Москва 2013

Краткий конспект лекций

Теория государственного управления

Крылов П. М.

для студентов, обучающихся

по специальности ****** «государственное и муниципальное управление»

Утвержден на заседании кафедры ________________________

Дата, протокол №________

Рекомендован к изданию заместителем директора ИДО________________

Дата, протокол №________

Рекомендован к изданию учебно-методическим советом МФЮУ ____________

Дата, протокол №________

Крылов П. М. Краткий конспект лекций по теории государственного управлениядля студентов, обучающихся по специальности

****** «государственное и муниципальное управление»

Москва, МФЮУ, 2013 г. **** с.

Оглавление

Номер и название лекции	Стр.
Лекция 1. Сущность и содержание государственного управления.
Лекция 2. Возникновение социального управления.
Лекция 3. Основные подходы к управлению в рамках научных школ и направлений.
Лекция 4. Предмет и метод теории государственного управления.
Лекция 5. Государство и политическая система.
Лекция 6. Типы государств и теории государств. Теории происхождения государства.
Лекция 7. Формы правления и территориального устройства государств мира.
Лекция 8. Государства и политические режимы.
Лекция 9. Россия как государство.
Лекция 10. Механизм государства. Государственные органы (институты).
Лекция 11. Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении.
Лекция 12. Информация и её роль в управлении.
Лекция 13. Системный подход и системные исследования в государственном управлении.

Лекция 1. Сущность и содержание государственного управления.

Введение. В лекции рассматриваются понятия государственного и управления; рассматриваются основные исторические предпосылки возникновения и развития управления в государстве.

На определенной ступени развития человечества в результате разложения первобытнообщинного строя и появления частной собственности воз­никло государство. Его отличие от первобытно-общинного строя заключается в образовании публичной власти, которая в своей основе не совпадает непосредственно с населением. Публичная власть находится над обществом, в определенной степени противопоставляя себя этому обществу.

Публичную власть создал для защиты своих интересов экономически господствующий класс, который возник в результате присвоения основных средств производства.

Люди, образовавшие государство как политическое сообщество, отдают ему ровно столько власти, сколько необходимо и достаточно государству для достижения главной его цели. Эта цель заключается в том, чтобы каждый из этих людей и все они вместе могли обеспечивать, сохранять и реализовать свои гражданские интересы: жизнь, здоровье, свободу, а также владение такими благами, как деньги, земли, дома и т. д., тем, что английский мыслитель 17 в. Джон Локк называл собственностью. В качестве средств, призванных содействовать осуществлению этой цели, Джон Локк рассматривал законность, разделение властей, оптимальную форму правления, право народа на восстание в связи со злоупотреблениями властью и др. При этом, с точки зрения Джона Локка, законом можно считать лишь тот акт, который указывает разумному существу поведение, соответствующее его собственным интересам и служащее общему благу.

В результате образования публичной власти из общества выделилась группа людей, осуществляющая управление другими людьми.

Определение понятия «управление» содержит определенные трудности, связанные с неоднозначностью этого понятия.

В окружающем нас мире можно выделить три его составляющих, определяемыми формами движения материи: неживую природу, живую природу и человеческое общество.

В каждой из этих составляющих протекают процессы развития, осуществляемые под воздействием определенных факторов и условий. Некоторые из этих факторов можно рассматривать как управление в нежи­вой природе или технических системах, управление в живой природе или биологических системах, управление в человеческом обществе или социальных системах.

Управление техническими системами (производственно-техническими процессами, механизмами, системами машин) называют управлением вещами, которое изучается в основном техническими науками.

Управление в живой природе, называемое управлением биологическими системами, является объектом изучения естественных наук.

Управление как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы относят к социальному управлению. Эта область изучается общественными (социальными) науками.

Наиболее общие законы и принципы управления рассматривает наука кибернетика. В соответствии с делением окружающего нас мира на неживую природу, живую природу и человеческое общество кибернетика разделяется на техническую, биологическую и социальную.

Понятие «социальное управление» рассматривается в узком и широком значении слова.

В узком значении слова социальное управление определяется как процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей.

Анализируя в «Капитале» различные формы общественного труда, Карл Маркс пришел к очень важному для понимания генезиса и сущности управления выводу. «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, - писал он, - нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего про­изводственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере».

В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей.

На выделение социального управления как определенный вид человеческой деятельности обратил внимание Карл Маркс. Он писал, что труд по надзору и управлению... непосредственно и неразрывно связан с производительными функциями, которые налагаются всяким комбинированным трудом на отдельных индивидуумов в качестве особого труда». Он указывал, что этот труд «возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей».

Объективная необходимость управленческого труда порождает особую группу работников – управляющих.

В сферу деятельности людей по социальному управлению, помимо управленческих работников, входят научные работники, занимающиеся исследованиями и разработками в сфере социального управления, а также преподаватели, осуществляющие подготовку, переподготовку и повышение квалификации управленческих кадров.

Необходимость социального управления обусловлена, прежде всего, фактом разделения труда в группах людей, в крупных коллективах, в масштабе государства, а также необходимостью его кооперации. Следовательно, как совместный труд составляет основу всякого человеческого общества, так и управление является необходимым элементом этого общего труда, существования и развития общества.

Сущность социального управления заключается в целенаправленном, организующем воздействии на коллективы людей для обеспечения материальных и духовных условий их жизнедеятельности.

Понятие социального управления означает, во-первых, что говорится о воздействии на общественные, а не технические системы; во-вторых, что это воздействие осуществляется на все общество, а не на его отдельные части.

Социальное управление разделяется соответственно сферам общественной жизни на управление социально-политической сферой или управление государством, управление экономикой (управление производством), управление сферой духовной жизни, управление семейно-бытовой сферой.

В государствоведении управление рассматривается на трех уровнях функционирования: управление делами общества, управление делами государства и собственно государственное управление.

Управление делами общества осуществляется посредством реализации социального управления. Субъектом социального управления выступает политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан.

Управление делами государства включает непосредственное осуществление государственной власти, государственное управление, правосудие и прокурорский надзор. Эти виды государственной деятельности имеют своих субъектов в виде законодательных органов государственной власти, исполнительных органов государственной власти, органов суда и органов прокуратуры. Непосредственно государственное управление понимается как деятельность государственных органов исполнительной власти – органов государственного управления.

Следует отметить, что термин «орган государственного управления» до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. применялся наряду с термином «орган исполнительной власти». Так, в заголовке статьи первой Закона Российской Федерации «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации» указывается, что «Совет Министров Российской Федерации – высший орган государственного управления Российской Федерации». Далее в тексте этой статьи говорится, что «Совет Министров – Правительство Российской Федерации является орга­ном исполнительной власти Российской Федерации».

Рассматривая вопрос о соотношении категорий исполнительной власти и государственного управления, необходимо учитывать, что первая в значительной степени является политико-правовой, а вторая – организационно-правовой. Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации не упоминается о государственном управлении, оно является реальностью, без которой невозможно функционирование государственно-властного механизма. Все это позволяет сделать вывод: государственное управление представляет собой особый вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Что же понимается под термином «государственное управление»?

Несмотря на широкое распространение этого термина, единое определение его понятия в научной литературе отсутствует.

Одни авторы под государственным управлением понимают практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.

Другие – как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами. Третьи – как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления. Четвертые – как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства. Пятые – как сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп в котором реализуются общественные потребности и интересы, обозначенные цели и воля общества.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (п. 1 ст. 3), который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3).

Таким образом, народ осуществляет свою власть в формах референдумов и свободных выборов, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В связи с федеративным устройством государственная власть в Российской Федерации осуществляется на двух уровнях: федеральном и отдельных субъектов Федерации. При этом Конституцией Российской Федерации установлено разграничение предметов ведения как сфер общественных отношений федеральных органов государственной власти (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 72).

В соответствии с федеральным законом от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти субъекта Федерации осуществляется на основе заключения договора органом государственной власти субъекта федерации с Президентом Российской Федерации. На основе федерального закона по предметам совместного ведения или договора могут заключаться соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче для осуществления части полномочий друг другу.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя России, означающее признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 131). При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (п. 1 ст. 132). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (п. 2 ст. 132).

Муниципальное управление осуществляется исполнительными органами местного самоуправления, которые согласно пункту 4 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает полного отделения местного самоуправления от государственной власти. Такое отделение происходит только с точки зрения организационно-административной, исключающей назначение органов и должностных лиц органами и должностными лицами государственного управления. Создание и компетенция органов местного самоуправления определяется федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Органы местного самоуправления действуют, с одной стороны, самостоятельно, под свою ответственность при решении вопросов местного значения; с другой стороны, они осуществляют деятельность в направлении выработанной общегосударственной политики субъекта Федерации по вопросам социально-экономического развития, выполняя также отдельные государственные полно­мочия, которыми они могут наделяться федеральными законами и законами субъектов федерации.

В теории и практике местного самоуправления сложилось отождествление понятий «орган исполнительной власти местного самоуправления» и «орган муниципального управления». В законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации», принятом в июле 1991 г., указывалось, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти и соответствующие органы управления, а также органы территориального общественного самоуправления (п. 1 ст. 2). В качестве органа управления рассматривалась администрация, понятие которой в Словаре русского языка С. И. Ожегова определяется как орган исполнительной власти, управления. Наряду с этим Правительство Российской Федерации в 1994 г. утвердило государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования, в классификатор специальностей которого включена специальность «Государственное и муниципальное управление».

В соответствии с вышеизложенным в настоящем учебнике термин «муниципальное управление» рассматривается в качестве синонима термина «исполнительная власть местного самоуправления».

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России осуществляется в муниципальных образованиях, под которыми понимаются городские, сельские поселения, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (п. 1 ст. 2 указанного закона).

Для реализации функций исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти – федеральные органы государственного управления, органы исполнительной власти субъектов федерации – органы государственного управления субъектов федерации и органы исполнительной власти местного самоуправления – органы муниципального управления и органы территориального общественного самоуправления осуществляют распорядительные функции, для чего они наделяются законодательством правом издания (принятия) правовых актов в пределах своей компетенции.

Таким образом, органы исполнительной власти по характеру деятельности являются исполнительно-распорядительными.

Ранее приведенные определения государственного управления не вызывают возражений. Однако они носят общий характер, не являются конструктивными, то есть не содержат идей, указывающих на то, как следует осуществлять создание и совершенствование государственного управления.

Наиболее конструктивным определением понятия «управление» является его определение, которое дается в кибернетике (науке об общих принципах управления в технических, биологических и социальных системах) как перевод системы в заданное состояние.

В соответствии с вышеизложенным под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти.

Наряду с термином «государственное управление» в литературе по управлению используются термины «административно-государственное управление» и «государственное администрирование». Под административно-государственным управлением понимается осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование определяется как деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики. В связи с тем, что термины «государственное управление» и «государственное муниципальное управление» получили в нашей стране в теории и практике управления широкое распространение, они будут использоваться в настоящем учебнике.

Контрольные вопросы к лекции:

1.Как Вы понимаете термин «управление»?

2.К чему применимо понятие управление в обществе?

3.Каковы юридические и экономические аспекты управления?

Интернет-сайты:

1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)

2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления

Литература:

1. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М.: ИКЦ «Март»; Ростов-на-Дону, издательский центр «МарТ», 2007, 608 с.

2. Радько Т. Н. Государственное устройство РФ. М.: Проспект, 2012 г., 80 с.

3. Гегедюш Н. С., Масленникова Е. В., Мокеев М. М. и др. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрайт, 2012 г., 238 с.

4. Политология. Отв. ред. В. Д. Перевалов. М.: Норма, 2005, 384 с.

5. Кравченко А. И. История менеджмента. М.: Академический проспект; Трикста, 2009, 560 с.

6. Абакумова О. Г. Социология управления. М.: «Приор-издат», 2006, 160 с.

Дата добавления: 2014-01-04