Система государственного управления в годы царствования ЕкатериныII

УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ СО ВОТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII.

ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ

Во второй половине XVIII в. во многих европейских государствах, в том числе и

в России, происходит определенная модернизация политической и экономической

системы, связанная с проведением политики просвещенного абсолютизма. Основная

цель - приспособление феодальной по сути, абсолютной монархии к новым

(капиталистическим) отношениям, начинающим объективно преобладать в обществе.

Идеологической основой этой политики стало Просвещение, тесно связанное с

формированием в XVIII в. нового человеческого типа - самостоятельной,

рассудительной, деятельной личности, критически относящейся к авторитетам, во

всем привыкшей полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей

привлекала перестройка общества на новых началах. Во главе государства,

считали они, должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого -

создание царства разума, т.е. общества, основанного на буржуазных ценностях:

гражданское равенство, свобода личности и ее хозяйственной деятельности,

неприкосновенность частной собственности и пр. Именно таким монархом

стремилась стать в глазах Европы Екатерина II, с правлением которой

традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России.

Будущая российская императрица родилась в 1729 г., она была дверью принца

Ангальт-Цербстского - генерала прусской армии.

Принцесса получила хорошее домашнее образование, в детские и отроческие годы

довольно много путешествовала вместе с семьей, что помогло ей расширить

кругозор. В 1745 г. Софья Августа Фредерика, приняв православие и имя

Екатерина Алексеевна, вышла замуж за наследника российского престола - Петра

Федоровича (до крещения Карл Петр Ульрих), сына старшей сестры императрицы

Елизаветы - Анны Петровны, вышедшей замуж за голштинского герцога Карла

Фридриха.

Оказавшись в 16 лет в России, Екатерина, реально оценив ситуацию, решила как

можно быстрее стать "своей", русской - в совершенстве овладеть языком,

усвоить русские обычаи, - и она не жалела сил для осуществления своей цели.

Она много читала, занималась самообразованием. Особый интерес Екатерина

проявляла к описаниям путешествий, произведениям классиков, истории,

философии, трудам французских энциклопедистов.

От природы Екатерина обладала трезвым умом, наблюдательностью, умением

подавлять свои эмоции, внимательно слушать собеседника, быть приятной в

общении. Эти качества очень пригодились ей в первые годы пребывания в России,

поскольку отношения с мужем и, главное, с императрицей Елизаветой Петровной

складывались достаточно сложно.

После смерти Елизаветы Петровны в декабре 1761 г. императором становится муж

Екатерины - Петр 111 (1728-1762), сын дочери Петра I - Анны Петровны и

немецкого герцога, человек умственно неразвитый, малообразованный, жестокий,

чуждый всему русскому, чрезмерно увлекающийся военным делом. Во время его

недолгого правления важнейшим стал указ "О вольности дворянской" от 18

февраля 1762 г., отменивший обязательную службу для дворян. Кроме того, была

упразднена ведавшая политическими преступлениями Тайная канцелярия, внушавшая

страх населению. Однако эти меры не смогли принести Петру III популярности

среди подданных. Всеобщее недовольство вызывали мир с Пруссией, означавший

отказ от всех русских завоеваний в Семилетней войне; подготовка к войне с

Данией в интересах Голштинии, огромное прусское и голштинское влияние при

русском дворе; неуважение к православным обычаям; введение в армии немецких

порядков, пренебрежительное отношение к русской гвардии.

В такой ситуации значительная часть русского дворянства связывала свои

надежды с именем Екатерины, которая, хотя и была немкой по происхождению, но

прекрасно понимала, что русская императрица должна думать прежде всего об

интересах России. В отличие от мужа, который продолжал считать себя герцогом

Голштинским, Екатерина после смерти родителей отреклась от всех прав на

Ангальт-Цербст.

Огромное честолюбие, сила воли, работоспособность помогли Екатерине в конце

концов добиться власти. Вокруг будущей Екатерины II сплотилась группа

заговорщиков - в основном гвардейских офицеров. Особенно активными были

фаворит Екатерины - Григорий Орлов (1734- 1783) и его брат Алексей (1737-

1808). В ночь на 28 июня 1762 г. Екатерина вместе с Алексеем Орловым приехала

из Петергофа в Петербург, где в тот же день Сенат провозгласил ее

императрицей и объявил Петра III низложенным. 29 июня он был взят под стражу,

а в июле убит при неясных обстоятельствах. В сентябре 1762 г. Екатерина П

была коронована в Москве.

Первые годы правления императрица посвятила укреплению своей власти, подбору

доверенных лиц, изучению положения дел в государстве, а также более

основательному знакомству с Россией (в 1763-1767 гг. она совершила три

поездки по европейской части страны). Считая себя ученицей французских

философов XVIII в., Екатерина II стремилась с помощью некоторых

преобразований устранить элементы "варварства" из жизни страны, сделать

русское общество более "просвещенным", близким к западноевропейскому, но при

этом сохранить в неприкосновенности самодержавие и его социальную базу -

дворянство.

Необходимость перемен во многом определялась сложившейся к началу правления

Екатерины II социально-экономической ситуацией. На протяжении XVIII в. в

России развивались элементы капиталистических отношений, идеи

предпринимательства постепенно проникали в различные слои общества -

дворянство, купечество, крестьянство. Особую сложность внутреннему положению

страны в начале 60-х гг. XVIII в. придавало крестьянское движение, в котором

наиболее активно участвовали заводские и монастырские крестьяне. Все это,

наряду с идеями Просвещения, обусловило внутреннюю политику России, особенно

в первые два десятилетия правления Екатерины II.

В 60-70 гг. было запрещено покупать крестьян для промышленных предприятий,

объявлена свобода организации промышленного дела, отменены всевозможные

монополии, а также внутренние таможенные сборы, что способствовало включению

во внутреннюю торговлю новых земель, присоединенных к Российскому

государству, в годы царствования Екатерины II: некоторых областей Украины,

Белоруссии, Прибалтики, причерноморских, приазовских, кубанских степей,

Крыма.

Значительное внимание при Екатерине II уделялось развитию системы

образования: создавались воспитательные дома, институты для девиц, кадетские

корпуса. В 80-е гг. при организации губернских и уездных народных училищ был

провозглашен принцип бессословного обучения.

Однако наряду с подобными прогрессивными мероприятиями, объективно

способствовавшими развитию буржуазных отношений, в России происходит усиление

крепостничества. Уже в манифесте 6 июля 1762 г., объяснявшем причины

переворота, определена одна из основных целей внутренней политики Екатерины И

- всемерно поддерживать помещиков и держать в повиновении крестьян. В 60-е

гг., когда императрица на словах еще поддерживала идею освобождения крестьян,

крепостным было запрещено жаловаться на барина, помещикам разрешено

отправлять своих крестьян на каторгу. В целях уничтожения взрывоопасных

очагов на юге было ликвидировано самоуправление и осуществлена перестройка

казацких округов - здесь в конце XVIII в. было распространено крепостное

право. В дальнейшем, в годы правления Екатерины II, происходит усиление

эксплуатации крестьян: крепостные составляли около 50% общей их численности,

более половины из них были на барщине, которая в целом по стране к 80-м гг.

увеличилась до 5 дней в неделю вместо 3 дней в 60-е гг; особенно широко во

второй половине XVIII в. распространилась торговля крепостными. Положение

государственных

крестьян также ухудшилось - были увеличены наложенные на них повинности,

активно проводилась их раздача помещикам.

Однако стремясь поддержать свою репутацию "просвещенного монарха", Екатерина

II не могла допустить полного превращения крепостных крестьян в рабов: они

продолжали считаться податным сословием, могли обращаться в суд и быть в нем

свидетелями! могли, правда с согласия помещика, записываться в купцы,

заниматься откупами и пр.

В последние годы своего правления под влиянием крестьянской войны под пред

водительством Е. Пугачева (1773-1775), I особенно Великой французской

революция (1789-1794), Екатерина II постепенно отходит от просвещенного

абсолютизма. В основном это касается идеологической сферы - идет

преследование передовых идей, способных привести к изменению существующего

порядка, чего императрица стремится избежать любой ценой. Однако основа жизни

общества, заложенные политикой просвещенного абсолютизма, остаются

практически без изменений до самой смерти Екатерины II.

Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма

Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. Мысль о

необходимости этого была высказана уже в манифесте 6 июля 1762 г.,

осуществление ее было начато с преобразования Сената.

Аппарат высшего и центрального управления. Сразу же по восшествии Екатерины

II на престол участник переворота Н.И. Панин (1718-1783), известный дипломат,

советник Коллегии иностранных дел, представил императрице проект изменений в

центральном управлении. Он предлагал создать постоянный императорский совет,

состоящий из четырех секретарей (иностранных и внутренних дел, военного и

морского департаментов) и двух советников. Все важнейшие вопросы должны были

рассматриваться Советом в присутствии императрицы, которая принимала

окончательные решения. Кроме того, предлагалось разделить Сенат на шесть

департаментов.

Проект Н.И. Панина, как ограничивающий самодержавную власть императрицы, был

ею отклонен, однако, для ускорения и упорядочения делопроизводства мысль о

разделе Сената была проведена в жизнь в 1763 г. Было создано шесть

департаментов, четыре из которых находились в Петербурге: первый занимался

важнейшими внутренними и политическими делами, второй - судебными, третий

ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, высшим

образованием, полицией; четвертый - военными и морскими делами. Два

московских департамента соответствовали первому и второму петербургским.

Многие важные вопросы Екатерина П решала без участия Сената. Отношения с ним

она поддерживала через генерал-прокурора АЛ. Вяземского (1727-1793),

получившего секретную инструкцию препятствовать законодательной деятельности

Сената. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа

государственного управления, как было при Елизавете Петровне, он превратился

в центральное административно-судебное учреждение. В 70-80 гг. XVIII в.

произошло дальнейшее ослабление органов центрального управления. После

реформы 1775 т. деятельность Сената ограничивается судебными функциями, дела

большинства коллегий переходят к новым губернским учреждениям.

К 90-м гг. большинство коллегий прекратило свое существование: в 1779 г. -

Мануфактур-коллегия (промышленность), в 1780 г. - Штатс-контор-

(государственные расходы), в 1783 г. - Берг- (горнорудная промышленность), в

1784 г. - Камер- (государственные доходы), в 1786 г. - Юстиц-коллегия

(судебная) и Вотчинная (вопросы землевладения), в 1788 г. - Ревизион-коллегия

(контроль государственных расходов). Были оставлены лишь те коллегии, дела

которых нельзя было передать органам местного управления: Иностранная,

Военная, Морская и Коммерц-коллегия.

Таким образом, в царствование Екатерины II роль центральных органов

постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы

управления стали решаться на местах. Однако еще до реформирования системы

местного управления императрица сделала попытку дать России новое

законодательство, отвечающее духу времени.

Начиная с Петра I, все правители России понимали необходимость создания

нового свода российских законов. Однако в отличие от своих предшественников

Екатерина II стремилась не систематизировать старые законы, а создать новые.

Планируя собрать "Комиссию для составления нового уложения" вместо

устаревшего Уложения 1649 г., она уже в 1765 г. начала составлять для нее

особую инструкцию - "Наказ", в котором нашли отражение идеи просветительской

философии. Считая Россию европейской страной, Екатерина стремилась дать ей

соответствующие законы, и основными источниками для нее стали произведения "О

духе законов" знаменитого французского просветителя Шарля Луи Монтескье

(1689-1755) и "О преступлениях и наказаниях" Чезаре Беккариа (1738-1794) -

итальянского просветителя и юриста.

В "Наказе" довольно полно охватываются важнейшие вопросы законодательства:

его задачи, особенности государственного правления, судопроизводство, система

наказаний, положение сословий и т.д. Первоначальная редакция "Наказа",

показанная некоторым приближенным императрицы, вызвала с их стороны множество

возражений как слишком вольнодумная и не соответствующая русским обычаям. В

результате "Наказ" был значительно сокращен в основном за счет либеральных

положений, например, статей об улучшении положения крестьян, об отделении

законодательной власти от судебной и пр. Наиболее близкими к просветительской

идеологии остались статьи, касавшиеся судопроизводства и воспитания. В целом

"Наказ" представлял собой изложение общих принципов, которым должна

руководствоваться в своей работе Уложенная комиссия. В декабре 1766 г. был

издан манифест о созыве "Комиссии для составления нового уложения". В

Комиссии должны были быть представлены выборные депутаты от всех сословий.

Всего было избрано 564 депутата: 161 - от дворян, 208 - от городов, 167 - от

сельского населения, 28 - от центральных учреждений (Сената, Синода, коллегий

и других присутственных мест). Каждый депутат получал от своих избирателей

наказ, отражавший их пожелания. Всего было представлено 1465 наказов, причем

большая их часть (1066) была от сельского населения. Во время работы

Уложенной комиссии депутатам выплачивалось из казны жалованье: дворянам - 400

руб., горожанам - 120 руб., крестьянам - 37 руб. Депутаты навсегда

освобождались от смертной казни, телесных наказаний, конфискации имущества.

30 июля 1767 г. Уложенная комиссия начала свою работу в Москве.

Председателем, ее по рекомендации Екатерины II, был избран генерал А.И.

Бибиков (1729-1774), он имел право назначать заседания, вносить и ставить на

голосование предложения.

Делопроизводство в Уложенной комиссии было достаточно сложным: каждый вопрос

проходил через разные комиссии (их было около 20) по несколько раз, кроме

того, сферы деятельности специальных комиссий и общего собрания депутатов не

были достаточно разграничены, что затрудняло работу. Комиссия переходила от

одного вопроса к другому, так и не решив предыдущего, за полтора года

депутаты не смогли даже просто прочесть все наказы.

В целом деятельность Уложенной комиссии с самого начала была обречена на

неудачу из-за отсутствия предварительной подготовки, а также огромного объема

и сложности работы: для создания новых законов депутатам нужно было

разобраться в старом законодательстве, включавшем более 10 тысяч разнородных

положений, изучить депутатские наказы, снять противоречия, часто

непримиримые, между пожеланиями различных сословий и, наконец, составить

новый законодательный кодекс, основываясь на изложенных в "Наказе" Екатерины

принципах, часто противоречащих депутатским наказам. В декабре 1768 г. в

связи с началом русско-турецкой войны и тем, что значительная часть

депутатов-дворян должна была отправиться в войска, Уложенная комиссия была

распущена на неопределенный срок, однако в дальнейшем депутаты уже на

собирались.

Несмотря на то, что попытка создания нового законодательства закончилась

неудачей, работа Уложенной комиссии оказала значительно влияние на

последующую деятельность Екатерины I. Наказы депутатов показали положение

различных сословий русского общества, их пожелания и во многом определили

направление дальнейших реформ.

Система местного управления включала управление губерний и уездов, а также

городов и отдельных сословий. В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для

управления губерний Российской империи". Во введении к этому документу

указывались недостатки, вызвавшие необходимость реформы: обширность губерний,

недостаточное количество органов управления, смещение в них различных дел.

В результате реформы прежнее административное деление (губерния, провинция,

уезд) было изменено: провинции упразднены, число губерний увеличено до 40 (к

концу царствования Екатерины II за счет присоединения новых территорий к

России существовала уже 51 губерния). Раньше областное деление проводилось

случайно, и на губернии с очень разной численностью населения приходился

примерно одинаковый штат чиновников. Теперь же устанавливалось, что губернии

должны быть приблизительно одинаковы по числу жителей - от 300 до 400 тыс.

человек, для уезда численность населения была определена в 20-30 тыс.

Поскольку новое административное деление было более дробным, около 200

крупных сел были преобразованы в уездные города. С изменением

административных границ в рамках губернской реформы было изменено и местное

управление: разделены административные, финансовые и судебные дела. В

дальнейшем унификация органов местного управления на территории всей страны

привела к упразднению автономии некоторых окраин: на Украине это окончательно

произошло в 1781 г., а с 1783 г. общегосударственная система

административного управления была распространена на Прибалтику.

Одна или несколько губерний получали статус генерал-губернаторства и

подчинялись назначенному Сенатом наместнику - генерал-губернатору,

деятельность которого контролировалась непосредственно императрицей. Генерал-

гуфбернатор обладал широкими полномочиями по надзору за всем местным

управлением и судом на вверенной ему территории.

Управление отдельной губернией было возложено на назначаемого Сенатом

губернатора, который возглавлял губернское правление - главный

административный орган. Кроме губернатора, в него входили два губернских

советника и губернский прокурор. Правление занималось различными

административными вопросами, контролировало управление губернией, а также

совместно с вице-губернатором ведало всеми полицейскими учреждениями губернии

и уезда.

Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался Сенатом,

в случае необходимости мог заменять губернатора, а также был председателем

казенной палаты - высшего финансового органа губернии, распоряжавшегося

государственным имуществом. Она ведала сбором налогов, казенными подрядами и

постройками, губернским и уездным казначействами, экономическими крестьянами

бывших церковных имений.

Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в

каждом губернском городе был создан новый орган -приказ общественного

призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие

от губернского правления и казенной палаты приказ общественного призрения

имел выборный состав.

Уездным исполнительным органом был нижний земской суд, возглавляемый

капитаном-исправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался

начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за

торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его выбирали

дворяне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также из дворян

выбирались два заседателя.

Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий,

назначавшийся Сенатом.

С 1775 г. в губерниях было введено сословное судопроизводство. Губернской

судебной инстанцией для дворян был верховный земский суд, для городского

населения - губернский магистрат, для лично свободных крестьян -верхняя

расправа. Эти судебные органы состояли из заседателей - выборных от

соответствующего сословия, возглавляли их специально назначенные чиновники.

При каждом верхнем земском суде была учреждена дворянская опека, занимавшаяся

делами вдов и малолетних сирот дворян. Кроме того, в губернских городах были

учреждены особые совестные суды для разбора уголовных дел, связанных с

невменяемостью преступника, и гражданских дел, решавшихся путем мировой

сделки.

В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решенным в губернских

сословных судах, были учреждены палата гражданского суда и палата уголовного

суда. В случае каких-либо жалоб, им принадлежало право принятия

окончательного решения.

В каждом уезде для дворян существовал уездный суд, подчинявшийся верховному

земскому суду, для городского населения -городской магистрат, находящийся в

ведении губернского магистрата. В уездах, где проживало свыше 10 тыс. лично

свободных крестьян, для них существовала нижняя расправа, подчинявшаяся

верхней расправе. В уездные судебные учреждения судьи и заседатели избирались

из представителей сословия, делами которого ведали, правительство назначало

только председателя нижней расправы. При каждом городовом магистрате был

учрежден сиротский суд, занимавшийся делами вдов и малолетних сирот горожан.

Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернские прокуроры и их

помощники - уголовные и гражданские стряпчие. Губернскому прокурору

подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и

верхней расправе, а также уездный стряпчий, выполнявший обязанности прокурора

в уезде.

Дворянское самоуправление. В своей внутренней политике Екатерина II

ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления

закладываются основы самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву

Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать

на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в

Комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной

власти.

Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему

сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному

дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции

этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и льготы

дворянства:

свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право

полной собственности на землю и крепостных, право судиться только с равными

себе и пр. Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые

привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные

преступления, было облегчено получение дворянства и т.д. Помимо этого, в 1785

г. губернскому дворянству, как раньше уездному, как единому целому были

предоставлены права юридического лица.

В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы правления

Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и губернских

собраниях дворяне выбирали соответственно уездных и губернских дворянских

предводителей и других должностных.лиц. Избранным мог быть только тот

дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в

выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский

чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания решали вопросы,

поставленные правительством, а также проблемы, связанные с сословной

дисциплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои пожелания

губернатору или генерал-губернатору, специально избранная депутация во главе

с предводителем дворянства могла обратиться к императрице.

В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам

Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При

ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной

комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в

частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по

названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху

средневековья как завоеванное горожанами право на самоуправление, а также на

базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.

В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено

на шесть разрядов. В первый входили "настоящие городские обыватели", т.е. все

без различия происхождения, звания и занятия, имеющие в городе дом или землю.

Второй разряд составляли купцы, разделенные на три гильдии в зависимости от

размера капитала: 1-я гильдия - от 10 до 50 тыс. руб., 2-я - от 5 до 10 тыс.

руб., 3-я - от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд входили городские цеховые

ремесленники, в четвертый - иногородние и иностранные гости, постоянно

проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли "именитые граждане" -

выборные должностные лица, ученые и художники (живописцы, скульпторы,

архитекторы, композиторы), имеющие академические свидетельства или

университетские дипломы, лица, владеющие капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с

капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому

разряду относились "посадские люди" -горожане, занимавшиеся ремеслами,

промыслами и пр., и не внесенные в другие разряды. Горожане третьего и

шестого разрядов получили общее название "мещане". Все население города в

соответствии со своим разрядом было внесено в Городскую обывательскую книгу.

Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года

выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от

разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко

представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей.

Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости,

она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех

доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала шесть представителей (по

одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания которой проходили

каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума

ведала вопросами сбора налогов, выполне ния казенных повинностей,

благоустройства города, его расходами 1 доходами, т.е. была исполнительным

органом городского самоуправления. Надзор за городским самоуправлением

осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за

помощью.

Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который

ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без

распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.

Дата добавления: 2014-01-04