Планирование использования и охрана государственного земельного фонда

Юридико-правовые аспекты практического применения земельно-кадастровой информации.

Правовой статус и юридическое содержание понятия землеустройства. Правовой аспект межхозяйственного землеустройства.

Землеустройство – общественная наука, исследующая объективный процесс организации использования земли как общественного достояния и как средства производства посредством приспособления территорий к изменяющимся условиям природной, экономическо-социальной среды для решения продовольственных и иных хозяйственных задач.

Термин «землеустройство», по данным профессора Ф.Г. Некрасова, появился в русском лексиконе в 1906 году. До этого при осуществлении землеустроительных действий употребляли слова «землемерие», «землемерство», «межевание», позже – «геодезия» (как высшее землемерие), «поземельное устройство». При этом, если под межеванием понимался установленный законом процесс, направленный на разграничение земельной собственности, под землемерием – комплекс работ по определению и разделению площадей технико-геодезическими методами, то к землеустройству причислялись все действия по перераспределению земель и обустройству территорий дающих землевладельцу экономические выгоды.

Если дифференцировать содержание землеустроительных мероприятий по функциональному назначению, то землеустройство можно рассматривать со следующих позиций: в буквальном смысле слова, как устройство земли; как механизм осуществления земельной политики государства; как сферу практической деятельности; как элемент общественного способа производства; как отрасль научной деятельности.

Современные ученые и исследователи, занимающиеся изучением землеустройства работают с применением информационных технологий, прикладных экономических исследований, используют землеустроительное проектирование на основе математического моделирования, экономико-математических и экономико-статистических методов, а также широко используется ряд традиционных общенаучных методов.

История землеустройства связана с историей учета земли, ведением земельного кадастра. Исторически сложилось, что ведение земельного кадастра включает процессы учета и регистрации земель, естесственно-историческое и экономическое описание земель, их оценку. Содержание и значение этих процессов в разные периоды, в различных странах проводились по разному. Содержание и место каждого процесса в общей системе ведения земельного кадастра зависело от существующих земельных отношений, от потребности и интересов как общества, так и отдельных граждан.

Работы по учету земель начались в IX-XI века. Перепись русскими князьями монастырских и церковных земель IX века, - основание для наделения духовенства недвижимым имуществом, в частности землей. Сбор данных о земле в последствии был связан со взиманием князьями сборов и податей с покоренных племен.

В 1016 г., в принятой Ярославом Мудрым «Русской Правде» упоминается о делении земель по видам угодий: дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи; без указания почвенных различий, с межевым обозначением – камни, деревья и т.д. Первые переписи земель с их подробной характеристикой проводились в XII веке. Этот процесс был неоднородным. В XV веке Иван III начал процесс «собирания» земель, ввел единый порядок описания и межевания для всех княжеств. В качестве единицы измерения была установлена десятина. При Иване IV стали составлять планы землевладений, которые использовались для осуществления в крепостной форме сделок с недвижимым имуществом. М.Ф. Романов в 80-е годы XVII века вводит наказ сошных письмах, в которых говорилось об обязательном измерении пашни, сенокосов, лесов, угодий.

Интересно, что первая в России топографическая и геодезическая съемка проводится зарубежными специалистами в Москве при Анне Иоанновне в 1734 г. В XVIII веке стали активно применять европейских опыт и для оценки стоимости земли с учетом урожайности хлеба для пахотных земель путем опроса местных жителей в течение нескольких лет. В целом в 1860-1880 гг. в России была проведена массовая оценка недвижимости. С 1893 г. началось введение поземельных книг, в которых уже содержались понятия: собственник, права собственности, завещание, договор, сервитут, налог, стоимость объекта, регистрация. В период с 1890 по 1910 гг. Образуются союзы собственников земли, выходят закон «О мелиоративном кредите», правила залога земли. В 1911 г. был принят Закон «О землеустройстве». Однако первая мировая война и последующая революция стали помехой развития кадастрового учета и регистрационных работ в России.

Новая волна земельного переустройства началась с выходом декрета «О социализации земли», который определил натуральное налогообложение. В 20-е и последующие годы прошлого столетия землеустройство, помимо экономических функций, выполняет важную социальную и даже политическую роль, обеспечивая перераспределение земель в интересах государства. В Земельном кодексе РСФСР 1922 года указывалось: «Землеустройство имеет задачей упорядочение существующих землепользовании и образование новых соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности». При этом задачи ограничивались рамками межхозяйственного землеустройства.

Функции внутрихозяйственной организации территории землеустройству были приданы позднее, в связи с формированием крупных государственных и кооперативных сельскохозяйственных предприятий (совхозов и колхозов).

Практически каждый этап совершенствования земельного законодательства в советский период означал расширение круга задач, возлагаемых на государственное землеустройство.

Вначале это были обязанности по борьбе с недостатками землепользования, переходу к севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли (1928). В 30-е годы были поставлены задачи определить назначение, размеры, форму и рациональное размещение каждого земельного участка, создать территориальные условия для повышения продуктивности угодий и лучшей организации производства. В 50-е годы особое значение землеустройству было придано в деле противоэрозионной организации территории.

В 70-80-е годы в развитии землеустройства обозначилась еще одна важная тенденция: переход от локального землеустроительного производства по межхозяйственной и внутрихозяйственной организации отдельных хозяйств к разработке комплексных проектов и схем по организации территории административных районов и областей. В связи с этим землеустройство окончательно вышло за рамки ведомственного сельскохозяйственного мероприятия и приобрело межотраслевой общегосударственный характер.

Из курса «История земельных отношений и землеустройства» известны основные этапы реформирования земельных отношений после Октябрьской революции: земельные преобразования в период военного коммунизма; земельные отношения в период нэпа; коллективизация сельского хозяйства; земельные отношения в условиях колхозно-совхозного производства; земельная реформа 90-х годов. Известно также, что задачи, содержание и характер проведения землеустройства в эти периоды соответствовали единой политике государства.

Следует подчеркнуть: эта закономерность проявляется не в слепом следовании указаниям политического или хозяйственного руководства страны (даже если они облачены в форму закона), а во внесении профессионально обоснованного содержания во все землеустроительные действия. Даже в период военного коммунизма на фоне сплошной ликвидации помещичьего землепользования и уравнительного перераспределения земли сохранялось рациональное звено сельскохозяйственного землепользования, обеспечивающее известные условия: сохранение крупных государственных «опорных» сельскохозяйственных предприятий, рациональное соотношение земельных, трудовых и материальных ресурсов в крестьянских хозяйствах, коллективное использование лесных, сенокосных и пастбищных угодий, охрану земель. В период нэпа в основу землеустройства также были заложены профессиональные требования: упорядочение крестьянского землепользования, повышение эффективности сельскохозяйственного производства и культура земледелия.

В 30-е годы, в связи с коллективизацией сельского хозяйства, землеустройство выполняло задачи по формированию землепользовании колхозов и совхозов, юридическому и физическому закреплению земель, организации севооборотов, а позднее — по межхозяйственному и внутрихозяйственному землеустройству, нацеленному на организацию рационального и эффективного использования всех земель.

В течение 50-80-х годов были реализованы новые задачи землеустройства, соответствующие потребностям народного хозяйства: проводились крупномасштабные землеустроительные мероприятия в связи с освоением целинных и залежных земель; противоэрозионная организация территории, работы по укрупнению и разукрупнению хозяйств в целях оптимизации размеров землепользования; мероприятия по перераспределению земель и формирование многоукладного сельского хозяйства.

В настоящее время основные землеустроительные работы направлены на реализацию земельной реформы: формирование землепользования крестьянских хозяйств, установление черты сельских населенных пунктов, реорганизация землепользовании и другие цели.

На федеральном и региональном уровне земельные ресурсы распределяются между различными отраслями:

Сельским и лесным хозяйством, промышленностью, транспортом, заповедниками и др. Кроме того, земельные ресурсы распределяются по форме собственности которые делятся на государственную, муниципальную и частную.

Главная задача землеустройства заключается в организации рационального использования и охраны земель на конкретных участках, в пределах землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий, т.к. именно здесь определяется обеспеченность населения продовольствием, а промышленности сырьем, осуществляется непосредственное взаимодействие основных факторов производства земли труда и материально-производственных ресурсов.

В несельскохозяйственном секторе промышленные предприятия используют земли для размещения зданий сооружении, различных инфраструктурных объектов. При этом качество земель для них не играет никакой роли.

В связи с тем, что существует различный характер землепользовательских отношений, землеустройство делят на три вида: межхозяйственную, внутрихозяйственную, участковую. Межхозяйственное устройство предполагает распределение и перераспределение земельного фонда между отраслями, собственниками, конкретными предприятиями, гражданами. Внутрихозяйственное землеустройство является продолжением межхозяйственного. Его осуществляют с целью рационализации использования, охраны и улучшения качество земель с целью максимального удовлетворения экономических интересов землевладельцев, землепользователей и государства.

Это возможно при соблюдении режима и условий использования земель обеспечивающих воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение ландшафтов.

Внутрихозяйственное землеустройство отличается от межхозяйственного по назначению и содержанию. Внутрихозяйственное землеустройство проводится только на сельскохозяйственных предприятиях, на которых размещаются производственные земли, хозяйственные объекты дорожная инфраструктура, угодья, пастбища, сады.

Межхозяйственное землеустройство в большей степени связано с определением институционального механизма взаимоотношений юридических и физических лиц. Главное в межхозяйственном землеустройстве – это обоснование организации землевладения и землепользования.

При межхозяйственном землеустройстве государственные институты устанавливают и закрепляют границы территориальных зон, определяют режим и условия землепользования, ограничения и обременения в использовании земли, формирую информационную базу, которая в последующем применяется для земельного налогообложения, регулирования коммерческих отношений по купле-продаже и аренде земельных участков, в том числе и вопрос по переводе земель в сельскохозяйственное и не сельскохозяйственное использование.

При межхозяйственном землеустройстве определяются права на предоставленные земельные территории на основе утвержденных проектов. Выдаются правоустанавливающие документы.

Межхозяйственное землепользование должно быть экономически обоснованно. Поэтому проект подкрепляется расчетами и оценкой социальных эффектов от предполагаемой организацией территории.

Внутрихозяйственное землеустройство – проводится на территории конкретного сельскохозяйственного предприятия вне зависимости от организационно-правовой формы и решает следующие вопросы:

Определяет развитие населенного пункта, производственного центра, объектов производственной и социальной инфраструктуры хозяйства, конкретизирует и распределяет земли между производственными и непроизводственными подразделениями в хозяйстве, устанавливает экономически и экологически сбалансированный состав земельных угодий, выявляет неиспользуемые и нерационально используемые земли. Уточняет границы и проектирует систему землепользования территорий с учетом особенностей природоохранных, рекреационных и заповедных мероприятий.

Внутрихозяйственное землеустройство – это комплекс мероприятий по организации рационального использования и охраны земли, связанных с ней средств производства в конкретных сельскохозяйственных предприятиях, осуществляемый на основе проекта.

Проект внутрихозяйственного землеустройства складывается из семи основных частей:

1. Размещение производственных подразделений и хозяйственных центров;

2. Размещение внутрихозяйственных дорог, общехозяйственных инженерных сооружений и объектов общехозяйственных назначений.

3. Организация угодий и севооборотов

4. Устройств территорий севооборотов

5. Устройство территорий плодово-ягодных насаждений, пастбищ, сенокосов.

Участковое землеустройство. Данный вид землеустройства окончательно не принят в землеустроительной науки. Впервые он был введен в землеустроительную терминологию профессором Л.И. Подольским во второй половине 80-х гг. прошлого века.

Понятие участкового землеустройства связано с трансформацией и улучшением сельскохозяйственных угодий проведения комплекса противоэрозийных мероприятий, рекультивации нарушенных земель, созданием культурных пастбищ, систем орошения и мелиорации переувлажненных земель строительством и реконструкцией внутрихозяйственных дорого, лесополос, прудов и т.п.

Содержание и правовые основы проведения основных землеустроительных мероприятий.

В соответствии со ст. 68 Земельного кодекса РФ и ст. 1 Федерального закона от 18.06.01 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).
Под объектами землеустройства понимают территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.
Существуют два основных вида землеустройства: межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Согласно ст. 18 Закона «О землеустройстве», внутрихозяйственное землеустройство проводится прежде всего в рамках конкретных сельскохозяйственных предприятий, в том числе крестьянских хозяйств, и заключается в рациональном размещении производственных единиц и хозяйственных центров, внутренних дорог, организации сельхозугодий, а также ряда других мероприятий с целью создания оптимальных условий для наиболее эффективного использования всей территории, рационального использования и охраны земель.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:
• организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;
• разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий. Основные мероприятия и работы, проводимые в рамках межхозяйственного землеустройства, определяются ст.ст. 9-16 Закона «О землеустройстве» и включают в себя:
• разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;
• проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских (ст. 10-11 ФЗ «О землеустройстве»);
• оценку качества земель, которая проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
• инвентаризацию земель, которая проводится для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. Инвентаризация земель может проводиться на территории Российской Федерации, на территориях субъектов Российской Федерации, на территориях муниципальных образований и других административно-территориальных образований, на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках.
• планирование и организация рационального использования земель и их охраны, которые проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Разновидностью межхозяйственного землеустройства является территориальное землеустройство (ст. 15-17 Закона «О землеустройстве»), при проведении которого выполняются следующие виды работ:
• образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;
• межевание объектов землеустройства. Положение о проведении территориального землеустройства утверждено постановлением Правительства РФ от 07.06.02 г. № 396.
В соответствии со ст. 16 Закона «О землеустройстве», образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся в случаях: изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании); восстановления границ объектов землеустройства; предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам;
• изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков; совершения сделок с земельными участками; в иных случаях перераспределения земель. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, так же как и межевание земель осуществляются на основе сведений Государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются:
• местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
• варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
• площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
• иные характеристики земель. В соответствии со ст. 17 Закона «О землеустройстве», межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.
2 февраля 1996 года было принято постановление Правительства РФ № 105 (ред. от 21.08.2000 г.), утвердившее Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений. Согласно этому постановлению, установление границ землепользований, т.е. межевание, проводится в отношении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий в соответствии к генеральными планами и проектами планировки и застройки городов и других поселений, иными документами территориального развития.
Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
• определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
• закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
• изготовление карты (плана) объекта землеустройства. Перечень оснований для проведения землеустройства определен в п. 1 ст. 69 ЗК РФ и ст. 4 Закона «О землеустройстве». Таковыми основаниями являются: решение федеральных органов государственной власти; решение органов государственной власти субъектов Российской Федерации; решение органов местного самоуправления; собственная инициатива собственников, землевладельцев, землепользователей на основании договоров о проведении землеустройства; судебное решение. Работы по землеустройству проводятся государственными проектными организациями по землеустройству за счет средств государственного бюджета.
Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления, может проводиться по инициативе заинтересованных лиц за их счет другими землеустроительными организациями.
Согласно п. 6 ст. 69 ЗК РФ, юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В соответствии со ст. 23 Закона «О землеустройстве», порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 11.06.02 г. № 514 утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Статья 6 Закона «О землеустройстве» предусматривает государственную экспертизу землеустроительной документации, которая осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям. Такая экспертиза осуществляется в порядке, установленным Правительством Российской Федерации, которое своим постановлением от 04.04.02 г. № 214 утвердило Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации.
Установление порядка проведения землеустройства отнесено к полномочиям Российской Федерации (ст. 5 Закона «О землеустройстве»).
Порядок проведения землеустроительных работ (действий) получил название землеустроительного процесса. Он состоит из следующих стадий:
• подготовительные действия (возбуждение ходатайства о проведении землеустроительных работ и т.д.);
• составление проекта землеустройства;
• рассмотрение проектной документации и утверждение проекта;
• перенесение проекта в натуру (на местность);
• оформление и выдача землеустроительных материалов и документов.
Возбуждение ходатайства о проведении землеустройства производится путем подачи заявок заинтересованными в них физическими или юридическими лицами, а также по инициативе компетентных государственных органов либо органов местной администрации.
Составление землеустроительного проекта по своему содержанию и значению является основной стадией землеустроительного процесса.
В соответствии со ст.ст. 20 и 21 Закона «О землеустройстве», проект землеустройства, включающий в себя соответствующую документацию и материалы, является главным юридическим документом этой стадии. В проекте разрабатываются и экономически обосновываются основные направления наиболее рационального и эффективного использования земель с учетом особенностей землеустроительного объекта.
Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и после утверждения компетентными государственными органами переносятся в натуру (на местность).
Стадия утверждения проекта завершается принятием государственными органами решения (постановления) об утверждении проекта. Утвержденный проект землеустройства переносится в натуру с закреплением границ на местности межевыми знаками установленного образца. Выполненная работа оформляется актом установленного образца с приложением рабочего чертежа перенесенных границ. Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
На основании утвержденных и перенесенных в натуру проектов землеустройства собственникам, землепользователям и землевладельцам выдаются соответствующие землеустроительные материалы и документы.
Кроме того, в соответствии со ст. 22 Закона «О землеустройстве» вся землеустроительная документация в отношении каждого объекта землеустройства и другие, касающиеся такого объекта материалы, включаются в состав землеустроительного дела, которое формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Дата добавления: 2014-01-04