанию размера фонда на должном уровне. В некоторых вариантах фонд мог при необходимости заимствовать денежные средства либо выпускать соответствующие сертификаты для вкладчиков, которым не представлялось возможным выплатить возмещение в случае нехватки средств в фонде.

Основные принципы федеральной системы страхования вкладов включали в себя:

- финансирование страхового фонда посредством страховых отчислений банков;

- использование строгих банковских проверок и надзора с целью уменьшения воздействия на фонд;

- иные элементы, такие как размер выплат, проводимых банком, признанным несостоятельным, и порядок его ликвидации с целью минимизации экономического ущерба, вызванного банкротством банка.

В течение периода с 1921 по 1929 г. несостоятельными становились в среднем по 600 банков в год, что в десятки раз меньше, чем в предыдущее десятилетие. Закрытие банков не вызывало особых опасений, видимо, потому что в основном это были мелкие банки, большинство из которых, как считали, были слабые и имели несовершенную систему управления. Такого рода банкротства в начале 1930 г. вызвали потерю интереса к программам штатов по страхованию, и существовало мнение о том, что исчезновение всех этих банков способствует укреплению банковской системы.

Однако данная позиция была поставлена под сомнение после волны банкротств ряда банков в течение последних месяцев 1930 г., инициировавших повсеместные попытки конвертировать денежные средства на депозитах в наличные средства. Многие банки с целью удовлетворения спроса на наличность или повышения ликвидности заключали кредитные договоры, а в некоторых случаях обналичивали свои активы. Это сократило количество наличных денежных средств, доступных населению, что, в свою очередь, вызвало дополнительный спрос банков на такую наличность, и как следствие - обострилась проблема ликвидности. В силу того что банки уже не справлялись с массовым изъятием денег с депозитных счетов и становились несостоятельными, вкладчики стали более восприимчивыми к различным слухам. Конфиденциальность в банковской системе постепенно стала слабеть, а "набеги" на банки стали почти массовым явлением.

В течение рассматриваемого периода ФРС не предпринимала особых усилий для решения проблемы ликвидности банков. Неспособность ФРС занять жесткую позицию относительно покупки ценных бумаг на открытом рынке или операций по "вливанию" ликвидности в банковскую систему путем кредитования банков по учетной ставке (дисконтное окно) объяснялась несколькими факторами. Особо отмечалось, что причина банкротств банков заключалась в неграмотном управлении, однако ФРС никаких попыток по улучшению управления не принимала. Также озабоченность ФРС этой проблемой не носила ярко выраженный характер еще и потому, что большинство обанкротившихся в 1930 г. банков не были членами ФРС, а чиновники за это не несли какой-либо ответственности.

Всего в 1930 г. 1350 банков прекратили свою деятельность. Банкротства банков в течение предыдущих десятилетий ограничивались в основном тем, что эти банки находились в сельскохозяйственных областях. Фактически в этом же году Банк Соединенных Штатов, один из крупнейших национальных банков, находившийся в Нью-Йорке, обанкротился. Большой всплеск несостоятельности банков в 1930 г. сопровождался более значительными потерями вкладчиков. Например, если в 1929 г. прекратили свою деятельность 659 банков, а вкладчики потеряли в общей сложности 76 659 000 долл. США, то в 1930 г. число несостоятельных банков, как уже отмечалось, составило 1350, а потери вкладчиков - 237 359 000 долл.

В первые месяцы 1931 г. давление на банковскую ликвидность немного уменьшилось, количество банкротств банков снизилось, однако, как показала практика, ненадолго. Закрытия банков участились в период с марта по июнь по причине того, что банки вновь столкнулись с массовым наплывом вкладчиков, требовавших снятия денежных средств со своих депозитных счетов.

В течение зимнего периода 1932 - 1933 гг. условия в банковском секторе значительно ухудшились. Общая нерешительность относительно проблем финансовой сферы сыграла свою главную роль, несмотря даже на нарастающее давление на ликвидность внутри банковской системы. Банки, особенно банки штатов, в которых ввели банковский мораторий, начали ускорять процесс снятия денежных средств со своих корреспондентских счетов с целью улучшения своей позиции. Также банки увеличивали свои валютные резервы отчасти из-за ожидания введения новых мораториев.

Неясность имелась также в вопросе о стабильности доллара. После избрания Франклина Д. Рузвельта в ноябре 1932 г. ходили слухи, что новая администрация девальвирует доллар и, как следствие, повысится уровень спекулятивных сделок с иностранной валютой, золотом и золотыми сертификатами.

Золотой сертификат - сертификат Министерства финансов США, удостоверяющий право собственности на золото, депонированное в банке владельцем данного сертификата.

Внезапные изъятия денежных средств в некоторых районах страны стали началом массовой паники. Один штат за другим объявляли так называемые банковские каникулы. Банковская паника достигла своего пика в первые дни марта 1933 г. Приехавшие в Вашингтон люди с целью посещения инаугурации президента обнаружили предупреждения в номерах отелей о том, что чеки, выданные не вашингтонскими банками, не будут приниматься к оплате. Ко Дню инаугурации (4 марта 1933 г.) все штаты объявили "банковские каникулы".

Первым официальным актом Рузвельт объявил общенациональные "банковские каникулы", которые начались 6 марта и продлились четыре дня. "Банковские каникулы" представляли собой период моратория на банковскую деятельность, когда по распоряжению президента были закрыты все банки с целью определения их платежеспособности в условиях "Великой депрессии". К такому шагу президента подтолкнул резкий рост "набегов" вкладчиков на банки с целью изъятия своих сбережений. В 1933 г. прекратили свою деятельность 4000 банков, а вкладчики потеряли в общей сложности 540 396 000 долл. Срок "банковских каникул" был связан с тем, что на 9 марта 1933 г. было назначено открытие внеочередной сессии Конгресса США.

Администрация президента оперативно начала готовить законопроект, направленный на узаконивание "банковских каникул" и прекращение банковского кризиса. В процессе обсуждения стало очевидным, что успех предложенного плана действий будет зависеть от положительной реакции общества, поэтому план законопроекта был построен на основе традиционных банковских методов, и на внеочередной сессии Конгресса был представлен Генри Б. Стигаллом, председателем Комитета по банковской деятельности и денежному обращению.

После продолжительных обсуждений, в течение которых не была внесена ни одна поправка, палата представителей Конгресса США приняла законопроект, известный как Чрезвычайный закон о банках (Emergency Banking Relief Act). Несколько часов спустя сенат также утвердил данный законопроект, не внеся каких-либо изменений.

Чрезвычайный закон о банках узаконил национальные "банковские каникулы" и установил требования для банков, продолжавших свою работу после "каникул".

Для обеспечения достаточного количества наличных средств данный закон предусматривал выпуск банкнот ФРС, которые обеспечивались ценными бумагами правительства США. Федеральные резервные банки были уполномочены кредитовать новой валютой банки - члены ФРС без значительного обеспечения. После того как закон был принят в окончательной форме, Бюро гравировки и печати США приступило к круглосуточному производству банкнотов.

Исполнение Чрезвычайного закона было возложено на министра финансов. Согласно данному Закону лицензии для банков - членов ФРС, как национальным, так и банкам штатов, выдавались министром финансов (банкам штатов - не членам ФРС лицензии выдавали банковские департаменты соответствующих штатов).

После того как в финансовой системе было установлено некоторое подобие порядка, в Конгрессе возобновились попытки ввести закон о страховании вкладов. Несмотря на то что законопроект о страховании вкладов был принят палатой представителей Конгресса США в 1932 г., его рассмотрение сенатом было отложено. Сторонники страхования вкладов надеялись, что попытки принять законопроект на этот раз будут успешными, так как общественность еще не успела забыть недавние банковские кризисы. По мнению таких сторонников, прошедшие события показали потребность во введении федерального страхования вкладов с целью достижения и укрепления финансовой стабильности.

Один из лидеров сторонников федерального страхования вкладов в Конгрессе был Генри Б. Стигалл, который возглавил борьбу за принятие данного проекта и способствовал достижению компромисса в тот момент, когда попытки принять законопроект казались безуспешными. Считается, что именно он предложил законопроект, предусматривающий создание Федеральной корпорации страхования вкладов (ФКСД). Достижение Стигалла выглядит особенно выдающимся, если принять во внимание, какая оппозиция противостояла сторонникам страхования вкладов. В состав указанной оппозиции входили лица из администрации президента Рузвельта, различных секторов банковской индустрии, а также несколько членов Конгресса.

Аргументы, которые выдвигали против страхования вкладов, носили как практический, так и философский характер. Так, говорилось о том, что страхование вкладов никогда не будет работать, подтверждая это прошлым неудачным опытом внедрения такого страхования в некоторых штатах. Еще одна достаточно распространенная точка зрения сводилась к тому, что такое страхование сделает невозможным привлечение к ответственности за плохое управление банком. Противники страхования вкладов считали такое мероприятие слишком затратным и что оно поспособствует недозволенному вторжению федерального правительства в интересы частного сектора.

Лица, представлявшие интересы банков (в основном только крупных банков), относились к федеральному страхованию вкладов с неприязнью. Как отмечала газета The New York Times, президент Ассоциации банкиров Америки заявил, что страхование вкладов является "непрочным, антинаучным и опасным". Следует отметить, что по большому счету точка зрения банковской индустрии имела минимальное влияние и тогда не имела особого уважения. И без того невзрачную картину банковской индустрии подпортило раскрытие нечистых сделок на рынке ценных бумаг между некоторыми банками Нью-Йорка, которые обнаружились во время рассмотрения вопроса о страховании вкладов в Конгрессе.

Оппозиция, отрицательно воспринимавшая идею страхования вкладов, состояла из нескольких влиятельных конгрессменов. Одним из наиболее ярких ее представителей был Картер Гласс из Вирджинии, председатель Комитета по банковской деятельности и денежному обращению в сенате. Изначально по выбору Рузвельта, он должен был быть министром финансов США, однако отказался от данного предложения. Несмотря на то что сенатор Гласс был нацелен на принятие законопроекта по банковской реформе, страхование вкладов не являлось для него той реформой, которую он поддерживал. Тем не менее позднее Картер Гласс допустил включение страхования вкладов в банковский законопроект, продвижению которого он способствовал.

В середине мая 1933 г. сенатор К. Гласс и член палаты представителей Г. Стигалл официально представили законопроекты по банковской реформе, которые содержали нормы о страховании вкладов. Оба законопроекта в основном отличались условиями членства в корпорации страхования вкладов, которая должна была быть создана. В то время, как членство в ФРС являлось необходимым условием для участия в страховании вкладов согласно проекту Гласса, данное обстоятельство не являлось таковым по условиям проекта Стигалла. Оба законопроекта включали требования, установленные администрацией президента Рузвельта, о том, что страховое возмещение должно основываться на дифференциальном подходе, а также корпорация по страхованию вкладов должна начать свою работу не раньше чем через год.

Месяц спустя законопроект К. Гласса был дополнен положением, связанным с временным фондом страхования вкладов, которое было предложено сенатором Артуром Ванденбергом при непосредственном участии вице-президента Гарнера. Поправка устанавливала, что начиная с 1 января 1934 г. временный фонд будет обеспечивать возмещение в размере 2,5 тыс. долл. США каждому вкладчику и будет действовать до того, как постоянная корпорация не начнет свою работу с 1 июля 1934 г. Если спрос на средства фонда будет превышать допустимый уровень, то Министерство финансов будет обязано возместить возникшую разницу. Поправка также предусматривала возможность участия в фонде платежеспособных банков штатов.

В конечном итоге законопроект был принят Конгрессом 13 июня 1933 г. Однако некоторые противники страхования вкладов вовсе не собирались сдавать позиции. Ассоциация банкиров Америки посоветовала своим членам направить президенту США телеграммы с предложением о немедленном использовании ими права вето относительно законопроекта. Тем не менее 16 июня 1933 г. Рузвельт подписал закон, получивший известность как "Банковский закон 1933 года", или "Закон Гласса - Стигалла". Раздел 8 закона предусматривал создание Федеральной корпорации по страхованию депозитов (ФКСД), что потребовало внести изменения в закон о Федеральной резервной системе. Банковский закон 1933 г. также предусматривал создание Федерального Комитета по операциям на открытом рынке и установил некоторые ограничения на осуществление деятельности банков - членов ФРС.

Раздел 12 "B" закона о Федеральной резервной системе, согласно изменениям, определял организационную структуру, обязанности и функции созданной ФКСД. Раздел предусматривал два различных способа страхования вкладов: "временный", который был принят 1 января 1934 г., и "постоянный", который должен был начать действовать 1 июля 1934 г. Необходимый капитал для создания ФКСД должны были обеспечить Министерство финансов США и 12 Федеральных резервных банков. Министерство финансов выделяло для этих целей 150 млн долл., а каждый из Федеральных резервных банков был обязан подписаться на акции "класса B" в количестве, равном 1/2 активного сальдо банка по состоянию на 1 января 1933 г.

Полномочия по управлению ФКСД возложили на Совет директоров, состоящий из трех членов, один из которых становился Председателем Совета директоров. Также не более двух из числа членов Совета могли принадлежать к одной политической партии. Валютный контролер назначался членом ex officio; два других члена Совета директоров назначались президентом после одобрения сенатом данных кандидатур на шестилетний срок.

Временный план страхования вкладов изначально ограничивал возмещение до 2,5 тыс. долл. США, которое должно было быть выплачено каждому вкладчику. Банки, участвовавшие в страховании, согласно временному плану, должны были выплачивать сборы в количестве, равном 0,5 процента от подлежащих страхованию вкладов. Половина таких сборов выплачивалась сразу, остальная часть выплачивалась по требованию ФКСД.

Все федеральные резервные банки, получавшие лицензию от министра финансов на условиях, указанных в исполнительном приказе президента США от 10 марта 1933 г., должны были в соответствии с законом стать участниками временного фонда в январе 1934 г. Остальные банки могли участвовать в фонде при наличии свидетельства об их платежеспособности, которое выдавалось соответствующим надзорным агентством штата и с одобрения ФКСД.

Первоначальный постоянный план так и не вступил в действие в связи с тем, что он был заменен новым постоянным планом, который предусматривался в Банковском законе от 1935 г. Банки, принимавшие участие в страховании по первоначальному плану, должны были участвовать в основном капитале ФКСД и выплачивать сборы в таком размере, в котором это необходимо для покрытия потерь от операций по страхованию вкладов. План предусматривал полное возмещение по каждому вкладу в размере 10 тыс. долл. США; за следующие 40 тыс. долл. США - возмещение в размере 75 процентов; а по вкладам, превышающим 50 тыс. долл. США, предусматривалось возмещение в размере 50 процентов. Для того чтобы вклады оставались застрахованными, банки должны были стать участниками ФРС в течение двух лет. Таким образом, что касается финансирования, уровня покрытия и надзорных требований, первоначальный план значительно отличался от временного плана и постоянного плана, который начал действовать в соответствии с Банковским законом от 1935 г.

Банковский закон от 1935 г. установил полное возмещение по вкладам в размере до 50 тыс. долл. США; увеличил размер фонда до 500 млн долл. США за счет специального налога на банки; обязал все банки штатов, созданные после вступления его в силу, стать членами ФРС к 1 июля 1937 г., для того чтобы иметь право на страхование вкладов. Все банки - члены ФРС должны были участвовать в страховании вкладов, тогда как банки - не члены ФРС и взаимные сберегательные банки могли по своему усмотрению страховать свои вклады с разрешения ФКСД.

Хотя с момента введения страхования вкладов количество банкротств банков сократилось, а общая сумма застрахованных и незастрахованных вкладов в течение 1934 г. повысилась на 22 процента, тем не менее, как было указано на Ежегодном докладе ФКСД в 1934 г., сокращение количества банкротств обусловлено и другими факторами. Отмечалось, что многие банки смогли избежать банкротства благодаря получению необходимой финансовой помощи от Корпорации финансирования и реконструкции (КФР) и других правительственных агентств.

События, произошедшие в 1933 г., способствовали избавлению от многих нежизнеспособных банков. Улучшение и стабильность экономических условий также сыграли свою роль в понижении количества уровня несостоятельности. Однако ФКСД также предостерегла, что понижение уровня банкротств вовсе не означает, что их в скором времени вообще не будет.

В послевоенные годы XX века различные системы страхования стали появляться и в других странах. Практически аналогичные американской системы страхования вкладов были созданы в Канаде, Великобритании, Японии и ряде других стран. Германская модель страхования вкладов была использована в западноевропейских странах - Швейцарии, Австрии, а также во Франции. В Российской Федерации модель страхования вкладов скорее ориентирована на американскую и обладает основными ее признаками: обязательность участия в системе, формирование фонда страхования за счет взносов банков, а также ограниченный размер возмещения по вкладам.

Дата добавления: 2014-01-03