Делегирование полномочий

Умиротворение

Именно на этом уровне граждане начинают оказывать определённое влияние на ход событий, хотя символичность их участия по-прежнему очевидна. Примером стратегии умиротворения может быть включение нескольких тщательно отобранных и «достойных представителей» бедноты в состав советов при бюро по искам населения или в такие государственные органы, как местные отделы народного образования, полицейские комиссии или управления жилищного строительства. Если они не подотчётны тем, кого представляют в местных сообществах, и если большинство мест остаётся за традиционной властной верхушкой, то неимущих можно легко обойти при голосовании и перехитрить. Ещё один пример — это консультативные и плановые комитеты программ «образцовых городов». Они дают возможность гражданам консультировать и планировать до бесконечности, но сохраняют за власть имущими право давать окончательную оценку законности и целесообразности таких рекомендаций. То, до какой степени граждан задабривают и умиротворяют, конечно, во многом зависит от двух факторов: качества технической помощи, предоставляемой им в формулировании своих приоритетов, и того, насколько организованы местные жители, чтобы добиться реализации этих приоритетов.

Неудивительно, что уровень гражданского участия в подавляющем большинстве программ «образцовых городов» соответствует ступеньке «умиротворение» и даже ниже. Функционеры из Министерства жилищного строительства и городского развития (Минжилстроя) были полны решимости вернуть джинна гражданского управления обратно в бутылку, из которой он ускользнул (в нескольких городах) в результате положения, предусматривающего «максимально возможное участие» в программах борьбы с бедностью. Поэтому Минжилстрой в вопросе физического и социально-экономического восстановления городских трущоб сделал упор на мэрии. Он разработал законопроект, требующий, чтобы все деньги на «образцовые города» поступали в местные бюро поддержки городской программы модернизации(БПГПМ) через выборные муниципалитеты. Конгресс предусмотрел, что это даст местным городским властям право окончательного вето на решения относительно планирования и осуществления программы и исключит любые непосредственные финансовые отношения между группами местной общественности и Минжилстроем.

Минжилстрой потребовал от БПГПМ создания коалиционных руководящих советов, в которые вошли бы местные власти предержащие с целью разработки комплексного территориально-социального плана на первый год. Этот план предполагалось осуществить в последующие пять лет. Минжилстрой, в отличие от Бюро экономической конъюнктуры (БЭК), не требовал включения представителей неимущих слоёв населения в состав руководящих советов БПГПМ. Нормы участия граждан, разработанные Минжилстроем, требуют всего лишь, чтобы граждане имели «свободный и непосредственный доступ к процессу принятия решений».

В соответствии с этим БПГПМ организовали свои руководящие советы таким образом, чтобы получить некое сочетание выборных должностных лиц, представителей местных школ, чиновников из служб жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, социального обеспечения, представителей департаментов трудоустройства и полиции, а также общественных, профсоюзных деятелей и бизнесменов. Некоторые БПГПМ включили в свои советы активистов местных общественных организаций. При этом многие мэры совершенно верно интерпретировали положение Минжилстроя о «доступе к процессу принятия решений» как удобную возможность вернуть граждан к традиционной роли консультантов.

При большинстве БПГПМ были созданы консультативные комитеты местных жителей. Тревожно большое количество бюро поддержки программ модернизации создало из этих граждан управляющие советы и плановые комитеты, которые совершенно не отвечают своим названиям, поскольку либо вовсе не имеют директивных функций, либо обладают весьма ограниченными полномочиями. Практически каждое БПГПМ учредило около дюжины плановых комитетов или рабочих групп по таким направлениям, как здравоохранение, социальное обеспечение, образование, жильё и безработица. В большинстве случаев наряду со специалистами из соответствующих государственных учреждений в их состав были приглашены неимущие граждане. А некоторые БПГПМ создали параллельные плановые комитеты — из специалистов и рядовых граждан.

В большинстве программ «образцовых городов» бесконечное время тратилось на создание мудрёных структурных подразделений в виде советов, комитетов и рабочих групп на планируемый год. При этом права и обязанности различных элементов этих структур до сих пор не определены чётко и остаются неясными. Такая неопределённость может стать причиной серьёзного конфликта в конце годичного планирования. Ведь именно тогда граждане могут понять, что они в очередной раз «приняли широкое участие», но не получили ничего помимо формальностей, которыми власть имущие решили их задобрить.

Результаты исследования о ходе реализации программ на местах (проведенного летом 1968 г., до того, как были выделены семьдесят пять грантов на планирование второго раунда) были опубликованы в декабрьском номере бюллетеня Минжилстроя за 1968 г. Несмотря на употребление более вежливых и дипломатичных формулировок, этот официальный документ фактически повторяет упомянутую выше критику неруководящих руководящих советов и неоднозначных сложных подразделений в дополнение к следующим выводам:

1. В большинстве своём бюро поддержки городских программ модернизации не согласовывали необходимые условия гражданского участия с местными жителями.

2. Граждане, исходя из прошлого негативного опыта взаимодействия с властями на местах, крайне подозрительно отнеслись к этой новой программе решения всех наболевших вопросов. Они вполне логично ставили под сомнение мотивировку мэрий.

3. Большинство БПГПМ не работало с группами граждан, которые действительно могли представлять образцовые районы и быть подотчётными тем, кого представляли. Также и во многих программах борьбы с бедностью участники процесса планирования больше были выходцами из преуспевающих слоёв элиты рабочего класса. Таким образом, их молчаливое согласие с планами, подготовленными городскими профильными ведомствами, вероятно, не отражало точку зрения безработных, молодёжи, более радикально настроенных жителей и перманентно бедных.

4. Местные жители, которые еженедельно принимали участие в 3-5 заседаниях, ничего не знали о своих минимальных правах, обязанностях и возможностях в рамках программы. Например, они не знали, что могут не принимать техническую помощь ведомственных специалистов, которым не доверяют.

5. Б о льшую часть технической помощи, предоставленной БПГПМ и городскими ведомствами, можно охарактеризовать как третьесортную и покровительственную. Ведомственные специалисты не предлагали новаторских вариантов. Они реагировали бюрократически, когда местные жители настаивали на инновационных подходах. Корпоративные интересы традиционных городских профильных ведомств были всегда — пусть и неявно — в центре внимания.

6. Большинство БПГПМ не занималось планированием, действительно необходимым для выявления и борьбы с причинами упадка городов. Их члены посещали бесчисленные заседания и поддерживали стратегии, которые выливались в прожектёрство, в результате чего составлялся подробный перечень традиционных программ, подлежащих исполнению традиционными профильными ведомствами в присущей им не менее традиционной манере, которая фактически и привела к появлению трущоб.

7. Местные жители не получали от бюро поддержки городских программ модернизации необходимой информации, которая позволила бы им проанализировать уже разработанные планы или инициировать собственные планы, как того требовал Минжилстрой. В лучшем случае эта информация была поверхностной. В худшем случае они не получали даже копий официальных документов Минжилстроя.

8. Большинству граждан не было известно о своём праве на возмещение расходов, понесенных в связи с их участием в процессе (напр., присмотр за детьми во время отсутствия родителей дома, транспортные расходы и т.д.). Вопрос об обучении местных жителей, что помогло бы им ориентироваться в лабиринте взаимоотношений федеральных и муниципальных властей, вообще не рассматривался БПГПМ в большинстве случаев.

Во многом благодаря изложенным выше выводам, Минжилстрой стал по-новому подходить к гражданскому участию. Хотя требования к семидесяти пяти получателям гранта в рамках «второго этапа» программы «образцовых городов» не изменились, специальный бюллетень Минжилстроя на двадцати семи страницах, посвящённый гражданскому участию, неоднократно поддерживал идею распределения полномочий между муниципальными властями и гражданами. Он также призвал БПГПМ экспериментировать с субподрядами, по которым объединения местных жителей могут нанимать технических специалистов, которым доверяют.

Совсем недавно, в феврале 1969 г., были опубликованы результаты оценки, проведенной частной фирмой «О-Эс-Ти-Ай», которая заключила с Бюро экономической конъюнктуры контракт на оказание технических консультаций и обучения граждан, задействованных в программах «образцовых городов» на северо-востоке страны. Отчёт «О-Эс-Ти-Ай», направленный в БЭК, подтверждает результаты приведенного выше исследования. Кроме того, в нём указывается:

Практически ни в одной структуре «образцовых городов» участие граждан не означает подлинно коллективного принятия решений с тем, чтобы они могли считать себя «партнёрами по программе». …

В общем граждане считают невозможным оказать существенное влияние на процесс комплексного планирования. В большинстве случаев штатные планировщики БПГПМ и планировщики из существующих учреждений осуществляют фактическое планирование, а граждане выполняют второстепенную роль наблюдателей и прежде всего безотказных «соглашателей» с выработанным планом. В тех же случаях, когда граждане непосредственно отвечают за разработку программных планов, допустимые сроки и предоставленная в их распоряжение материально-техническая база недостаточны для того, чтобы они могли сделать нечто большее, чем просто воспользоваться самыми традиционными подходами к проблемам, которые они пытаются решить.

В целом практически никакого внимания не уделялось тому, чтобы заручиться дальнейшим участием граждан на этапе выполнения плана. В большинстве случаев традиционные ведомства рассматриваются в качестве исполнителей программ «образцовых городов» и лишь несколько механизмов было разработано с целью стимулирования организационных перемен или изменений в способе осуществления программ в рамках данных ведомств или обеспечения влияния граждан на данные ведомства в процессе реализации ими программ «образцовых городов»... По большому счёту за людей опять принимают решения. В большинстве случаев основные решения по планированию принимаются персоналом БПГПМ и утверждаются чисто формально их руководящими советами.

3.6. Партнёрство

На этой ступеньке лестницы власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими. Они договариваются о распределении обязанностей в вопросах планирования и принятия решений через такие структуры, как совместные руководящие советы, плановые комитеты и механизмы разрешения тупиковых ситуаций. После того, как основные правила установлены с помощью компромиссных решений, они не подлежат одностороннему изменению.

Наиболее успешно партнёрские отношения развиваются там, где местные активисты подотчётны гражданам, которых представляют и пользуются их широкой поддержкой, а также там, где группа граждан располагает финансовыми ресурсами для оплаты работы своих активистов, которая отнимает массу времени и сил, и там, где граждане имеют возможность нанимать (и увольнять) собственных специалистов, юристов и организаторов-общественников. При таких условиях граждане действительно могут более или менее продуктивно влиять на итоговый план (но до тех пор, пока обе стороны считают полезным поддерживать партнёрские отношения). Как сказал один общественник: «Это как войти в мэрию со шляпой на голове, а не в руках.»

В программе «образцовых городов» примерно только пятнадцать городов из общего количества семидесяти пяти участников так называемого первого этапа смогли достичь существенного разделения полномочий между властями и жителями. Во всех этих городах, кроме одного, именно благодаря требованиям рассерженных граждан, а не инициативе городских властей, были достигнуты договорённости о разграничении полномочий. Все переговоры были инициированы гражданами, которых привели в ярость предложенные до этого формы участия. Но они были не только возмущены, но и достаточно искушены теперь, чтобы не попасться на прежние уловки вновь. Они пригрозили, что будут препятствовать выделению гранта на планирование городу. Они посылали делегации в Министерство жилищного строительства и городского развития в Вашингтон. Они не выбирали выражений. Переговоры велись в атмосфере подозрительности и злобы.

В большинстве случаев разделения полномочий добивались сами граждане — города добровольно на это не соглашались. И здесь нет ничего нового. Поскольку те, кто имеет власть, обычно хотят и дальше ею распоряжаться, бесправным массам всегда приходилось её выбарывать у власть имущих.

Такого тесного сотрудничества, например, добились путём переговоров жители показательного района Филадельфии. Как и большинство претендентов на грант в рамках программы «образцовых городов», Филадельфия написала свою заявку на 400 страницах и хотела быстро её обсудить на поспешно созванном совещании представителей района. Когда присутствующим предложили поддержать документ, они гневно возразили, указав, что городские власти не проконсультировались с ними при подготовке этой пространной заявки. Один из представителей района пригрозил организацией массовых акций протеста, если город не согласится дать гражданам несколько недель на тщательный анализ заявки и внесение в неё необходимых поправок и изменений. Чиновникам пришлось согласиться.

На следующем собрании представителям городских властей был вручен новый вариант текста с внесенными поправками о гражданском участии, которые теперь предусматривали веское соглашение о разделении полномочий вместо неопределённой консультативной роли, отводившейся гражданам. Гражданская редакция текста была включена слово в слово в официальный вариант филадельфийской заявки (вместе с новой вводной главой, также написанной гражданами, в которой вместо старого покровительственного подхода городских властей к существующим проблемам присутствовал реалистический анализ всех слабых и сильных мест, а также потенциальных возможностей района). Соответственно был обновлён плановый комитет при филадельфийском бюро поддержки городской программы модернизации: пять из одиннадцати мест в нём достались объединению местных жителей, которое называлась Совет Северной Филадельфии (ССФ). Совет получил субподряд от БПГПМ на более чем 20 тыс. долларов в месяц, которые он использовал на поддержку местной общественной организации, на зарплату организаторам-общественникам, проектировщикам и другим специалистам. ССФ имеет право разрабатывать собственные планы, участвовать в совместном планировании с комитетами БПГПМ и пересматривать планы, разработанные муниципальными органами управления. Ни один план, разработанный БПГПМ, не может быть представлен мэрии без предварительного рассмотрения и согласования с Советом Северной Филадельфии в силу его права вето. Представители ССФ (который представляет собой федерацию местных организаций, сгруппированных в шестнадцать «узловых» центров) могут присутствовать на всех заседаниях рабочих групп БПГПМ, плановых комитетов или подкомитетов.

Несмотря на то, что мэрия имеет право окончательного вето на решения относительно планирования программы (в соответствии с федеральным законом), Совет Северной Филадельфии считает, что он имеет достаточно весомое представительство, чтобы договориться по поводу любых возражений, которые мэрия может внести в самую последнюю минуту при рассмотрении таких инновационных предложений ССФ, как Земельный банк ССФ, Корпорация экономического развития при ССФ и экспериментальная программа помощи 900 малоимущим семьям.

Переговоры между гражданами и государственными должностными лицами также могут приводить к тому, что граждане получают основные полномочия в реализации отдельных планов или программ. Типичные примеры — это руководящие советы программ «образцовых городов» или выборные структуры при бюро по искам населения, в которых граждане имеют большинство голосов и чётко определённые полномочия. На этой ступени лестницы у граждан появляются сильные козыри, обеспечивающие им полновесный контроль за осуществлением программы. Для урегулирования разногласий власть имущим теперь нужно торговаться, а не просто отбивать нападки со стороны.

Такую определяющую роль в принятии решений удалось достичь жителям в нескольких городах программы «образцовых городов», а именно в Кембридже (шт. Массачусетс), Дейтоне и Коламбусе (шт. Огайо), Миннеаполисе (шт. Миннесота), Сент-Луисе (шт. Миссури), Хартфорде и Нью-Хевене (шт. Коннектикут), а также Окленде (шт. Калифорния).

В Нью-Хевене жители района Хилл создали объединение, которому были переданы полномочия по планированию всей местной программы «образцовых городов». Город, которому Министерство жилищного строительства и городского развития выделило 117 тыс. долларов на планирование, заключил из этих средств субдоговор с объединением на 110 тыс. долларов, чтобы оно наняло собственных проектировщиков и консультантов. Объединение жителей района Хилл имеет одиннадцать представителей в совете БПГПМ, состоящем из двадцати одного человека, что обеспечивает гражданам большинство голосов при рассмотрении предложенного ими плана.

Ещё одной моделью делегирования полномочий является организация отдельных и параллельных структур граждан и представителей властей — при этом граждане имеют право вето, если разногласия не могут быть решены путём переговоров. В особенности эта модель сосуществования интересна в тех случаях, когда группы граждан слишком враждебно настроены по отношению к мэрии — в результате печального опыта прошлых «совместных усилий», — чтобы вести речь о каком-то совместном планировании.

Поскольку всем программам «образцовых городов» требуется одобрение мэрии, прежде чем они получат финансирование от Минжилстроя, мэрии имеют право абсолютного (окончательного) вето даже тогда, когда гражданам досталось большинство мест в совете БПГПМ. В Ричмонде (шт. Калифорния) мэрия согласилась на контрвето со стороны граждан, однако подробности этого соглашения весьма туманны и никем не проверялись.

Различные механизмы делегирования полномочий начинают появляться и в «программе совместных действий» в результате требований общественности и в свете последних директив, в которых Бюро экономической конъюнктуры настоятельно рекомендует бюро по искам населения «выйти за рамки основных требований», предъявляемых к участию местных жителей. В ряде городов объединения местных жителей получили от бюро по искам населения субподряды на планирование и управление одной или более децентрализованными составляющими районных программ наподобие многоцелевого центра обслуживания или программы помощи малоимущим семьям «Хэдстарт». Эти субдоговоры обычно включают в себя согласованный постатейный бюджет и техническое описание. Также в них обычно формулируются положения о делегировании значительных полномочий, например, в вопросах принятия стратегических решений, найма и увольнения, выдачи субподрядов на строительство, закупку или аренду. (Некоторые из этих субподрядов настолько обширны, что балансируют на грани моделей гражданского контроля.)

Дата добавления: 2017-01-14