Проблемы совершенствования

Правительством Российской Федерации принимаются необходимые меры по совершенствованию бюджетного процесса, что оказывает положительное влияние не только на качество формирования и исполнения федерального бюджета, но и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако по-прежнему остаются проблемы, требующие более пристального внимания для их решения.

Во-первых, требуются обеспечение координации долгосрочного стратегического и бюджетного планирования, повышение качества и надежности социально-экономических прогнозов.

Фактически сложившиеся за последние годы отчетные показатели социально-экономического развития Российской Федерации существенно отличаются от их прогнозируемых значений, используемых в расчетах к проектам федерального бюджета. Между тем макроэкономические параметры социально-экономического развития оказывают существенное влияние на исполнение бюджета, а такие показатели, как ВВП и уровень инфляции, фиксируются в федеральном законе о федеральном бюджете.

Сравнительный анализ фактических значений макроэкономических показателей и их прогнозных значений, учитываемых при формировании проектов федерального бюджета, показывает, что они систематически не выполняются.

В 2000 - 2008 гг. и в 2010—2011 гг. фактические данные о номинальном объеме ВВП, темпе роста ВВП и уровне инфляции были выше прогнозируемых показателей.

Лишь в 2009 г. в условиях мирового финансово-экономического кризиса фактические основные макроэкономические показатели оказались ниже прогнозных параметров.

По итогам 2011 г. фактически объем ВВП оказался больше принятого в расчетах к Закону от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЭ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» на 8,3%, рост реального объема ВВП зафиксирован на 0,1 процентного пункта выше запланированного значения, средняя мировая цена на нефть марки «Urals» превысила плановый уровень на 45,7%, средняя экспортная цена на газ - на 26,2%. Это свидетельствует о недостаточной степени надежности прогноза, что, в свою очередь, оказывает негативное влияние на процесс исполнения бюджета.

Анализ основных рисков в достижении прогнозируемых макроэкономических параметров показывает, что они связаны с сохранением высокой зависимости российской экономики от ситуации на мировых рынках сырья и капиталов, обеспечением прогнозируемого роста инвестиций в основной капитал и усилением влияния возрастающего объема импорта на состояние платежного баланса страны и конкурентоспособность российских товаров.

В прогнозах достаточно часто и наиболее существенно корректируется экспортная цена на нефть марки «Urals». Так, на 2011 г. первоначально в расчетах к проекту федерального бюджета закладывалась цена на нефть марки «Urals» 75 дол. за баррель, а фактически она составила 109,3 дол. за баррель. За январь—июнь 2012 г. средняя цена на нефть марки «Urals» составила 112,06 дол. за баррель, что выше уровня января—июня 2011 г. наЗ,6% (108,17дол. за баррель), но на 2,6% ниже среднегодовой прогнозной цены на нефть в 2012 г., учтенной в расчетах к Закону от 30 ноября 2011 г. № 371-Ф3 «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (с изменениями) (115 дол. за баррель).

Однако в конце апреля и в мае 2012 года началось снижение цен на нефть на мировом рынке, продолжившееся в июне, что обусловлено обострением ситуации в финансовой сфере в ряде европейских стран и переводом средств инвесторов с высоковолатильных сырьевых рынков в другие менее рискованные инструменты. Средняя цена на нефть марки «Urals» в июне 2012 г. снизилась до минимального значения, начиная с января 2011 г. (93,8 дол. за баррель) и составила 93,4 дол. за баррель, в то время как в мае она находилась на уровне 108,9 дол. за баррель, в апреле - 117,1 дол. за баррель. Следует отметить, что снижение цены на нефть марки «Urals» на 1 дол. может привести, по расчетам экспертов, к сокращению доходов федерального бюджета на 55-60 млрд. руб. 

Существующие риски снижения цен на нефть марки «Urals», связанные с возможным замедлением темпов роста мировой экономики, снижением спроса и уровня потребления нефти на мировом рынке, требуют разработки и внедрения в практику бюджетной работы механизмов и инструментов, позволяющих при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре сберегать дополнительные доходы федерального бюджета в фондах финансовых резервов и при ее ухудшении осуществлять компенсацию потерь за счет средств этих фондов.

Зависимость бюджетной системы страны от конъюнктуры мировых цен на нефть и других товаров традиционного российского экспорта находится на недопустимо высоком уровне.

Российская Федерация обеспечивает около 15% ми-ровой торговли нефтью, поставляет на рынки Европы более 50% своего экспорта нефти, поэтому должна более весомо участвовать в сложном и противоречивом процессе ценообразования на этот стратегически важный вид сырья, обязана иметь глубоко продуманную скоординированную государственную стратегию поведения на глобальном нефтяном рынке и эффективные формы влияния в данной ключевой сфере. Поэтому Правительству Российской Федерации необходимо разработать комплекс мер, направленных на элиминирование негативных для экономики и бюджетной системы последствий как от падения, так и от повышения мировых цен на нефть марки «Urals» и другие товары традиционного российского экспорта. Особого внимания требует необходимость формулирования и реализации системы мер, позволяющих не только надежно прогнозировать, но и таргетировать цены на важнейшие экспортируемые товары, прежде всего на нефть марки «Urals» и газ. Задержка в решении этих вопросов означает, что цены на нефть марки «Urals» и другие товары традиционного российского экспорта будут и дальше формироваться в центрах влияния, расположенных вне пределов Российской Федерации, с соответствующими дисконтами и потерями для экономики и, в частности, для бюджетной системы Российской Федерации, а степень их предсказуемости всегда будет низкой.

Недостаточная устойчивость нашей экономики к внешнеэкономическим шокам обусловливается не только ее сырьевой ориентацией, о чем свидетельствует, в частности, возросшая за последние месяцы волатильность российского фондового и валютного рынков (по итогам 1 полугодия 2012 г. курс доллара к рублю был в среднем на 7% выше показателя за аналогичный период прошлого года), но и рядом системных проблем бюджетной и денежно-кредитной политики.

Растет государственный долг Российской Федерации. За январь-июнь 2012 г. он увеличился на 8,3% и составил 5,8 трлн. руб., или 9,1% ВВП (за 2011 г. - 5,3 трлн. руб., за 2009 г. - 4,2 трлн. руб.). Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга за январь-июнь 2012 г. составили 155,5 млрд. руб. (2,6% общего объема произведенных расходов) и превысили в 1,1 раза произведённые суммарные расходы федерального бюджета на охрану окружающей среды (9,7 млрд. руб.), культуру и кинематографию (39,6 млрд. руб.), физическую культуру и спорт (20 млрд. руб.), средства массовой информации (37,6 млрд. руб.), жилищно-коммунальное хозяйство (34 млрд. руб.).

Совокупный долг субъектов РФ и муниципальных образований за 2010 г. увеличился на 241,3 млрд. руб. (на 23,6%), за 2011 г. - на 121,9 млрд. руб. (на 9,6%). За январь-июнь 2012 г. объем государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований снизился на 63,4 млрд. руб., или на 4,6%, и составил на 1 июля 2012 г. 1,3 трлн. руб. (2,2% ВВП).

Вызывает озабоченность недостаточный контроль за динамикой совокупного внешнего долга Российской Федерации, который по состоянию на 1 июля 2012 г. достиг 585,1 млрд. дол., превысив объем международных резервов Российской Федерации на 70,8 млрд. дол., или на 13,8%, а без учета средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния — на 217 млрд. дол., или на 58,9%.

Следует отметить, что предкризисный объем совокупного внешнего долга Российской Федерации (534,5 млрд. дол. по состоянию на 1 июля 2008 г.) был меньше на 50,6 млрд. дол., или на 9,5%.

В настоящее время большую часть совокупного внешнего долга составляет задолженность корпоративного сектора, а как показал недавний опыт, в кризисной ситуации крупнейшие российские компании нередко стремятся переложить свои обязательства перед внешними кредиторами на государство.

В целях создания механизма оперативного влияния на заемную политику российских корпораций с крупной долей государственного участия Законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изменениями от 29 декабря 2010 г.) установлено, что решения о заимствованиях, осуществляемых в иностранной валюте, должны приниматься государственными корпорациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2012 г. данный порядок Правительством РФ не установлен.

Обострившиеся в последнее время долговые проблемы во многих странах повысили внимание общества к прозрачности финансовых операций.

Особое значение приобретает степень прозрачности бюджетного процесса, которая стала предметом многих исследований как внутренних финансовых институтов, так и международных. Так, Международное партнерство по бюджету (International Budget Partnership - IBP) в январе 2010 г. опубликовало результаты обзора об открытости бюджетного процесса в различных странах, включая Россию, за 2010 г. Россия получила 60 баллов из 100 возможных. При этом США получили 82 балла, ФРГ — 68 баллов, Италия - 58, Китай - 13.

В обзоре IBP отмечено, что предоставляемая общественности Правительством Российской Федерации информация о формировании и исполнении бюджета для понимания граждан несколько затруднительна. При этом заключения Счетной палаты РФ на проекты федеральных законов о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год и плановый период и на отчет об исполненном бюджете отмечены как достаточно полные и им присвоена высокая оценка «В» (значительный объем информации, содержащейся в документе), уступающая только оценке «А» (обширный объем информации). Кроме того, отмечена «сильная эффективность» Счетной палаты РФ по обеспечению контроля за исполнением федерального бюджета.

IBP высказано только одно замечание, которое состоит в том, что Счетная палата РФ не предоставляет информацию о последующих шагах, предпринимаемых органами исполнительной власти для выполнения ее рекомендаций.

Учитывая это замечание, с 2011 г. в заключениях Счётной палаты РФ присутствует новый раздел по анализу выполнения ее предложений и рекомендаций. Подобную практику целесообразно внедрить в свою работу и контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований.

Достаточно активная работа Правительства Российской Федерации по реализации принципа прозрачности бюджетной системы, который закреплен в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ, позволила решить значительную часть проблем по ее обеспечению.

Однако ряд проблем по-прежнему остался не решенным.

Так, остается открытым вопрос ужесточения требований к основаниям для внесения Министром финансов РФ изменений в показатели сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон о федеральном бюджете.

Суть заключается в том, что ст. 217 Бюджетного кодекса РФ и соответствующими статьями федеральных за-конов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливаются основания для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета. С учетом этих положений в 2010 г. предусматривалось около 45 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, в 2011 г. - около 50 оснований, в 2011 г. — свыше 50, что приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения.

Например, в течение 2009 г. по представлениям главных администраторов средств федерального бюджета внесено 13,8 тыс. изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. Общий объем положительных изменений составил 5,7 трлн. руб. (или 58,9% кассовых расходов федерального бюджета). В 2010 г. внесено 6,4 тыс. изменений на сумму 2 трлн. руб. (20,1% кассовых расходов федерального бюджета). В результате в ходе исполнения федерального бюджета в 2010 г. объем расходов, установленных сводной бюджетной росписью, превысил законодательно утвержденные расходы на 45,1 млрд. руб. В 2011 г. в сводную бюджетную роспись внесено более 6 тыс. изменений, в результате первоначально утвержденные расходы федерального бюджета были увеличены на 467,5 млрд. руб., или на 4,4%. За январь—июнь 2012 г. в сводную бюджетную роспись внесено 3,6 тыс. изменений на общую сумму 1,2 трлн. руб. (в 1,7 раза больше, чем за соответствующий период прошлого года). При этом изменения сводной бюджетной росписи в сторону увеличения законодательно утвержденных показателей составили 678,1 млрд. руб., или 11,4% кассовых расходов федерального бюджета.

Таким образом, задача повышения качества управления бюджетными средствами за счет минимизации количества и объемов изменений утверждаемых показателей федерального бюджета по-прежнему остается актуальной.

Такая ситуация не может не вызывать беспокойства. Необходимо ужесточить норму Бюджетного кодекса РФ, увязав между собой перечень оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета с нормой, вводящей ограничения по перемещению бюджетных ассигнований. Это позволит значительно повысить прозрачность исполнения федерального бюджета.

Высокая зависимость доходов бюджетной системы Российской Федерации от внешнеэкономической конъюнктуры диктует необходимость ужесточения требований к корректировке доходов бюджетов, а также необходимость принятия системных решений, направленных на развитие их доходного потенциала.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что прогнозируемый общий объем доходов бюджетов утверждается текстовой статьей закона (решения) о бюджете без законодательного закрепления объемов по кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

Эта норма действует с 2008 г. и значительно осложняет оценку достоверности прогнозируемых доходов.

Анализ исполнения доходов федерального бюджета за 2008—2011 гг. показывает постоянное превышение фактических показателей над утвержденными федеральным законом (в 2008 г. - 3,5%, в 2009 г. - 9,3%, в 2010 г. — 5,5%, в 2011 г. — 2,1%). В разрезе главных администраторов доходов федерального бюджета отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от запланированных существенны и составляют от 19% до 8,5 раза, что свидетельствует о неточном прогнозировании доходов федерального бюджета и необходимости повышения качества их планирования администраторами доходов.

Возврат к прежде действовавшей норме, когда каждому главному администратору доходов федерального бюджета утверждался соответствующим приложением к федеральному закону о федеральном бюджете объем мобилизации доходов в федеральный бюджет, повысит качество их планирования и усилит ответственность за исполнение утвержденных показателей.

Ограниченность финансовых ресурсов государства требует тщательного анализа имеющихся резервов дополнительного увеличения доходов бюджетной системы страны.

К таким резервам можно отнести, например, пре-сечение уклонения от уплаты налогов с помощью фирм- однодневок. Только в Москве зарегистрировано более чем 40 тыс. организаций по адресам так называемой «массовой регистрации». В связи с этим было бы целесообразно внести ряд изменений в законодательство с целью четкого определения критериев отнесения юридических лиц к фирмам-однодневкам и наделения регистрирующих органов дополнительными полномочиями.

Также нельзя считать нормальной ситуацию, когда крупнейшие налогоплательщики, которые имеют стратегическое значение для экономики страны, зарегистрированы в оффшорах.

Следует обратить особое внимание на необходимость повышения качества управления государственной и муниципальной собственностью, формирования более обоснованной дивидендной политики, сокращения практики искажения налоговой отчетности. Около трети всех организаций, состоящих на учете в налоговых органах, не представили им отчетность или представили «нулевую» отчетность. Совокупная задолженность по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним на 1 января 2012 г. составила 1,1 трлн. руб.

Существуют значительные резервы и в повышении эффективности использования бюджетных средств. Одним из них является достижение тесной взаимоувязки инструментов программно-целевого планирования с формируемыми государственными программами.

В Бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2010 г. отмечена необходимость начать полномасштабное внедрение с 2012 г. программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, формирование программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утвердить основные государственные программы.

Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р, также подчеркнута необходимость, возможность и целесообразность перехода начиная с 2012 г. к программно-целевому принципу формирования проекта федерального бюджета.

В настоящее время из 41 госпрограммы утверждены менее десяти. Целевые показатели в количественном выражении разработаны менее чем по половине госпрограмм, поэтому существуют риски, что и в 2014 г. бюджет не будет полностью программным.

Полномасштабному внедрению программно-целевого принципа препятствует отсутствие системного подхода к формированию комплекса программных мероприятий. Так, Правительством Российской Федерации только 24 июля 2012 г. был внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», нормы которого направлены на создание правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа. Законопроект предусматривает возможность заключения государственных (муниципальных) контрактов в соответствии с федеральными целевыми программами на срок их реализации.

В связи с этим необходимо усилить внимание к эффективности работы с такими инструментами, как ФЦП, для которых характерно наличие целого ряда проблем. В первую очередь, это нечеткая постановка целей, неритмичность финансирования, непроработанность базовых документов, низкий уровень освоения бюджетных средств.

В 2011 г. кассовое исполнение расходов на реализацию ФЦП (открытая часть) составило 94,7% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований, тогда как в 2010 г. этот показатель составлял 99,5%. В январе – мае 2011 г. расходы на реализацию ФЦП (открытая часть) исполнены на 21 % законодательно утвержденных бюджетных ассигнований. При этом кассовое исполнение расходов не осуществлялось по 6 ФЦП, в том числе по таким социально значимым, как ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2011—2020 годы» и ФЦП «Чистая вода» на 2011-2017 годы.

В результате ФЦП не в полном объеме выполняют роль катализатора развития производственной и социальной инфраструктуры, стимулирования инновационной и инвестиционной активности.

Основная причина заключается в недостаточно высоком качестве подготавливаемых проектов и низкой дисциплине исполнения контрактных обязательств. Так, за январь-май 2012 г. средний уровень исполнения расходов по государственным контрактам на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд (открытая часть) составил лишь 25,9% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований. При этом, как и в прошлые годы, исполнение контрактуемых расходов в рамках гособоронзаказа осуществляется более низкими темпами. Все это говорит о необходимости активизации работы по внедрению в бюджетный процесс федеральной контрактной системы.

На региональном уровне удельный вес бюджетных расходов, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов бюджетов субъектов РФ (за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета) в 2011 г. превысил 80% в 5 субъектах (Башкирия, Кировская, Ростовская, Тюменская и Омская области) и составил менее 10% в 6 (Калмыкия, Тыва, Карачаево-Черкессия, Забайкальский и Пермский края и Костромская область).

Наибольший удельный вес в структуре программных расходов субъектов РФ в 2011 г. имели расходы социальной направленности. Так, в бюджете Ставропольского края 30% программных расходов направлялось на реализацию целевых программ, связанных с модернизацией здравоохранения, образования, переселением граждан из аварийного жилищного фонда.

Доля бюджетных расходов, формируемых в рамках программ, в ряде субъектов РФ имеет тенденцию к росту. В Амурской области программная часть областного бюджета в общем объеме его расходов (за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета) составила в 2009 г. 11,9%, в 2010 г. - 14,3%, в 2011 г. — 25,7%. В Мурманской области удельный вес программных расходов в 2011 г. составил 15%, в 2012 г. прогнозируется практически все расходы осуществить в рамках программ. В Архангельской области в 2011 г. осуществлялась реализация 53 программ, на 2012 г. запланирована реализация 58 программ; доля программных расходов составит почти 40%.

Некоторые субъекты Федерации широко используют программные принципы при формировании своих бюджетов. Это республики Коми и Саха-Якутия, Брянская, Вологодская и Сахалинская области, а Москва уже реализует бюджет, сформированный в программном формате.

Дата добавления: 2014-01-03