Французский кадастр и кадастр в странах, использующих французский опыт

В основе наиболее продвинутых кадастровых систем, распространенных по преимуществу в европейских странах [1,10,11], лежат принципы французского кадастра, введенного Наполеоном в 1807 году.

Учет недвижимости в странах среднеевропейской системы регистрации прав

К принципиальному новаторству кадастра Наполеона относится введение:

¡ кадастровых округов, покрывающих территорию всей страны;

¡ кадастровых карт, производившихся систематически[27] для каждого округа;

¡ кадастровых номеров недвижимости – уникального идентификационного кода для каждого объекта недвижимости, который не повторяется ни для какого другого объекта на территории всей страны на протяжении всей ее истории.

Однако самой Франции не суждено было в полной мере воспользоваться плодами своего новаторства, взрастить и развить их. Уже во второй половине XIX веке приоритет в этом принадлежал Германии и Швейцарии. В том числе, им принадлежит расширение возможностей кадастра до описания в качестве объектов прав квартиры в кондоминиуме и здания, построенного на арендованной земле, что необходимо для обеспечения регистрации прав на эти объекты.

Основной задачей кадастра является описание объекта недвижимости, достаточное для того, чтобы предупредить все возможные недоразумения по поводу принадлежности различных его частей. Прежде всего, это касается границ земельного участка. В отличие от плана участка, выполненного исключительно для данного участка (кадастровой карты объекта недвижимости), граница любого участка на кадастровой карте некоторой территориальной общности (города, района, микрорайона и т.д.) одновременно принадлежит и другому участку и служит их разграничению, заранее предлагая решение возможного пограничного конфликта. Строго говоря, это не исключает полностью возможности таких конфликтов, – любой из владельцев недвижимости может сделать заявление о том, что кадастр неверно отражает границу его владения с соседним владением. Однако при этом спор будет достаточно предметным – местоположение границы, начертанной в открытом для ознакомления публики кадастре, станет известным с момента ее начертания в нем. В случае, когда не существует сплошной кадастровой карты или хотя бы чертежа, на котором показаны одновременно оба земельных участка, нет уверенности в том, что участки частично “не накладываются” друг на друга и нет возможности обнаружить это до тех пор, пока кто-то из владельцев не соберется использовать часть земельного участка, оказавшуюся в зоне “наложения”[28]. Если наоборот соседние участки не только не “накладываются” друг на друга, но даже не граничат друг с другом, то есть, если в результате юридической фиксации границ соседствующих участков между их границами образовалась бесхозная полоса земли, факт этот можно будет обнаружить разве что случайно[29].

Рис. 1. Например, такими могут оказаться начерченные в кадастровых картах соседствующих объектов недвижимости границы участков, отмежеванных автономно друг от друга, при их наложении.

Необходимо заострить внимание на следующем обстоятельстве. Право на недвижимое имущество надежно охраняется системой регистрации прав на него, но этого недостаточно для полноценной охраны права. Необходима юридическая охрана самого объекта охраняемых прав – без гарантии того, что однажды Вам не скажут, что Ваш земельный участок в половину меньше того, которым Вы, как Вам казалось законно, владеете, нет никакого прока и от надежной охраны права на этот участок.

Здесь уместно привести цитаты из дореволюционного учебника по Гражданскому праву[30]:

«Как бы ни были решительны определения закона о власти собственника, как бы ни было твердо основание его права, право это не будет еще точное и определенное, если владение его не имеет определенных границ в самой вещи, на которую простирается.»

«Если не существует материального пространства и материального состава каждого отдельного имения, то как бы определенно ни обозначались переходы этого имущества и лежащих на нем вещных повинностей и обязательств, оно будет все-таки определенно только на половину: в ней все-таки останется еще значительная доля неизвестности, и материальная определенность права будет только формальная, следовательно, односторонняя и неполная.» [15]

Таким образом, полноценная система охраны прав на недвижимое имущество состоит из охраны как характера прав на недвижимое имущество (система регистрации права), так и границ (состава) недвижимости (кадастр недвижимости). Из этого естественным образом вытекает, что система кадастра недвижимости должна быть столь же надежной, как и система регистрации права, а ее записи и описания должны иметь такую же юридическую силу.

В идеале обе эти системы в организационном смысле должны представлять собой единое целое, объединенное единым законодательством и единой администрацией. И, действительно, магистральная тенденция развития системы охраны прав на недвижимое имущество состоит в принципиальном объединении этих двух систем. Однако практически это не просто осуществить, – кроме того, что обе эти системы различаются по специализации и конями этой специализации уходят в совершенно разные области деятельности, их автономное историческое развитие в известной степени мешает объединению – традиции, выращенные в условиях этой автономии правовые конструкции и процедуры, наконец, сложившиеся ведомственные и цеховые интересы. В Германии, Австрии и Швейцарии, Швеции и Финляндии и многих других европейских странах связь между кадастром и регистром права очень тесная, а в Нидерландах эти системы уже объединены в единую организацию.

В идеальной системе регистрации прав на недвижимость кадастр недвижимости содержит описания объекта недвижимости, необходимые для его однозначной идентификации среди других объектов; реестр прав на этот объект содержит описания владельца прав на этот объект, необходимые для однозначной его идентификации, а также предельно точное и недвусмысленное описание этих прав. Записи кадастра недвижимости, кроме кадастрового номера, не содержат никаких записей, которые повторяли бы записи реестра прав и наоборот. Это принципиально важно, поскольку каждая запись в этих системах носит юридический характер, являясь старшим юридическим документом по отношению к любым иным документам, которые могут быть представлены как доказательство наличия права на объект недвижимости или местонахождения его границы – дублирование записи в равноценных по юридической силе документах опасно неразрешимыми проблемами при несовпадении записей. Кроме того, столь высокое значение самой записи требует, чтобы ее дублирование совершалось в обязательном порядке в соответствии с определенной процедурой, что неоправданно утяжеляет процесс регистрации права, провоцирует возможность появления ошибок, делает всю систему менее надежной и при этом более дорогой.

Также как и в случае регистрации права, кадастровый учет недвижимости недопустимо утяжелять ее характеристиками, которые несущественны для идентификации объекта права. Например, площадь земельного участка никак не указывает на сам участок, поскольку участков с одинаковыми площадями может быть необозримое множество, да и как искать участок по указанной площади? В то же время точно описанные границы участка однозначно указывают и на участок и на его пределы. А если границы описаны каким-либо аналитическим образом, например координатным, то из этого описания следует и площадь участка, если она понадобиться для каких-нибудь нужд, например для налогообложения. Если при этом все строения, растения и водоемы на этом участке принадлежат собственнику самого участка, то нет необходимости указывать их в кадастре и тем более прикладывать их характеристики - какая разница является ли его дом кирпичным или деревянным, 2-х или 5-ти этажным, жилым или производственным - во всех случаях право собственности на него принадлежит собственнику участка. Потому классическая кадастровая карта (недвижимости!, а не только земельных участков) представляет собой всего лишь паутину границ участков с вписанными в них кадастровыми номерами.

Но, увы, в Правилах ведения реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в первом подразделе регистра, где осуществляется краткое описание объекта права, требуется указать и площадь участка, дома, квартиры, и этажность, и назначение. [16] В Санкт-Петербурге несовпадение показателя площади, как причина, по которой владельцы недвижимости получают отказ в регистрации своих прав, составляют 60 % всех отказов регистрации в Городском Бюро Регистрации (ГБР). Это приводит к невероятному затягиванию и срывам сделок. Например, оформление сделки с одним из офисных помещений общей площадью в 350 кв. м тянулось 11 месяцев, потому, что в некоторых документах указывалась площадь, отличающаяся на 0,5 кв. м, хотя это могло быть результатом только одного косметического ремонта санузла с покрытием его стен глазурованной плиткой по стене, выровненной сухой штукатуркой. Согласитесь, покрыты ли стены санузла плиткой до измерения площади помещений органами БТИ или позже, либо какая-то небрежность в подсчете площади вроде бы никак не должны были сказаться ни на факте права собственности на этот объект, ни на определенность того, о каком объекте идет речь.

Принципиально необходимым конструктивным элементом кадастра недвижимости является присвоение каждому объекту недвижимости кадастрового номера. Этот номер является уникальным для каждого объекта и не повторяется ни для какого иного объекта недвижимости на территории всей страны, ни в настоящем, ни в будущем. Роль, которая отводится ему, состоит в следующем. Для записей в реестре прав необходима определенность в отношении какого именно объекта регистрируется право. Этой цели и служит кадастровый номер – все материалы и кадастра недвижимости, и реестра прав на недвижимость, и их архивов, относящиеся к одному объекту недвижимости, он связывает между собой. Это единственное сведение об объекте, которое обязательно должно повторяться на документах кадастра и реестра прав на недвижимость.

Земельный участок, отраженный в кадастре, представляет собой ячейку кадастровой информации, в которой собраны все сведения, необходимые для однозначного описания объекта недвижимости, как графические, так и цифровые и словесные.

Кадастровая карта представляет собой графическое отображение только того, что существенно для охраны права (а также, как правило, и для налогообложения недвижимости) прежде всего:

¡ прежде всего, границы земельных участков. Каждый участок имеет замкнутый контур границ, внутри которого проставляется кадастровый номер. Это основной, но не единственный информационный слой;

¡ для регистрации права, но чаще – для целей налогообложения, может быть необходимо графическое отображение пятна застройки здания;

¡ в пределах границ земельного участка должны быть зафиксированы границы зон особого по отношению к участку в целом правового режима, например сервитут. Эта зона может быть определена только в отношении конкретного участка (сервитут, связанный с правом прохода через данный участок на соседний) или в отношении участков, попадающих в определенную территориальную зону (например, зону водоохраны). В последнем случае территория такой зоны «накладывается» на участки и границы их, как правило, не совпадают – некоторые участки целиком накрываются этой зоной, другие режутся ею. При этом таких зон может быть несколько; службы, устанавливающие их и контролирующие соблюдение соответствующего правового режима, различны и не связаны друг с другом (это и органы архитектурного управления, охраны природы, культурного наследия, пожарной охраны, санитарно-эпидемиологической безопасности и т.д.). Эти зоны могут появляться и исчезать, могут меняться их очертания. Это заставляет вести учет таких зон в качестве отдельных картографических слоев, которые накладываются на карту участков и тем обновляют информацию каждого отдельно взятого участка. До введения средств электронной картографии такое совмещение представляло проблему, которая сегодня в значительной степени решена.

Характерным для всех западноевропейских стран является то, что кадастр осуществляет систематический охват всей территории, при этом собранные и зарегистрированные данные постоянно обновляются. Общей тенденцией является то, что информация фискального и юридического кадастров, основанная на земельных единицах, находит нарастающий спрос в качестве основы общей информационной системы, что в реальной политике и экономике становится все более важным. Помимо своего первоначального назначения, кадастровые карты используются со многими другими целями. В Швейцарии, например, в городах выпускаются очень точные муниципальные карты, основанные на использовании кадастровой информации. Объединение кадастровых обследований с другими видами крупномасштабного картографирования городских регионов является общей тенденцией и в других странах.

Из скандинавских стран наиболее близкой к системам, принятым в западноевропейских странах, является система, используемая в Дании.[17, 7] В Дании в течение длительного времени используются развернутые кадастровые карты, охватывающие всю страну и связанные с общими справочными материалами. Кадастровые обследования, например, при изменении границ участков, и т.д., производятся частными землемерами. Однако записи и кадастровые карты ведутся в центральной государственной службе, расположенной в Копенгагене. Оно называется “Matrikel-Kontoret”. Кадастр тесно связан с системой регистрации прав на недвижимость.

Такая же тесная связь обнаруживается в Швеции и Финляндии, где системы регистрации титулов (права) основаны на кадастровых единицах. В этих странах кадастры развивались постепенно, от простых записей, использовавшихся в целях налогообложения и слабо связанных с картами, до развернутых систем, имеющих высокую надежность. [7] В Швеции городская и сельская системы в настоящее время объединены в один общий регистр, в то время как в Финляндии регистрация все еще ведется отдельно для городской и сельской местности. Независимо от этого, финский и шведский кадастры организованы идентично.

В Швеции в настоящее время кадастр объединяется с системой регистрации прав. В одном общем агентстве, называемом Центральным правлением по сбору данных о недвижимости (CFD), осуществляется сбор и передача отобранной кадастровой информации и информации, поступающей из регистра прав, на автоматическую обработку данных. Сбором данных все еще занимаются региональные кадастровые и земельные регистрационные службы. Они имеют автономные каналы связи с CFD и уполномочены вносить изменения в записи в случае дробления земли, передачи прав владения, и т.д. CFD обязано выпускать все сертификаты, а также обеспечивать все виды связи с другими органами управления, использующими информацию о недвижимости. Таким образом, удается избежать дублирования в работе. Кроме того, значительно сокращается время, необходимое для выпуска официальных документов и выдачи их заинтересованным лицам. В настоящее время система работает на большей части территории страны и будет полностью завершена в ближайшие пять лет.

Ранее в Норвегии не существовало организованной кадастровой системы. Вместо нее использовалась старая система, предназначенная для использования в целях налогообложения, только частично поддерживаемая картами. Тем не менее, в стране решили ввести автоматизированную систему GAB, обеспечивающую информацией о земельных единицах, адресах и строениях. Основной ее целью является выдача информации, не служащей официальной основой для налогообложения, земельной регистрации, и т.д. Однако в отдаленном будущем она, возможно, выйдет далеко за рамки простого распространения информации.

Хотя Франция и рассматривается как историческая родина современного кадастра, сегодня французский кадастр нельзя привести в качестве успешно действующего примера. Основной первоначальной целью его было налогообложение недвижимости, что привело к формированию информационной системы, основанной на реестре владельцев недвижимости и через них – приписанных к ним их владений. Бурные политические события с одной стороны и непоследовательная поспешность, с которой всякий очередной раз брались за совершенствование кадастра - с другой, привели к весьма сомнительному результату: нет оснований утверждать, что все реально существующие единицы земельной собственности отражены в кадастре, но самый основной негатив состоит в том, что границы реальных владений и зафиксированные в кадастре часто не совпадают друг с другом. При чем речь идет не о том, что реальные и отраженные графически земельные участки имеют принципиально разную конфигурацию, а о том, что постоянно обнаруживается некая «сдвижка», некая неточность, некая примерность. Если такое положение незначительно сказывается на результатах налогового сбора, то для целей юридических оно часто опасно недопустимыми недоразумениями. Вследствие этого кадастр во Франции не рассматривается как авторитетный юридический документ. Статья 2229 Гражданского Кодекса гласит: «Окончательный документ, которым является протокол установки межевых знаков, не гарантирует, что один из владельцев, не захочет регистрировать права собственности на часть соседнего участка, как результат пользования этой частью более 30 лет, в результате чего изначальное межевание изменится в соответствии с действительным использованием». Это означает, что факт реального открытого владения в течение 30-ти лет в качестве доказательства права имеет приоритет по отношению к данным кадастра.

Кадастровые планы, которые сейчас используются, имеют различное происхождение:

¡ в половине из них, в основном в сельской местности, до сих пор используются старые планы наполеоновского времени, а также планы, составленные в промежутке между 1930г. и 1960г. – они в основном недостаточно точные и в них есть случайные ошибки (картина участка, таким образом, деформирована);

¡ другая половина составлена из новых планов, так называемых «регулярных», т.к. они отвечают официальным техническим нормам; они известны своей большой точностью картографического изображения, но являются недостаточными для удовлетворения некоторых частных нужд;

¡ площади, представленные в Кадастре, проистекают, в основном, из «графического» вычисления, т.е. сделанного после замера, отмеченного на плане, а не в результате настоящего межевания. Таким образом, они лишены точности, непосредственно связанной с качеством плана.

К этому необходимо добавить тот факт, что государственная собственность не отражена в Кадастре, таким образом, существуют явная недостаточность кадастровой информации. Причина этого кроется, прежде всего, в ориентации на фискальную функцию кадастра – если государство как собственник недвижимости не является налогоплательщиком, то, естественно, что его нет в реестре владельцев недвижимости, а, следовательно, не может быть и регистрации принадлежащих ему объектов недвижимости.

Кроме того, существуют ошибки, которые являются результатом незарегистрированных изменений (многие километры коммунальных сетей не существует юридически и таким образом не могут по существующим правилам фигурировать в Кадастровом плане).

В 1990 году министром финансов, в чьем ведении находится кадастр, было принято решение о создании Цифрового кадастрового плана (GPI). Говоря о крупных этапах развития французского кадастра, это решение ознаменовало начало третьего этапа его развития (Начало первому в 1807 году положил Наполеон, начало второго отмечено реформой 1955 года). Целью современной реформы является создания кадастра, отвечающего стандартам германского и швейцарского кадастра. Ради этого предполагается сплошное переосвидетельствование всех объектов недвижимой собственности.

Естественно, что французская система оказала значительное влияние на свои бывшие колонии, такие как большинство стран северной и западной Африки. В этих странах кадастры и земельные регистры (“Livre Foncier), обычно, охватывают только незначительную часть земли, в основном, в городских районах. В целом, регистрация производится добровольно (в некоторых случаях, однако, она является обязательной, например, при пожалованиях государственной земли). Обычно, земельная регистрация представляет собой регистрацию титулов, при этом на каждый земельный участок отводится отдельная страница. Если кто-либо захочет зарегистрировать свое право на землю, он должен подать заявку регистратору. После этого его заявление становится официальным в течение определенного периода времени, а затем земля должна подвергаться обследованию и демаркации в присутствии соседей и других заинтересованных сторон. По истечении срока возможности подачи апелляции земельная единица вписывается в регистр, а ее владельцу выдается сертификат на право владения.

На Испанию и Италию также оказал влияние кадастр Наполеона. Здесь были приняты системы, разработанные на идентичной основе. Однако разработаны они были лишь частично, в частности, испанская система, не обеспечивает всеобъемлющего, национального охвата. Между кадастром недвижимости и регистрацией прав на нее имеется слабая связь. Эти две системы записей контролируются разными органами управления, и описания в регистре прав не всегда относятся к объектам, описанным в кадастре. Таким образом, связь между кадастром и регистром обеспечивается, в первую очередь, не за счет указания земельных участков, а скорее за счет указания имени владельца. Конечно, это является препятствием для дальнейшего объединения этих систем.

Кадастры, используемые в южной Европе, имеют в большей степени фискальный характер, нежели в центральной Европе. Так как здания являются важными объектом для налогообложения, Италия создала новый регистр строений как часть кадастра. В Греции отсутствует всеобъемлющий однородный национальный кадастр, однако данная проблема изучалась, и возможно в ближайшее время правительством будет решение об учреждении общенациональной системы.

Дата добавления: 2015-07-13