Особенности организации местной власти в советский период развития гос-ва

Муниципальные системы зарубежных стран (Великобритания, Франция, ФРГ, США). Общая характеристика.

В мировой практике существует несколько систем местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешанная (дуалистическая). Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

Англосаксонская муниципальная система сформировалась в странах, принадлежащих к системе общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Для данной муниципальной системы характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти. Представительные органы функционируют автономно в пределах собственных их полномочий. При этом прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением на три-четыре года.

Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в рассматриваемой муниципальной системе не создаются. Например, в Великобритании такой деятельностью занимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах США исполнительную функцию осуществляют мэры, избираемые любо непосредственно населением (система «мэр — совет»), либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа менеджеров (система «совет — управляющий»). Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.

Особенностью англосаксонской муниципальной системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования. Это значит, что представительные органы вправе совершать только те действия, которые непосредственно определяются законом.

В США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона», согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций, тем самым спорные положения отрицаются. С учетом данного принципа, города, разрабатывающие свои муниципальные хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия. На сегодняшний день положения, регулирующие деятельность муниципальных органов власти, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах не одинакова, тем самым выделяют две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов власти, причем устанавливающих ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Тенесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием внутренней организации муниципалитетов (штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

В Великобритании местные органы также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно представляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» акта. Существует и более легкий способ получения дополнительного полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, представляющего местному органу необходимое полномочие. Безусловно, такой указ подлежит утверждению парламентом. В настоящее время значение частных актов в целом невелико, однако они все еще продолжают использоваться «в качестве субинститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений» См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996. — С. 152..

В странах с континентальной муниципальной системой (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки) параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицей совет. Так, например, в высшую административно-территориальную единицу Франции — регион — декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, назначается комиссар Республики. Одновременно в регионе избирается местный представительный орган — региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.

В нижестоящей по отношению к региону административно-территориальной единице — департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган — генеральный совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя — главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти — супрефект.

В самой низовой административно-территориальной единице — коммуне никаких назначаемых органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган — муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны. Так, в коммунах численностью менее 100 жителей в совет избирается девять человек, в коммунах численностью от 2500 до 3499 жителей — 25 человек, для коммун, насчитывающих от 80000 до 99999 жителей, — 53 человека. Исполнительную власть в коммуне осуществляют мэр и его заместители, которые избираются муниципальным советом.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской (континентальной), так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной власти, выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Следует иметь ввиду, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного интересаСм. подробнее: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие для вузов. — М.: Академический Проект. 2006. — С. 3—40)..

Таким образом, можно говорить о превалировании именно смешанной модели местного самоуправления.

?12.Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60—70 гг. ХIХ в. Местное самоуправление, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях Российской империи земское самоуправление. Практическое значение введения земского самоуправления в Российской империи заключалось в формировании децентрализованных органов местного управления. Земские учреждения не входили в систему органов государственной власти, поскольку авторы «Положения» 1864 г. исходили из негосударственной природы земств.

В соответствии с требованиями нового муниципального законодательства, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, хотя для эффективного осуществления подобных полномочий необходимо было иметь соответствующие властные механизмы. Но несмотря на определенные новации в муниципальной и земской практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались государственные органы. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей.

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3—6 человек).

На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

В 60-е гг. XIX в. местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц — волостей.

К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле.

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.

Несмотря на очевидные и существенные недостатки, земская реформа в целом была одобрена либерально настроенной общественностью. Поэтому успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов.

Городовое положение 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на принципе имущественного ценза, органами.

Систему органов городского общественного управления составляли:

· Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;

· Городская Дума (распорядительный орган);

· Городская управа (исполнительный орган).

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупнейших налогоплательщиков.

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города (согласно утвержденному плану), содержание городских коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах.

Городская дума состояла из председателя — городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нарушение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение должностей хотя и допускалось, но не было обязательным.

Городские думы, в отличие от земских собраний, имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Конечно, не стоит усматривать здесь преимуществ, поскольку собрать городскую думу технически было значительно легче, чем гласных земских собраний, съезжавшихся со всей губернии или уезда. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п.

Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях, т.е. законы 13 июля 1867 г. Главной целью этих правил было пресечение нежелательных дебатов в общественных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы (так именовались председатели управ), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих — губернатором, городские головы двух столиц — непосредственно императором. В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.

Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы. В особых случаях, а также для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, который имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. Закон не давал четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого, а отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. Закон признавал самостоятельность городского общественного управления в пределах предоставленных ему Положением прав. Вместе с тем постановления городских дум надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных. Наиболее важные из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов) утверждались центральным правительством (соответствующими министерствами). Сметы городского общественного управления утверждались губернатором. По проектам обязательных для жителей постановлений дум (связанных с городским благоустройством) управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Несколько иным был порядок опротестования губернатором постановлений городской думы, так как городовым положением создавался местный коллегиальный орган для надзора за самоуправлением (тоже дань прусской системе).

Правительствующий Сенат как высшая надзорная инстанция рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда же подавались жалобы на незаконность постановлений городских дум, уже утвержденных министром или губернатором.

Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Не вызывает сомнения значение земской и городской реформ для хозяйственного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.

По мере развития общественного управления становилось очевидным, что возникла серьезная угроза и политическому господству дворянства, так как по мере развития в стране капитализма шло расслоение этого класса и его ослабление. Российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства. Все большее влияние и распространение получали идеи земского либерализма, росло значение земской демократической интеллигенции. Новая реформа самоуправления должна была притормозить эти процессы, коренным образом изменив статус местного самоуправления по отношению к системе государственных учреждений, упрочив положение администрации на местах.

Таким образом, в результате реформ 70-х гг. ХIХ в. и контрреформ 90-х гг. земское самоуправление, хотя и было сохранено, однако подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще.

Думается, что в течение второй половины ХIХ в. законодательная политика центрального правительства в сфере местного самоуправления была направлена на формирование оптимальной для интересов общего государственного управления земской модели. В этой связи особый интерес представляет мнение тех, кто непосредственно осуществлял реализацию реформ местного управления в национальных регионах Российской империи. Например, в записке канцелярии наместника Кавказа князя Воронцова-Дашкова от 7 июля 1905 г. анализируется и земская реформа 1864 г., и земская контрреформа 1890 г. В частности, в сравнительно-правовом аспекте выделяются следующие особенности «Положения 12-го июня 1890 г.». Во-первых, значительно сократилось число гласных; во-вторых, было введено сословное представительство. При этом упразднялись сельские избирательные съезды, в связи с чем избрание гласных от сельских «обществ» предоставлялось непосредственно волостным сходам. В-третьих, избирательным правом по «Положению» 1890 г. обладали те лица, которые по праву собственности владели земельным участком. Следовательно, круг субъектов, участвующих в избирательном процессе, значительно уменьшался. В-четвертых, в выборах могли участвовать все члены сельских обществ. «Положение» 1890 г. в отличие от «Положения» 1864 г. устанавливало исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. В-пятых, самостоятельности органов земского самоуправления постоянно угрожало «право коронной администрации приносить протест на земские постановления вследствие их нецелесообразности».

Рассматривая вопрос об исполнительной власти земских учреждений, необходимо различать право принудительного и свободного исполнения. Земские исполнительные органы не имели права принуждения частных лиц к исполнению своих постановлений ни по «Положению» 1864 г., ни по «Положению» 1890 г. В случае необходимости земство должно было обращаться за содействием к правительственным органам. Хотя земские управы и участковые попечители могли осуществлять функции по наблюдению за исполнением обязательных постановлений, возбуждению судебного преследования и обличению перед судом виновных. Если по «Положению» 1864 г. исполнительные земские органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то «Положение» 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы непосредственно губернатору, которому было предоставлено право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Все это позволяет сделать вывод, что «Положение» 1890 г. поставило земские органы власти в жесткую зависимость от губернской и правительственной администрации. В 1881 г. царское правительство с целью примирения различных политических сил, борющихся по поводу прав и компетенции земского самоуправления, создает при министре внутренних дел П.С. Игнатьеве комиссию во главе с бывшим председателем Комитета министров М.С. Кахановым. В российской историографии по данному вопросу оценка результатов Кахановской комиссии 1881—1885 гг. всегда была довольно высокой. Анализируя изданный в 1908 г. в Санкт-Петербурге «Обзор трудов высочайше утвержденной, под председательством статс-секретаря Каханова, Особой комиссии», можно сделать вывод, что многие предложения членов комиссии действительно были направлены на демократизацию состава земских учреждений, совершенствование механизма практической деятельности и придание земствам более определенного правового статуса.

Пределы компетенции земских органов устанавливались в «Положениях» о земских учреждениях, поэтому источником соответствующих полномочий территориальных объединений мог стать только тот нормативный акт, который устанавливался в Российской империи.

Итак, в основе рассмотренных нами концепций реформирования земского самоуправления на территории Российской империи находились две теории — «общественная» («хозяйственная») и государственная, первая из которых исходила из противопоставления местного самоуправления государству, а вторая — включала органы местного управления и самоуправления в систему органов государственной власти. Тем самым, существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию.

Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления:

· участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения;

· проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти;

· организация работы по исполнению законов;

· реализация предметов совместного ведения.

После Октябрьской революции 1917 г в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы — сверху донизу входили в единую систему государственной власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти. В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Так, например, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г. (см. далее Конституция РСФСР) и других важнейших правовых актах молодого Советского государства.

Важное значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения «Об организации местного самоуправления» и «Инструкция о правах и обязанностях Советов», принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений публичной власти. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой.

Исходя из того, что местные Советы представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.

В свою очередь отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их. Примечательно, что с возникновением в начале 20-х гг. административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые первой половины ХХ в. рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного государства.

В контексте изложенного выше подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.

Тем самым, концептуальную важность в рамках исследуемой эпохи представляет научное обоснование сущности местных представительных органов как разновидности органов государственной власти. Сказанное находит свое юридическое отражение не только в конституциях СССР, но и в конституциях союзных республик. В данном случае весьма показателен официальный комментарий к ст. 145 Конституции СССР 1977 г., в котором подчеркивается, что местные Советы народных депутатов «являются во-первых, органами единой государственной власти на местах, во-вторых, единственными органами государственной власти в каждой данной административно-территориальной единице».

С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 г. у вышестоящих государственных органов было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 г. такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов.

Конституция РСФСР 1937 г., в отличие от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы управления был более чем очевиден.

Представляется, что сущность местных Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.

В советском законодательстве понятие «вопросы местного значения» не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам государственного права определенные попытки сформулировать его были. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 г. вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 гг. местные Советы в пределах собственных полномочий признавались самостоятельными.

Конкретизируя на основе анализа четырех Российских конституций компетенцию органов местных Советов отметим, что Конституция РСФСР 1925 г. (в отличие от Конституции 1918 г.) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления. Так, например, в компетенцию местных органов власти входили:

· составление местного бюджета;

· проведение культурных и хозяйственных мероприятий;

· исполнение постановлений высших органов власти;

· своевременное решение вопросов местного значения на определенной территории;

· распространение и соблюдение законов на соответствующей территории;

· защита государственного порядка и общественной безопасности.

В свою очередь Конституция СССР 1936 г. в ст. 97 значительно расширяла права местных Советов и, в отличие от Конституции СССР 1924 г., добавляла к их компетенции:

· руководство деятельностью местных органов;

· поддержание государственного правопорядка;

· защиту законов и гражданских прав;

· управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета.

К тому же, в ст. 98 впервые определялись границы компетенции местных Советов. Исходя из этого, Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.

С концептуальной точки зрения следует отметить, что вопрос о сущности и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по данной проблематике.

Изучение правового положения исполнительных комитетов (как органов исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. позволяет выделить следующие характерные особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера. В вышеуказанных Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов исполнительного комитета.

В советском административном праве было высказано мнение и о том, что исполкомы местных Советов, их отделы и управления были самыми многочисленными органами управления в Советском государстве. Особенность исполнительных комитетов, заключалась в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись местным Советам, с другой — вышестоящим органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве случаев регулировалась законами о Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными органами Советов.

Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, с характеризующейся жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность которого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства. Само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом.

Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в. Однако в условиях гласности и демократизации многие либеральные теории, в том числе и теория местного самоуправления, вновь стали привлекать внимание. В таких условиях концепция Советов как органов местного управления в системе государственного управления постепенно трансформируется в теорию местного (муниципального) самоуправления. Тенденции реформирования старой структуры местного управления и поиски новых оптимальных правовых форм местного самоуправления выразились в принятом 9 апреля 1990 гг. законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР». Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванную обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Кроме этого устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов. Последние выступали в качестве основного звена данной системы наряду с органами территориального общественного самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами граждан.

Дата добавления: 2014-01-04