Фіскальна політика з урахуванням пропозиції

Досі розглядався основний (кейнсіанський) варіант фіскальної політики, згідно з яким об'єктом її впливу є сукупний попит. Впливаючи фіскальними інструментами на сукупний попит, уряд залежно від фази економічного циклу стимулює або стримує економіку. Але інструментами фіскальної політики можна впливати й на сукупну пропозицію. Такий варіант фіскальної політики відстоюють прихильники теорії економіки пропозиції, в основі якої лежить необхідність зменшення рівня оподаткування.

Щоб розглянути механізм впливу зниження податків на сукупну пропозицію, припустимо, що економіка набула тенденції до скорочення обсягів виробництва і зростання безробіття. За цих умов держава має застосувати стимулювальну фіскальну політику у вигляді зниження податкових ставок. До яких наслідків це приведе?

Припустимо, що держава знизила рівень податкових ставок. Згідно з кейнсіанською теорією цей фіскальний захід викличе збільшення сукупного попиту. Внаслідок зростання сукупного попиту у рамках моделі AD – AS обсяг ВВП збільшиться. Але згідно з теорією економіки пропозиції стимулювальна фіскальна політика, яка спирається на зниження податкових ставок, не обмежується лише цими наслідками, а доповнюється збільшенням сукупної пропозиції. Звідси виникає питання: яким є причинно-наслідковий зв'язок між зниженням податкових ставок і збільшенням сукупної пропозиції?

Прихильники теорії економіки пропозиції відповідають на це питання наступним чином.

Зниження податків на особисті доходи (податків на доходи фізичних осіб) посилює стимули до праці. Це пояснюється тим, що зменшення особистих податків збільшує наявну заробітну плату, тобто заробітну плату, яка залишається після сплати податків. Якщо наявна заробітна плата збільшується, то підвищується привабливість праці й водночас зростає альтернативна вартість дозвілля, яке втрачає свою привабливість. За таких умов особи, які не входять до складу робочої сили, запропонують свої послуги; безробітні намагатимуться якомога швидше знайти роботу, а працівники матимуть стимули працювати з більшою тривалістю та інтенсивністю. Все це збільшить як пропозицію робочої сили, так і продуктивність праці, що у підсумку сприятиме зростанню обсягів виробництва. Зменшення особистих податків, спричиняючи зростання наявного доходу домогосподарств, збільшує тим самим їхні заощадження. Оскільки заощадження слугують фінансовою передумовою інвестування, то це сприяє збільшенню інвестицій, які у свою чергу викликають зростання обсягів виробництва. Зменшення податків на прибуток підприємств підвищує чисту прибутковість інвестиційних проектів, що за інших незмінних умов викликає зростання інвестиційного попиту. У підсумку це підвищить норму нагромадження капіталу, збільшить виробничий потенціал (потенційний ВВП) і створить передумови для зростання обсягів виробництва.

Отже, перелічені причинно-наслідкові зв'язки, що виникають в економіці під впливом зниження податкових ставок, викликають збільшення сукупної пропозиції. Це зумовлює подальше зростання обсягів виробництва і відповідне зменшення безробіття. Водночас знижуються ціни, тобто зменшується інфляція.

Викладене вище свідчить про те, що, держава, знижуючи податки, отримує можливість збільшувати не лише сукупний попит, а й сукупну пропозицію, внаслідок чого забезпечується більше зростання обсягів виробництва і менший рівень інфляції. Проте більшість економістів критично оцінює ефективність політики низького оподаткування.

До головних зауважень щодо фіскальної політики яка спирається на рекомендації теорії економіки пропозиції, її опоненти відносять такі.

По-перше, опоненти теорії економіки пропозиції в цілому погоджуються з тим, що зниження податків в окремих випадках може справляти стимулювальний вплив на економіку і спричиняти зростання ВВП. Але переконливих доказів того, що позитивний вплив може бути відчутним, тобто викликати помітний ефект, на їх думку, немає.

По-друге, більшість економістів вважає, що зменшення податків набагато відчутніше впливає на зростання сукупного попиту, ніж на збільшення сукупної пропозиції. За цих умов дефляційний ефект, що може викликатися збільшенням сукупної пропозиції, не буде суттєвим.

По-третє, визначаючи економічні наслідки від зниження рівня оподаткування, прихильники теорії економіки пропозиції не враховують часовий фактор. На думку опонентів цієї теорії, вплив зниження податкових ставок на сукупну пропозицію розгортається протягом часу, тривалість якого важко передбачити, тоді як негайним наслідком зниження податкових ставок є скорочення податкових надходжень до державного бюджету. Тому їх зниження може бути доцільним лише за умови існування надмірних урядових видатків. Якщо раціональних резервів для їх зменшення немає, то короткостроковим наслідком політики низького оподаткування є виникнення бюджетного дефіциту. Це створює передумови для збільшення державного боргу і видатків на його обслуговування або здійснення надмірної грошово-кредитної емісії, яка прискорює інфляцію.

Останнє зауваження є головним, оскільки воно може перекреслити всі можливі позитивні наслідки. Для спростування цього зауваження прихильники теорії економіки пропозиції висунули гіпотезу, згідно з якою нижчі податкові ставки можуть бути сумісні з попередніми і навіть зі збільшеними податковими надходженнями. На їх думку, такий ефект досягається внаслідок того, що зниження оподаткування здатне спричиняти зростання податкової бази в економіці, скорочення масштабів ухилення від сплати податків, зменшення обсягів трансфертних платежів. Цю гіпотезу висунув американський економіст Артур Лафер. Її графічну модель, що має назву «крива Лафера», наведено рис. 10.1. Як видно з рисунка, крива Лафера відбиває зв'язок між податковою ставкою (t) і податковими надходженнями (АТ). Згідно з кривою Лафера, якщо податкова ставка зростає від нуля до 100 %, то податкові надходження спочатку збільшуються до максимальної величини (АТ₂), а потім зменшуються знову до нуля. При цьому в системі податкових ставок виділяються два їх рівні. Так, точка t₁ відображує надмірний рівень оподаткування, який стримує ділову активність, тобто не створює економічним суб'єктам достатніх стимулів для постійного збільшення ВВП як податкової бази. Але крім надмірної податкової ставки в інтервалі від нуля до 100 % знаходиться і оптимальна податкова ставка, здатна стимулювати ділову активність і на цій основі забезпечувати максимальну величину податкових надходжень (t₂).

Зв'язок між податковою ставкою і податковими надходженнями в інтерпретації кривої Лафера полягає в такому. Якщо оподаткування є надмірним, наприклад, коли податкова ставка дорівнює t₁, то її зниження до оптимального рівня, тобто до t₂, викликає компенсаційне або навіть випереджальне збільшення ВВП як додаткової бази, що максимізує податкові надходження. Отже, зниження рівня оподаткування в економіці в інтервалі від надмірного до оптимального забезпечує одночасне зростання обсягів виробництва і податкових надходжень, що унеможливлює виникнення бюджетного дефіциту. Але сценарій причинно-наслідкових зв'язків, що випливає з кривої Лафера, є лише своєрідною гіпотезою, певною абстрактно-логічною конструкцією, а не узагальненням реальних причинно-наслідкових зв'язків в економіці. Тому вона не здатна відповісти на два принципових питання: який рівень оподаткування слід уважати надмірним у конкретній країні і в даних умовах її економічного розвитку - 30 %, 40 чи 50 % до ВВП?; як визначити той рівень оподаткування, що може бути оптимальним, тобто здатним забезпечувати максимальну величину податкових надходжень?

t

100%

t₁

t₂

0%

AT₁ AT₂ AT

Рис. 12.4. Крива А.Лафера

10.3. Фіскальна політика і державний бюджет

Оцінюючи вплив фіскальної політики на економіку, слід враховувати, що її заходи прямо чи опосередковано пов'язані з державним бюджетом. Це пояснюється тим, що будь-які зміни у фіскальній політиці супроводжуються відповідними змінами у державному бюджеті. Так, змінюючи рівень податкових ставок, держава змінює обсяг податкових надходжень до бюджету, а змінюючи обсяг державних закупівель, вона впливає на його видатки. Звичайно, безпосередньою метою дискреційної фіскальної політики є досягнення певного стабілізаційного ефекту в економіці, тобто збільшення обсягів виробництва, зменшення безробіття та зниження інфляції. Проте, здійснюючи фіскальні заходи, держава неминуче впливає на стан державного бюджету. Отже, виконуючи стабілізаційну функцію в економіці, фіскальна політика водночас реалізує і бюджетну функцію.

Досі фіскальна політика розглядалася без урахування її зв'язку з державним бюджетом. Тепер слід урахувати бюджетну функцію фіскальної політики. З цією метою попередньо визначимо основні параметри державного бюджету.

Згідно з Бюджетним кодексом України державний бюджет – це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються державою. Формування фінансових ресурсів відображується в доходах бюджету, а їх використання – в його видатках. Доходи бюджету формуються за рахунок усіх податкових, неподаткових та інших надходжень, які здійснюються на безповоротній основі, включаючи трансферти, дарунки, гранти. Видатки бюджету відображують кошти, що спрямовуються на фінансування запланованих державних програм і заходів, за винятком коштів, призначених на погашення основної суми державного боргу та повернення надмірно сплачених до бюджету сум.

Залежно від співвідношення між доходами і видатками бюджет може бути збалансованим або незбалансованим, тобто мати дефіцит або профіцит. Бюджетний дефіцит виникає тоді, коли доходи бюджету не покривають його видатки, а бюджетний профіцит – коли доходи бюджету перевищують його видатки.

Оскільки співвідношення між доходами і видатками бюджету може бути різним, то виникає принципове питання: „Який бюджет є для економіки найліпшим: збалансований, дефіцитний чи профіцитний?” Від відповіді на це питання залежить оцінка фіскальної політики.

Фіскальна політика, яка претендує на досягнення певних цілей в економіці, завжди вирішує складну альтернативу: стабілізація економіки чи збалансування бюджету. Особливо гострою ця альтернатива стає за умов економічного спаду, викликаного скороченням сукупного попиту. З одного боку, щоб зупинити падіння виробництва, потрібно застосувати стимулювальні фіскальні заходи, тобто дискреційно знизити податки та/або збільшити державні закупівлі. З іншого – застосування перелічених заходів викликає бюджетний дефіцит, що породжує проблему його фінансування.

Щоб відповісти на це питання „чому віддавати перевагу: стабілізації економіки чи збалансуванню бюджету?”, розглянемо різні бюджетні концепції.

Концепція збалансування бюджету на щорічній основі. Ця концепція була панівною протягом тривалого періоду до Великої депресії 30-х років 20 ст. і відповідала постулатам класичної теорії. Прихильники концепції вважали, що метою державних фінансів є щорічно збалансований бюджет. Проте у разі поглибленого розгляду цієї концепції стає очевидним, що такий підхід до регулювання бюджету вступає у суперечність з фіскальною політикою, зорієнтованою на виконання стабілізаційної функції.

Концепція збалансування бюджету на циклічній основі. Згідно з цією концепцією бюджет має балансуватися не щорічно, а протягом економічного циклу, в межах якого виникають як бюджетні дефіцити, так і бюджетні профіцити. Логіка цієї концепції виглядає так. У роки падіння виробництва держава, щоб стимулювати економіку, дискреційно зменшує чисті податки та/або збільшує державні закупівлі, що спрямовує бюджет до дефіциту. В роки інфляційного зростання, щоб стримати економіку, держава дискреційно збільшує чисті податки та/або скорочує державні закупівлі, що викликає бюджетний профіцит. Бюджетні профіцити в період інфляційного зростання мають покривати бюджетні дефіцити під час спаду виробництва. Завдяки цьому в межах економічного циклу бюджет має балансуватися. Але практика показує, що зростання та спадання виробництва можуть бути нееквівалентні між собою за глибиною і тривалістю. Наприклад, глибоке і тривале падіння, за яким настає незначне і короткострокове піднесення, означатиме виникнення значного дефіциту у фазі спаду і невеликого профіциту у фазі піднесення. Отже, в межах економічного циклу гармонія між бюджетними дефіцитами і профіцитами, яка має збалансовувати бюджет, не є об'єктивно зумовленою.

Згідно з концепцією функціональних фінансів бюджетна функція фіскальної політики має підпорядковуватися стабілізаційній функції. Це означає, що фіскальна політика має за мету підтримання макроекономічної стабільності, а державний бюджет призначений виконувати роль інструмента для її досягнення. Спираючись на концепцію функціональних фінансів, сучасна фіскальна політика припускає можливість застосування незбалансованого бюджету, і зокрема дефіцитного бюджету. Якщо бюджетний дефіцит є необхідною передумовою для стабілізації економіки, то держава, з одного боку, свідомо йде на його утворення, з іншого – передбачає певні джерела його фінансування.

Все сказане вище дозволяє констатувати, що стан державного бюджету залежить як від дискреційних заходів фіскальної політики, так і від економічного циклу. Наприклад, стимулювальна фіскальна політика, збільшуючи державні видатки або знижуючи податкові ставки, може спрямовувати бюджет до дефіциту. Але аналогічні наслідки виникають і під час циклічного падіння виробництва, в процесі якого відбувається автоматичне скорочення податкових надходжень і збільшення видатків, пов'язаних із трансфертними платежами. Стримувальна фіскальна політика та інфляційне зростання економіки викликають протилежні наслідки. З метою розмежування впливу на державний бюджет фіскальної політики і циклічних коливань у сучасному макроекономічному аналізі крім фактичного бюджету виділяють бюджет за повної зайнятості. Останній часто називають структурним бюджетом.

Фактичний бюджет відображує фактично отримані надходження та здійснені видатки. Бюджет за повної зайнятості – це умовний бюджет, в якому надходження і видатки визначаються на базі припущення, що економіка функціонує за параметрами повної зайнятості, тобто коли безробіття дорівнює природній нормі, а обсяг виробництва – потенційному ВВП.

Бюджетні дефіцити можна визначити на базі співвідношення між чистими податками і державними закупівлями:

Бюджетний дефіцит = чисті податки – державні закупівлі (10.19)

Оскільки вирізняються два бюджети (фактичний і за повної зайнятості), то в макроекономіці їм відповідають два способи обчислення бюджетного дефіциту. Фактичний дефіцит (дефіцит фактичного бюджету) виникає тоді, коли фактично отримані державою чисті податки менші за державні закупівлі. Фактичний дефіцит залежить як від фіскальної політики, так і від економічного циклу. Але вплив економічного циклу на дефіцит бюджету можна не враховувати, якщо за податкову базу прийняти не фактичний, а потенційний дохід, тобто потенційний ВВП. Завдяки цьому виникає аналітичний показник – дефіцит бюджету за повної зайнятості, або структурний дефіцит.

Структурний дефіцит показує, якою б могла бути різниця між чистими податками і державними закупівлями, коли б економіка перебувала в умовах повної зайнятості і виробляла ВВП на потенційному рівні.

Фактичний дефіцит відрізняється від структурного дефіциту на величину втрат, які несе державний бюджет в умовах неповної зайнятості, тобто коли виникає циклічне падіння виробництва. Ці втрати відображує циклічний дефіцит. Він обчислюється як різниця між фактичним і структурним дефіцитами. Отже, циклічний дефіцит породжується відставанням фактичного ВВП від потенційного ВВП, яке виникає за неповної зайнятості, тобто в умовах рецесійного розриву.

Щоб усунути циклічний дефіцит і повернути економіку в стан повної зайнятості, держава має застосувати стимулювальну фіскальну політику. Для цього можна зменшити чисті податки. Наслідком зазначених дискреційних фіскальних заходів буде тимчасове збільшення структурного дефіциту. За рахунок цього тимчасово зросте і фактичний дефіцит. Але з перебігом часу, коли стимулювальна фіскальна політика виведе економіку із стану неповної зайнятості, циклічний дефіцит зникне. Спираючись на такий бюджет і враховуючи темпи економічного зростання, держава може усунути і структурний дефіцит, якщо дискреційно збільшить чисті податки та/або зменшить державні закупівлі.

Підсумовуючи сказане вище, слід зазначити, що відмінність між структурним і циклічним дефіцитами зумовлена відмінністю між дискреційними заходами фіскальної політики та дією автоматичних стабілізаторів. Змінюючи дискреційно чисті податки та/або державні закупівлі, держава безпосередньо впливає лише на структурний дефіцит. Циклічний дефіцит безпосередньо не залежить від держави, а зазнає змін внаслідок автоматичного скорочення або збільшення чистих податків. Усі ці зміни інтегрує в собі фактичний дефіцит.

Оскільки фактичний дефіцит відображує як структурний, так і циклічний дефіцит, він не може слугувати надійним індикатором ефективності фіскальної політики. Натомість структурний дефіцит, який характеризує бюджет без циклічного компонента, набуває здатності відображати вплив лише дискреційної фіскальної політики. Вона може вважатися ефективною, тобто антициклічною, лише в тому випадку, коли під час падіння виробництва стимулює економіку, але ціною тимчасового збільшення фактичного дефіциту за рахунок зростання структурної складової. Якщо в умовах падіння виробництва держава не вдається до стимулювальних фіскальних заходів і не збільшує структурний дефіцит, то така фіскальна політика є неефективною, тобто не виконує стабілізаційну функцію.

В разі дефіцитного бюджету виникає необхідність пошуку і залучення коштів для фінансування бюджетного дефіциту.

Існує три основних джерела фінансування бюджетного дефіциту: внутрішні державні позики, зовнішні державні позики та грошова емісія.

Для отримання внутрішньої позики уряд виходить на відкритий ринок як продавець державних боргових зобов'язань, які називаються облігаціями внутрішньої державної позики (ОВДП). Покупцями ОВДП можуть бути фізичні та юридичні особи, тобто домогосподарства і підприємства, у тому числі комерційні банки або інші фінансові установи, які мають тимчасово вільні кошти. За рахунок виручки від продажу ОВДП уряд отримує в борг необхідну суму грошей. Зовнішні позики можуть надаватися уряду міжнародними фінансовими організаціями, іноземними урядами та приватними одиницями як у формі прямих кредитів, так і через закупівлю облігацій зовнішньої державної позики (ОВДП). Дефіцитне фінансування, яке спирається на державне запозичення, називається борговим фінансуванням. Відносна перевага боргового фінансування полягає в тому, що воно не вважається інфляційним. Але вадою боргового фінансування є те, що воно створює державний борг, який з часом необхідно повертати та ще й сплачувати проценти, що пов’язані з його обслуговуванням.

Згідно з Бюджетним кодексом України, державний борг — це загальна сума заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань уряду, включаючи й ті боргові зобов'язання, що виникають у результаті виданих гарантій за кредитами, та інших зобов'язань, які бере на себе уряд. Тому в Україні розрізняють державний прямий борг і гарантований борг.

Оскільки державні позики є внутрішніми і зовнішніми, то і державний борг складається із внутрішнього та зовнішнього боргу. Внутрішній державний борг являє собою заборгованість уряду домогосподарствам і підприємствам даної країни, які володіють державними борговими зобов'язаннями, тобто ОВДП. Зовнішній державний борг – це заборгованість уряду перед іноземними громадянами, фірмами, урядами та міжнародними фінансовими організаціями.

Іншим джерелом фінансування бюджетних дефіцитів є грошова емісія. Саме тому такий спосіб дефіцитного фінансування називається емісійним або грошовим. За цим способом фінансування бюджетного дефіциту здійснюється за рахунок того, що уряд продає свої боргові зобов'язання не суб'єктам приватної економіки, а центральному банку, тобто іншій державній інституції. Для купівлі боргових зобов'язань центральний банк просто продукує (емітує) додаткові гроші, які не забезпечені товарною масою. Внаслідок емісійного фінансування бюджетного дефіциту сукупний попит починає випереджати сукупну пропозицію, що породжує інфляцію. За цих умов уряд отримує емісійний дохід, що дістав назву «сеньйораж», сума якого дорівнює реальній вартості грошей, емітованих центральним банком.

Вибір раціонального співвідношення між окремими джерелами дефіцитного фінансування — гостра проблема фіскальної політики. Загальновизнаним є те, що найбільшою загрозою для економіки є грошова емісія, яка прискорює інфляцію з відповідними негативними соціально-економічними наслідками. Державні запозичення є менш загрозливим для економіки джерелом дефіцитного фінансування. Але й вони можуть спричинювати певний негативний вплив на економіку. По-перше, якщо державний борг досягає великих обсягів, то може виникнути «вибухове» збільшення процентних платежів, пов'язаних з його обслуговуванням. У такому випадку видатки, які пов'язані з обслуговуванням державного боргу, можуть стати надто завеликими, що перетворить їх в обтяжливу статтю видатків державного бюджету й обмежить вплив фіскальної політики на економіку. По-друге, запозичуючи кошти, уряд стає вагомим «гравцем» на грошово-кредитному ринку. Якщо його попит на цьому ринку досягає значних обсягів, то це спричинює зростання процентної ставки і викликає певний ефект витіснення приватних інвестицій.

Отже, безболісних джерел фінансування бюджетних дефіцитів не існує. Тому ефективною може бути лише зважена фіскальна політика, згідно з якою держава повинна постійно коригувати видатки свого бюджету з урахуванням змін в його доходах, а до державних позичок вдаватися лише за умов, якщо вони стратегічно обґрунтовані, тобто здатні в прогнозному періоді створювати джерела для їх окупності.

Дата добавления: 2014-01-04