Субъекты правотворческой деятельности в сфере государственного управления и их компетенция по принятию нормативных правовых актов

Понятие, цель и задачи производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления

Тема 4. Производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления

Время – 2 часа

Вопросы:

1. Понятие, цель и задачи производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления.

2. Субъекты правотворческой деятельности в сфере государственного управления и их компетенция по принятию нормативных правовых актов.

3. Стадии производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления.

Литература:

Основная:

Конституция Российской Федерации. Ст.ст. 4, 10, 11, 15, 78, гл.гл. 4, 6.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. Ст.ст. 4, 12, 13, 23 – 26, 33, 44.

Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённые приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679.

Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484.

Дополнительная:

Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Р.Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. Глава 8.

Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов //Журнал российского права, 2004. № 12. С. 51–60.

Шишунова Е.В. Административно-правовые акты управления: учебное пособие. – Красноярск: СибЮИ МВД России, 2000. С. 14 – 20.

Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов //Журнал российского права, 2006. № 10. С. 18–28.

Наличие нормотворческих полномочий является одним из специфических признаков, присущих органам исполнительной ветви власти. Эта характерная черта сближает деятельность названных органов с законотворчеством и отличает от судопроизводства.

Акты управления, исходящие от органов исполнительной власти, представляют собой объективированное выражение сущности их деятельности, обличенное в правовую форму. Они исполняют роль властных решений, принимаемых органами государственного управления в процессе повседневного и непосредственного руководства экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизнедеятельности общества. К числу таких актов относятся только те официальные документы, издание которых вызывает определенные юридические последствия в виде установления, изменения, отмены правовых норм или возникновения, изменения либо прекращения правоотношений в сфере деятельности исполнительной власти. Именно в этом заключается отличие правовых форм осуществления государственного управления от неправовых (организационных действий и материально-технических операций).

Административное правотворчество находит свое выражение исключительно в нормативных правовых актах управления.

В них конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законах, определяются правила поведения различных субъектов в сфере государственного управления, воплощаются в жизнь реформы, предусмотренные программами социально-экономического развития, устанавливаются ограничения и запреты, возлагаются обязанности и предоставляются права, предписывается порядок действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера, определяются направления и способы взаимодействия различных участников однородных управленческих отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления представляет собой правотворческую деятельность органов, осуществляющих государственное управление, по созданию (изменению, приостановлению, отмене) норм права в целях обеспечения реализации законов.

В качестве характерных черт, присущих производству по принятию нормативных правовых актов государственного управления и отличающих его от правоприменительных производств и законотворчества, следует рассматривать:

цель, которая заключается в формировании источников права, призванных обеспечить реализацию законов;

задачи, связанные с созданием и обновлением нормативных правовых актов государственного управления, устранением пробелов в них и упорядочением действующей нормативно-правовой базы;

функцию, заключающуюся в издании на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц[66].

результат, выраженный в конкретном нормативном правовом акте государственного управления.

Официальное определение нормативного правового акта было сформулировано в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». В соответствии с ним «нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы. В свою очередь под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Таким образом, нормативный правовой акт государственного управления – это подзаконный письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектами административно-правотворческой деятельности в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы.

В настоящее время достаточно актуальной является проблема обеспечения единства формы и содержания нормативных правовых актов государственного управления. Возникла потребность принятия унифицированных требований к наименованию таких актов и к предмету их правового регулирования. Решению этих вопросов, по мнению С.В. Бошно, должны способствовать единообразие и законность форм, запрет на множественность наименований одного и того же акта, единство процедурной и предметной сторон[67].

Ведущую роль в осуществлении подзаконной правотворческой деятельности, безусловно, играют органы исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. К их числу традиционно относят:

– Правительство Российской Федерации;

– федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства в случаях, когда нормотворческие полномочия специально делегированы им Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации). При этом структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не в праве издавать нормативные правовые акты.

– Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Например, президент республики, губернатор края или области, мэр города федерального значения;

– Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (правительство республики, края, области, города федерального значения; администрация субъекта Российской Федерации);

– отраслевые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерства, службы, агентства, управления, департаменты и другие).

Возникает вопрос, следует ли включать в число названных субъектов Президента Российской Федерации. С одной стороны, он не относится к исполнительной ветви власти, а с другой – также как и органы исполнительной власти наделен полномочиями по осуществлению подзаконного нормотворчества. Обозначенный вопрос, однозначно, должен быть решен в пользу признания Президента Российской Федерации в качестве полноправного субъекта, участвующего в производстве по принятию нормативных правовых актов государственного управления, поскольку указы, принимаемые Президентом Российской Федерации, имеют подзаконный характер, а порядок их принятия включает отдельные процедуры, присущие административно-нормотворческому производству в целом.

Отдельно следует остановиться на необходимости включения в число субъектов административно-нормотворческого производства государственных органов, обладающих особым правовым статусом и формально не относящихся ни к одной из ветвей власти (Прокуратура Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и другие).

Некоторые сферы жизнедеятельности общества особо значимы для построения и функционирования государства. Так, финансово-кредитная система является базой экономического развития современного государства и залогом стабильности его социально-политических институтов. Исправно функционирующая избирательная система необходима для проведения демократических выборов и референдумов.

Правовое регулирование в таких сферах должно обеспечивать оперативное решение управленческих задач в условиях ограниченного периода времени, а в некоторых случаях, при отсутствии необходимых законов. Поэтому государство создает специальные органы управления и наделяет их значительным объемом полномочий как нормотворческого, так и правоприменительного характера. При этом содержание деятельности названных органов и специфика осуществляемых ими функций свидетельствует о том, что они во многом похожи на органы исполнительной власти, а их нормотворческие полномочия реализуются в порядке, установленном административным законодательством. Таким образом, есть все основания отнести данные органы к числу субъектов правотворческой деятельности в сфере государственного управления.

В то же время, не можем в полной мере согласиться с мнением отдельных авторов, считающих, что в перечень субъектов, участвующих в деятельности по принятию нормативных правовых актов государственного управления входят руководители предприятий, учреждений и организаций[68]. Акты, издаваемые названными лицами, содержат не правовые, а корпоративные нормы, при помощи которых осуществляется внутриорганизационное управление, а сами они, в большинстве случаев, действуют от имени коллективных субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями.

Таким образом, в число субъектов, участвующих в административно-правотворческой деятельности наряду с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней необходимо включать Президента Российской Федерации и государственные органы с особым правовым статусом.

Компетенция субъектов государственного управления по осуществлению административно-правотворческих полномочий и виды принимаемых ими актов определены в нормативных правовых документах, которые регламентируют их статус или устанавливают порядок подзаконной нормотворческой деятельности.

Президент Российской Федерации издает указы (ч. 1 ст. 90 Конституции РФ). Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Из этого следует, что, если определенный круг общественных отношений урегулирован законом, полномочий на издание нормативных указов по этим вопросам у Президента России нет. С принятием федеральных законов сфера первичного «указного» права неуклонно сужается и изданные до закона указы должны отменяться самим Президентом Российской Федерации.

Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам или международным обязательствам Российской Федерации, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Имеет право отменять правовые акты, принимаемые Правительством Российской Федерации (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Правительство Российской Федерации принимает постановления.

Постановления Правительства Российской Федерации принимаются в соответствии с его компетенцией, определенной ст.ст. 13–21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", а также по иным полномочиям, осуществляемым в соответствии с Конституцией России по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения России и её субъектов.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается им самим в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации[69].

В настоящее время, процедура принятия таких актов установлена Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Федеральные органы исполнительной власти имеют правоиздавать нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и административных регламентов.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается[70].

Как отмечает С.В. Бошно, многолетняя правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти позволила выявить следующие негативные тенденции:

1) акты принимаются в формах не разрешенных (наставления, указания) и прямо запрещенных (письма и телеграммы) вышестоящими органами;

2) официальные наименования дополняются оценочными категориями (методические, примерные, временные и др.);

3) имеются заблуждения относительно формы и содержания (например, разъяснение используется как самостоятельный вид акта);

4) локальным правоприменительным актам придается нормативный характер[71].

Отдельно следует остановиться на рассмотрении вопроса о понятии, предназначении и положении в системе нормативных правовых актов государственного управления административных регламентов.

Активно разрабатываемое и внедряемое в последнее время регламентное регулирование является одним из направлений административной реформы, проводимой в Российской Федерации[72].

Согласно толковым словарям русского языка регламент – это правила, регулирующие порядок какой-либо деятельности.

Административный регламент федерального органа исполнительной власти составляют: регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти[73].

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679. Кроме того, Правительством Российской Федерации были утверждены Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[74] и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[75]. На основе этих типовых регламентов органы исполнительной власти разрабатывают свои административные регламенты, соответствующие целям и функциям их деятельности.

Государственные органы с особым статусом принимают постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, а также иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами, регламентирующими их статус.

Например, Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции[76].

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций[77]. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно[78].

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает инструкции и иные нормативные правовые акты, которые утверждаются ее постановлениями[79].

Характеризуя компетенцию административно-правотворческих органов субъектов Российской Федерации, необходимо учесть, что Российская Федерация имеет сложное федеративное устройство, выраженное в большом количестве и разнообразии входящих в ее состав субъектов. При этом на федеральном уровне нет единого нормативного правового акта, определяющего общие правила и порядок административного нормотворчества в субъектах Российской Федерации. Таким образом, каждый субъект Российской Федерации волен устанавливать свои собственные правила в этой сфере. В обобщенном виде полномочия по принятию нормативных правовых актов в сфере государственного управления в субъектах Российской Федерации состоят в следующем.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации издают указы (постановления) [80].

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают постановления, распоряжения [81].

Отраслевые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – приказы, распоряжения и другие нормативные акты, определенные конституцией (уставом) субъекта.

Учитывая, что обеспечение соответствия нормативных правовых актов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации), поддерживаем мнение И.В. Тимошенко о целесообразности принятия рамочного федерального закона, позволяющего определить ориентировочный перечень вопросов, которые должны получить свое разрешение в региональных законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации[82].

В таком законе следовало бы определить принципы административно-правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, круг органов и должностных лиц, которые вправе принимать нормативные правовые акты, виды таких актов, перечень субъектов, наделенных полномочиями инициировать их принятие, а также общий порядок и сроки осуществления процессуальных действий, предпринимаемых в ходе административно-нормотворческого производства на рассматриваемом уровне.

Дата добавления: 2017-01-14