Общие положения. Для чего нужно определять потребность в бюджетных средствах?

Для чего нужно определять потребность в бюджетных средствах? Ответ на этот вопрос для большинства представляется очевидным, но, как показывает практика, ответить на него бывает трудно. Потребность в бюджетных средствах для образовательного учреждения необходимо определять по следующим причинам:

• необходимо знать, сколько бюджетных средств надо просить (обоснованно, разумеется) от учредителя;

• на что нужно в первую очередь расходовать средства, если учредитель выдал их в недостаточном объеме;

• сколько дополнительных средств руководителю образовательного учреждения нужно «где-то» найти, чтобы обеспечить функционирование учреждения.

Иными словами, расчет потребности в средствах является основой финансового планирования деятельности учебного заведения. Расчет потребности в бюджетных средствах для финансирования образования осуществлялся и осуществляется по двум основным направлениям:

• обеспечение бюджетными средствами реализации конституционных гарантий доступности и бесплатности определенного уровня образования — от дошкольного до среднего профессионального включительно;

• обеспечение бюджетными средствами обучения в высших учебных заведениях на местах, определенных для поступления по конкурсу.

Нетрудно видеть, что эти направления основаны на двух основных конституционных гарантиях (см. статью 43 Конституции Российской Федерации, упомянутую в лекции 1). Таким образом, определение потребности в средствах базируется на определении количества учащихся, которые должны обучаться на соответствующем уровне образования. Для тех уровней образования, доступ к которым является всеобщим и бесплатным, расчеты основаны на демографических показателях, показателях расселения по территории России, а также показателях сети соответствующих образовательных учреждений. Разумеется, такие расчеты проводятся в территориальном разрезе, поскольку являются очень трудоемкими и требуют учета множества конкретных факторов, которые можно учесть только на местах. Иначе говоря, на местах учитываются все учащиеся «по головам» и применительно к конкретным условиям имеющихся учебных заведений, поскольку учить нужно всех. Другой вопрос, что делать это можно по-разному, в разных учебных заведениях, в несколько смен и т.д., но это уже в зависимости от местных условий. Для системы профессионального образования проблема расчета потребности в местах для обучения (на которой базируется расчет потребности в средствах) выглядит несколько сложнее. На первый план в условиях планомерно организованной экономики выдвигалось удовлетворение количественно и качественно определенной потребности народного хозяйства в специалистах с начальным, средним и высшим профессиональным образованием. В качестве примера приведем некоторые положения одного из решений, посвященных этому вопросу. «В соответствии с перспективным планом развития промышленности увеличить вдвое удельный вес инженерно-технического состава в крупной промышленности к концу пятилетия, обеспечив в дальнейшем удовлетворение больших потребностей промышленности в следующем пятилетии…

Расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобы к концу расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобы к концу пятилетия соотношение между количеством инженеров и техников было не менее, как 2:3»1. Отметим четкую, количественно и качественно определенную постановку целей:

• увеличить в 2 раза удельный вес работающих в промышленности инженерно-технических работников;

• достичь установленного соотношения двух категорий работников в промышленности.

Именно о такой, внешней по отношению к самой системе образования, постановке цели мы уже говорили в лекции № 2, посвященной проблемам управления. Эти цели были поставлены в резолюции пленума ЦК ВКП(б) от 12 июля 1928 г. «Об улучшении подготовки новых специалистов». Возможно, на стадии бурного промышленного строительства цели подобно-

го рода было формулировать проще, чем в условиях стабильного (а особенно кризисного и посткризисного) развития. А далее — по обычной схеме цели развертываются в задачи, виды и последовательность действий, определяется потребность в ресурсах для их осуществления и источники поступления этих ресурсов. Расчет (точнее сказать — прогнозирование) потребности в специалистах на более или менее длительную перспективу представлял собой, тем не менее, достаточно сложную самостоятельную проблему. Однако она решалась, потребность прогнозировалась (правда, в основном, по принципу «от достигнутого»), и под нее строилась стратегия и тактика развития системы профессионального образования. Достаточно вспомнить основные направления формирования сети учебных заведений и можно определить (в общих чертах, разумеется) принципы определения потребности:

• есть производство — предприятие, подотрасль, отрасль, народное хозяйство;

• известны количественные характеристики этого производства;

• спланированы основные параметры развития этого производства, включая потребность в кадрах определенного уровня квалификации;

• известны показатели движения кадров — текучесть, переход в другие категории, возрастная структура, замещение должностей, занятых специалистами без соответствующего образования и т.д.;

• далее — обычный расчет потребности в кадрах с профессиональным образованием: рабочих, техников, инженеров.

Эта потребность «разверстывалась» по учебным заведениям. Госплан и министерства с этой работой справлялись. Показатели подготовки кадров распределялись по учебным заведениям, определялись места будущей работы выпускников, выделялись из бюджета необходимые средства, и

система функционировала. Такой подход господствовал до недавнего времени и привел, по ряду оценок, к известным диспропорциям в структуре

занятых в народном хозяйстве специалистов — переизбытку в подготовке инженеров и недостатку специалистов гуманитарного профиля. По этому поводу имеются многочисленные высказывания и оценки (справедливости ради следует добавить, что эти оценки не всегда однозначны, и не со всеми из них можно соглашаться), поэтому останавливаться на этой проблеме представляется нецелесообразным. Следует только отметить, что основные подходы к структуре подготовки сохранились и действуют по настоящее время. Не нужно думать, что никто этой проблемы не видит. Просто профессиональное образование представляет собой большую и инерционную систему, а изменения в ней требуют больших ресурсов, включая ресурсы времени. Поэтому изменения в системе будут накапливаться постепенно, а сама она будет постепенно переходить в новое качественное состояние. И этот процесс не будет однозначным. Уже сейчас можно отметить некоторые подвижки в изменении конкурса в высшие учебные заведения — снижение конкурса на гуманитарные дисциплины и рост на технические. Важно и то, что учебное заведение в условиях действовавшей системы рассматривалось в качестве элемента народного хозяйства, выдающего специфическую продукцию — подготовленного специалиста, элемент производительных сил. С этой точки зрения оно практически не отличалось от любого предприятия сферы материального производства или сферы услуг. За исключением одного — не реализовывало свою продукцию. Наверное, такое восприятие системы образования сохранилось и в настоящее время. А вот правильно это или нет — сказать трудно.

Если обратиться к учебникам прошлых лет2, можно увидеть элементы такого подхода при рассмотрении вопросов финансирования образования в части классификации расходов на образование. Из производства в образование перенесены термины «оборотные фонды образования», «амортизационные фонды образования» и «капитальные вложения». Такой перенос понятий, не подкрепленный соответствующим раскрытием экономического содержания отношений при финансировании образования, не создает, на наш взгляд, правильного представления о природе расходов в сфере образования, позволяя тем самым продолжать аналогии с производственным процессом. Вторым шагом на этом пути будет попытка рассматривать подготовленного специалиста в качестве специфического товара сферы образования и, далее, вводить отношения возмездности (купли-продажи). Именно это можно наблюдать в подходах к модернизации экономических отношений в системе образования в последние годы. Переход экономики на рыночные отношения нарушил сложившееся равновесие. Был начат перевод на рыночные отношения и сферы образования, но успеха на этом направлении достигнуто не было. Попытки представить подготовленного специалиста как товар не удались, поскольку способности человека, умноженные и развитые за время обучения, не могут быть предметом купли-продажи на рынке труда отдельно от своего носителя-человека. Получив знания, человек как совокупность способностей к труду на рынке труда оценивается дороже, но подготовившее его учебное заведение уже не имеет никакого отношения к акту купли-продажи рабочей силы. Решить эту проблему и перевести учебные заведения в рыночный режим функционирования не удается. Разумеется, это можно сделать, что называется, «одним махом», но вот последствия… Они могут оказаться сокрушительными. Все это интуитивно понимают, но об исследованиях в этой области, прогнозах и т.п. слышать не приходилось.

Поэтому государство является своего рода заказчиком услуг, которые потребляет население, осуществляет «оплату за третьих лиц» из бюджета в режиме бюджетного финансирования образования. Именно бюджет является основным источником финансирования образования. А то, что средств на образование всегда не хватало, можно подтвердить следующим высказыванием: «… Стоит только вдуматься в вышеприведенные штатные ассигнования…, чтобы убедиться и в недостаточности, и в неравномерности, и случайности их цифр. Очевидно, что насущные потребности отдельных университетов, выходившие за пределы назначенных им штатов, удовлетворялись далеко не во всех случаях и не всегда в необходимых размерах»3. Трудно с этим не согласиться, хотя написано это в 1914 г. Ситуация во многом схожая с современной:

• средств не хватает;

• потребности не удовлетворяются;

• распределение средств идет неравномерно (т.е. необоснованно).

Отсюда перед финансирующими органами, как и всегда, встают две основные задачи:

• определить, сколько денег нужно (причем обоснованно нужно!) системе образования;

• и как распределить (причем тоже обоснованно!) те средства, что имеются.

При этом заведомо известно, что имеющихся средств на все нужды (даже обоснованные) не хватит. К рассмотрению этих задач и перейдем.

Дата добавления: 2014-01-03