Основания для возникновения административных правоотношений

Административно-правовые отношения представляют собой конкретную разновидность правовых отношении, возникающих при наличии определенных юридических фактов, т.е. обстоятельств, при которых в соответствии с требованиями правовой нормы между участниками соответствующей общественной деятельности возникают конкретные правоотношения. В силу этого указанным правоотношениям свойственны признаки любого правового отношения, а именно: они являются результатом воздействия правовых норм на регулируемые общественные отношения; обязанности и права участников этих правоотношений носят взаимный характер и корреспондируют друг другу; их поведение облекается в ту правовую форму, которая предусмотрена соответствующей административно-правовой нормой. С учетом этого можно считать, что административно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права.

Однако такая общая характеристика не отражает всей специфики административно-правовых отношений, которая весьма существенна, поскольку воплощает в себе влияние не только сферы возникновения общественных отношений, регулируемых административным правом, но и особенностей правового воздействия на них, предопределенных свойствами административно-правовых норм.

Административно-правовые отношения возникают в специфической сфере государственной и общественной жизни — в сфере реализации государственной исполнительной власти. Здесь функционируют и реализуют свои полномочия особые субъекты правовых отношений — органы исполнительной власти, которые реализуют исполнительно-распорядительные, управленческие функции, обеспечивают охрану публичного общественного порядка и осуществляют защиту законных прав и интересов граждан. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосре-дуются все основные направления деятельности органов государственной исполнительной власти, включая реализацию их управленческих, правоохранительных и

правообеспечительных функций. Все виды общественных отношений, возникающих в процессе функционирования субъектов, чья практическая деятельность или конкретные интересы так или иначе соприкасаются с реализацией компетенции органов государственной исполнительной власти, подпадают под воздействие административно-правовых норм. Ими охватываются практически все сферы реализации государственной исполнительной власти как особого вида государственной деятельности. Соответственно этому разнообразные административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (где могут формироваться и другие правоотношения, например, финансовые, трудовые, гражданские и т.п.), но в связи или по поводу совершения уполномоченными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции.1 Именно таково содержание правоотношений между гражданами и органами государственного управления, между органами управления разного уровня, а также между органами государственного управления и подчиненными им государственными предприятиями, учреждениями и организациями. Иными словами, главная особенность административно-правовых отношений заключается в том, что они возникают в связи с реализацией органами государственной исполнительной власти своей компетенции в сфере государственного управления, охраны публичного общественного порядка и защиты прав и законных интересов граждан.

Данная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что объектом административно-правового регулирования является деятельность государственного характера. В рамках этой деятельности непосредственно реализуется публичный государственный интерес, выразить который могут только субъекты: во-первых, действующие от имени государства, и, во-вторых, являющиеся носителями государственно-властных полномочий. Именно поэтому в административно-правовых отношениях одной из сторон всегда является уполномоченный субъект государственной исполнительной власти (орган или должностное лицо), который наделен государственно-вл астными полномочиями, необходимыми для реализации

1 См.: Алехин А.П., Кормелицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.— М.— 1996.— С. 75.

управленческой правоохранительной или правообеспечи-тельной деятельности. Поскольку реализация государственной власти — прямое следствие властной природы государственной управленческой, правоохранительной и пра-вообеспечительной деятельности, постольку очевидно, что граждане, как субъекты административно-правовых отношений, не могут выступать в подобной роли.1 Следовательно, еще одной особенностью административно-правовых отношений является то, что в их субъектном составе всегда присутствует орган государственной исполнительной власти (должностное лицо) как носитель государственно-властных полномочий.

Конечно, указанная особенность нередко обнаруживается и в ряде других правоотношений (например, финансово-правовых, природоохранных, земельно-правовых и т.п.). Однако, в этом нет ничего необычного, поскольку правоотношения, возникающие в этих сферах, являются фактически следствием осуществления государственного управления финансами, земельными ресурсами, охраной окружающей среды и т.д.

Не менее существенной особенностью административно-правовых отношений является и то, что они носят ярко выраженный организационный характер. Данная особенность

1 При этом понятие «субъект административно-правовых отношений» следует отличать от понятия «субъект административного права». Субъекты административного права определяются в нормативных актах общими, родовыми признаками, как вообще граждане, общественные объединения, органы государственной власти, негосударственные организации, предприятия, учреждения и т.д. Как субъекты административного права они обладают потенциальной возможностью и способностью стать субъектами-административно-правовых отношений. Однако в силу различных жизненных обстоятельств такая возможность может не реализовываться в течение длительного времени, а применительно к некоторым правоотношениям (например, по применению мер административного принуждения и административной ответственности) вообще никогда. В то же время субъект административного правоотношения всегда конкретен. При отсутствии хотя бы одного из субъектов такого правоотношения, оно практически невозможно, поскольку, во-первых, правоотношения возможны минимум между двумя сторонами; и во-вторых, именно эти стороны правоотношения наделяются взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями.

обусловлена исполнительной и распорядительной деятельностью органов государственного управления, которые непосредственно организуют совместный труд людей по использованию ими средств производства, природных ресурсов, материальных и иных ценностей. Причем, эта важная социальная функция осуществляется не только в рамках отдельных коллективов, учреждений или предприятий, но и в масштабе всего общества, всей страны (например, в процессе управления экономикой или социально-культурным строительством). Иными словами, в организационном характере административно-правовых отношений находит свое выражение прямая связь деятельности органов государственной исполнительной власти с процессом управления конкретными производственными и социально-экономическими объектами путем обеспечения их необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами, без которых механизм государственного управления не мог бы быть реально действующим.

Организационный характер административно-правовых отношений и наличие властных полномочий у одного из субъектов этих отношений обусловливает еще одну их особенность, а именно: установление обязанности для органов государственной исполнительной власти вступать в административно-правовые отношения не только по собственной инициативе, но и в силу прямого предписания закона. Если для граждан участие в конкретном административном правоотношении, как правило, является предоставленной законом возможностью, то для стороны, представляющей государственную исполнительную власть, принятие необходимых мер по обеспечению правового режима в сфере государственного управления является необходимым условием реализации ее служебной компетенции. Она должна выполнять возложенные на нее задачи всеми разрешенными законом способами, в том числе путем выступления в качестве инициатора возникновения административно-правовых отношений (например, в случаях осуществления контрольно-надзорной или юрисдикционной деятельности). Иным

и словами, для органов государственной исполнительной власти (и их официальных представителей), т.е. обязательных сторон в административно-правовых отношениях, возможность вступать в такого рода отношения есть одновременно и их обязанностью. Решая поставленные перед ними задачи, названные органы совершают различные

юридически значимые действия, которые влекут определенные правовые последствия для других участников правоотношения, т.е. фактически инициируют формирование новых правоотношений, что является выражением активных начал исполнительно-распорядительной, управленческой деятельности.

Конечно, осуществляя реализацию государственно-властных полномочий, органы государственной исполнительной власти (и их представители) формируют для других участников административно-правовых отношений не только обязанности, но и определенные права. Последними корреспондируют юридические обязанности органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц. Более того, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе стороны, не являющейся субъектом юридически властных полномочий (например, гражданина, общественной организации и т.п.). В ряде случаев органы государственной исполнительной власти обязаны учитывать согласие второй стороны на возникновение административно-правового отношения (в частности, при оформлении гражданина на государственную службу), либо опираться на результаты предварительного изучения опыта работы подчиненных объектов (подведомственных предприятий, учреждений, организаций и т.п.). Это означает, что административные правоотношения могут возникать не только в силу предписания закона или по инициативе специально уполномоченного на то органа государственной исполнительной власти, но и по инициативе любой из участвующих в правоотношении сторон, либо по инициативе их обеих. Налицо, следовательно, определенный элемент согласованности взаимоотношений сторон: заявление или жалоба гражданина, адресованная органу государственной исполнительной власти, порождает административное правоотношение точно так же, как и предписание упомянутого органа, адресованное гражданину.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что это чисто внешнее совпадение не выражает сути административно-правового регулирования, предполагающего юридическое неравенство сторон. Фактически возникновение административно-правовых отношений по инициативе одной из сторон (не властвующей) или даже обеих сторон, что не исключено при определенных обстоятельствах, не

изменяет природы и особой направленности этой инициативы. Суть ее заключается в том, что инициатива, исходящая от гражданина (или иной стороны, не наделенной властными полномочиями), не оказывает решающего влияния на главные качества административно-правового регулирования: решающей стороной административно-правового отношения (даже в случае предварительного согласования того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является субъект государственной исполнительной власти как односторонний носитель юридически властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-правовых норм яв-.ляется юридически обязательным как для второй стороны, независимо от ее согласия с этим решением, так и для самого органа, принявшего решение. Именно такая пози-

| ция объективно обусловлена принципом подзаконности деятельности органов 'государственной исполнительной власти, которым предписано не только обеспечивать исполнение требований законов другими участниками административно-правовых отношений, но и самим не допускать их нарушения.

В процессе повседневного взаимодействия сторон административно-правового отношения могут складываться различные взаимоотношения, в том числе конфликтные ситуации, иногда возникают спорные вопросы. Так гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий органов государственной исполнительной

| власти, администрация государственного предприятия (учреждения) может оспорить правомерность изданного в ее адрес акта вышестоящего органа государственного управления.

Щ В таких случаях возникают административно-правовые спо-' ры, разрешение которых осуществляется, как правило, в административном порядке, т.е. путем непосредственного юридически-властного распоряжения уполномоченного органа государственной исполнительной власти или должностного лица. В указанном порядке разрешается большинство административно-правовых споров, хотя действующее законодательство предусматривает возможность и судебной защиты административно-правовых отношений, сфера применения которой постепенно расширяется.

Защита административно-правовых отношений в административном порядке, т.е. непосредственно органами государственной исполнительной власти, еще одна особен-

ность этих правоотношений. Она обусловлена спецификой сферы государственного управления, требующего необходимой быстроты и динамичности в реагировании на постоянно изменяющиеся управленческие ситуации. Причем, административное принуждение, применяемое к нарушителям сложившихся административно-правовых отношений, которые защищаются в административном порядке, также имеет определенную специфику. Оно применяется от имени государства специально уполномоченными на то органами государственной исполнительной власти к той стороне административно-правового отношения, которая допустила нарушение требований административно-правовых норм. В связи с этим в отличие от гражданско-правовых отношений, где характерна ответственность одной стороны перед другой, в административно-правовых отношениях ответственность наступает не перед второй стороной правоотношения, а перед государством. Объясняется это тем, что противоправное посягательство на административно-правовые отношения связано прежде всего с причинением вреда публично-правовым интересам, которые реализуются в сфере деятельности органов государственной исполнительной власти. Именно поэтому эти органы (их должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм.

Реализуются указанные полномочия путем применения органами государственной исполнительной власти мер административной, либо дисциплинарной ответственности. Причем сами субъекты государственной исполнительной власти в случае нарушения ими требований административно-правовых норм также привлекаются к определенному виду юридической ответственности (включая административную и дисциплинарную).

Таким образом, анализ особенностей административно-правовых отношений показывает, что кроме общих признаков, свойственных всем видам правовых отношений, они имеют целый ряд специфических черт, которые предопределяют их видовое отличие. Это обстоятельство, естественно, должно учитываться при характеристике всех элементов административно-правовых отношений, в том числе оснований их возникновения, их субъектного состава, содержания конкретных прав и обязанностей участников этих отношений и т.д.

Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что административно-правовые отношения возникают лишь при наличии условий, которые предусмотрены, административно-правовыми нормами. Эти условия охватываются понятием «юридические факты», т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями определенной правовой нормы между сторонами возникают конкретные правоотношения. В число юридических фактов, обеспечивающих возникновение административно-правовых отношений, включаются правомерные или неправомерные действия либо события. Причем, для административно-правовых отношений характерно то, что основными видами оснований их возникновения являются правомерные действия, оформленные в виде индивидуальных актов государственного управления. Указанные акты всегда имеют точно определенных адресатов и нацелены на непосредственное возникновение, изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Объясняется это тем, что деятельность органов государственной исполнительной власти носит активный, организующий, юридически-властный характер. Они должны предвидеть, планировать, организовывать, координировать, распоряжаться и контролировать весь процеес государственного управления в различных сферах общественной жизни. Иными словами, правомерные действия органов государственной исполнительной власти в большинстве случаев прямо направлены на то, чтобы вызвать определенные юридические последствия, в частности, правоотношения.

Неправомерные действия, не соответствующие требованиям административно-правовых или иных норм, совершаются в сфере государственного управления значительно реже. Они выступают как основания возникновения, так называемых юрисдикционных правоотношений, т.е. правоотношений, связанных с применением мер государственного принуждения в виде административной

или дисциплинарной ответственности к нарушителям требований соответствующих правовых норм.

К числу неправомерных относится также бездействие, которое может влечь определенные неблагоприятные последствия в случаях, прямо предусмотренных законом (например, дисциплинарная ответственность работника милиции, не принявшего необходимых мер по предупреждению нарушений общественного порядка; привлечение к адми-

нистративной ответственности гражданина, уклоняющегося от регистрации охотничьего ружья, и т.п.).

События, как основания возникновения административно-правовых отношений, встречаются еще реже. К ним относятся явления, не зависящие от воли людей (например, смерть государственного служащего; стихийное бедствие; пожар, возникший в результате удара молнии и т.п.).

Все административно-правовые отношения имеют определенную внутреннюю организацию (структуру). Эта структура определяется нормами административного права, которые воздействуют на отношения, складывающиеся в сфере реализации государственной исполнительной власти. Указанные отношения опосредуют чрезвычайно емкое функциональное содержание деятельности органов государственной исполнительной власти, которые приводят в движение весь управляющий механизм. В связи с этим они имеют довольно сложную структуру, представленную в их элементном составе.

К структурным элементам административно-правовых отношений относятся, в частности, субъекты (участники этих отношений), объекты (т.е. то, по поводу чего возникают административные правоотношения) и содержание, которое представлено конкретными правами и обязанностями участников (субъектов) административно-правовых отношений.

В юридической литературе существуют различные мнения по вопросу об элементном составе административно-правовых отношений, в частности, по поводу того, что является объектом этих отношений, кто может быть их участником, каковы критерии обособления различных видов субъектов этих отношения и т.д. Спорным, в частности, является вопрос об объекте административно-правовых отношений. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого, в том числе и административно-правового отношения признает действия, поведение людей.1 Другие же выделяют объект имущественных отношений, именуемый иногда предметом этих отношений (предметы материального мира, вещи), и объект неимущественных от-

1 Козлов Ю.М. Административные правоотношения,— М.: Юрид.лит., 1976; Халфина P.O. Общее учение о правоотношении.— М.: Наука, 1974.

ношений (т.е. действие, поведение людей).1 Нам представляется, что при анализе административно-правовых отношений следует учитывать непосредственный объект управленческого воздействия, которым может быть только волевое поведение людей, их конкретные действия и то, по поводу чего эти действия (поведение) совершаются — это могут быть различные процессы, явления, информация, продукты духовного творчества, а также предметы материального мира (вещи).2 С учетом этого необходимо признать, что объектом административно-правовых отношений является поведение людей, т.е. их действия, с помощью которых реализуются предусмотренные административно-правовыми нормами обязанности и права участников (субъектов) данных правоотношений. Должное или в необходимых случаях возможное поведение в сфере государственного управления есть обязательное условие наделения участников административно-правовых отношений соответствующими правами и возложения на них обязанностей. Следовательно, без совершения предусмотренных административно-правовыми нормами действий либо без воздержания от действий, также предусмотренных этими нормами (при условии, конечно, отсутствия событий, рассматриваемых в качестве юридических фактов) — правоотношения беспредметны.

Такой вывод подтверждается и характером содержания административно-правовых отношений, которое воплощается в правах и обязанностях их участников (субъектов). Права и обязанности участников административно-правовых отношений находят свое практическое выражение в их действиях, различных по своему целевому назначению и содержанию. Эти действия могут быть связаны с осуществлением повседневных задач исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности

Дата добавления: 2014-01-04