Учебный вопрос: «Конституционно-правовой статус Правительства РФ»

Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти. Согласно Конституции РФ «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ» (ст.110). Правительство - единственный орган исполнительной власти, прямо названный в Конституции, статус которого регулируется Конституцией РФ (гл.6). Вместе с тем, правовой статус Правительства РФ регулируется и специальным федеральным конституционным законом 1997 г. «О Правительстве РФ». Процедуры и порядок осуществление Правительством РФ его полномочий устанавливаются в Регламенте Правительства РФ 2004 г.

Правительство РФ - это коллегиальный орган. В состав Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. В настоящее время в составе Правительства два первых заместителя. Некоторые заместители могут одновременно занимать иные руководящие должности (В.Ю. Сурков – руководитель Аппарата Правительства РФ, А. Хлопонин – полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе). В состав Правительства могут входить также иные руководители, имеющие статус федерального министра.

Порядок формирования Правительства определен Конституцией РФ.

На первом этапе вновь избранный Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. Предложение о кандидатуре на пост Председателя вносится Президентом в Думу не позднее 2-недельного срока со дня вступления его в должность или после отставки Правительства. Кандидат на должность Председателя выступает в Думе с программой основных направлений деятельности будущего Правительства. Если Дума трижды отклонит кандидатуры, предложенные Президентом, то он сам назначает Председателя, распускает Думу и назначает новые выборы в Думу. При этом Президент имеет право трижды подряд предлагать одну и ту же кандидатуру, и после роспуска Думы именно этого человека назначить Председателем Правительства (решение Конституционного Суда 1996 г.). 8 мая 2012 года Государственная Дума утвердила Д.А. Медведева Председателем Правительства РФ.

На втором этапе назначенный Председатель Правительства в течение недельного срока представляет Президенту предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти. Структуру утверждает своим указом Президент РФ (структура действующего Правительства РФ утверждена 21 мая 2012 года).

На третьем этапе Президент по предложению Председателя Правительства назначает заместителей Председателя и федеральных министров, а также руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту.

На четвертом этапе Председатель Правительства в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства. При этом необходимо учитывать, что основные направления внутренней и внешней политики РФ определяет Президент РФ.

Правительство несет полную ответственность перед Президентом, и он в любое время за недостатки в работе может отправить Правительство в отставку. Именно так не раз происходило в 1998 году.

Определенная роль в контроле за деятельностью Правительства отводится и Федеральному Собранию, которое путем принятия федерального конституционного закона определяет статус Правительства. Федеральное собрание ежегодно принимает федеральный закон об утверждении федерального бюджета, проект которого вносит Правительство, и утверждает ежегодный отчет Правительства РФ об исполнении бюджета.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству или отказать ему в доверии при постановке этого вопроса Председателем Правительства, на основании чего Президент может принять решение об отставке Правительства.

Кроме того, палаты Федерального Собрания вправе приглашать на свои заседания и заслушивать Председателя и других членов Правительства. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации имеют право задавать им вопросы, направлять им парламентские и депутатские запросы по различным вопросам их деятельности, члены Правительства обязаны давать ответ на запросы в установленные сроки.

Необходимо отметить также роль Счетной палаты, формируемой Федеральным Собранием, за исполнением федерального бюджета и за финансовой деятельностью различных организаций и предприятий, получающих средства из федерального бюджета или льготы по федеральным налогам.

Правительство РФ действует в пределах срока полномочий Президента РФ, поэтому оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Возможно и досрочное прекращение полномочий Правительства.

Таким образом, о тставка Правительства РФ: ¨ обязательна перед вновь избранным Президентом; ¨ возможна по собственному желанию, при этом она может быть принята Президентом РФ или отклонена им; ¨ по требованию Президента РФ; ¨ в случае выражения недоверия Думой и в случае отказа в доверии Думой при постановке этого вопроса Председателем Правительства (по усмотрению Президента, который может отправить в отставку Правительство или распустить Думу).

Во всех случаях Правительство по поручению Президента может продолжать действовать до формирования нового Правительства. Президент может отправить в отставку и отдельных членов Правительства. Например, в 1997 г. в отставку были отправлены все члены Правительства, кроме Председателя, и после этого был сформирован новый состав Правительства. При отставке Председателя Правительства в отставку уходят все члены Правительства.

Компетенция Правительства РФ определена Конституцией РФ: ¨ разработка и исполнение федерального бюджета; ¨ обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики; ¨ проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; ¨ управление федеральной собственностью; ¨ осуществление мер по обеспечению обороны и государственной безопасности; ¨ осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; ¨ реализация внешней политики.

Кроме того, Правительство осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Например, Правительство РФ обладает широкой компетенцией в сфере экономики:

- осуществляет регулирование экономических процессов (Министерство экономического развития РФ);

- осуществляет управление федеральной собственностью (Росимущество);

- обеспечивает действие конституционных принципов единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (Федеральная антимонопольная служба РФ);

- осуществляет руководство таможенным делом (Федеральная таможенная служба РФ);

- прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики (Министерство экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ);

- разработка и реализация налоговой политики в РФ (Министерство финансов РФ);

- обеспечение совершенствование бюджетной системы РФ (Министерство финансов РФ);

- принятие согласованных с Центральным Банком РФ мер по регулированию рынка ценных бумаг в РФ (Федеральная служба по финансовым рынкам);

- управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

- осуществление валютного регулирования и валютного контроля;

- руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами;

- разработка и осуществление мер по проведению единой политики в области цен (Федеральная служба по тарифам) и др.

Разработка федерального бюджета и представление его для утверждения в Думу – это одна из немногих форм контроля деятельности Правительства со стороны Федерального Собрания, которое может не утвердить бюджет. Это может стать причиной постановки вопроса о доверии Правительству, что, в свою очередь, может повлечь отставку Правительства или роспуск Думы. Правительство обеспечивает исполнение федерального бюджета. При этом контроль со стороны Федерального Собрания осуществляет Счетная палата.

Председатель Правительства РФ: ¨ представляет Правительство внутри страны и за рубежом; ¨ ведет заседания Правительства; ¨ подписывает акты Правительства; ¨ вносит предложения Президенту о структуре и персональном составе федеральных органов исполнительной власти; ¨ вносит предложения о наложении взысканий и поощрении членов Правительства; ¨ распределяет обязанности между своими заместителями.

Заместители Председателя Правительства: ¨ координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность.

Федеральные министры: ¨ принимают участие в выработке и реализации политики Правительства; ¨ обладают полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Все вопросы, отнесенные к ведению конкретного министерства, решаются с обязательным участием федерального министра или его представителя.

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. На заседаниях Правительства имеет право председательствовать Президент РФ. Заседания Правительства могут быть открытые и закрытые.

В качестве постоянного органа Правительства для оперативного и предварительного решения вопросов государственного управления создается Президиум Правительства, в состав которого входят Председатель, его заместители, руководитель аппарата Правительства, а также федеральные министры финансов, экономики, обороны, иностранных и внутренних дел. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.

При Правительстве РФ также создаются постоянно действующие комиссии – по высоким технологиям и инновациям, по устойчивому развитию российской экономики, по административной реформе, по координации деятельности «Открытого правительства» и др.

Для реализации своих полномочий Правительство активно использует свое конституционное право законодательной инициативы. Кроме того, все законопроекты, связанные с бюджетной и финансовой политикой и предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут вноситься другими субъектами только при наличии заключения Правительства. Члены Правительства, а также полномочный представитель Правительства вправе присутствовать и участвовать в обсуждении законопроектов на всех заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Правительство может также направлять своих официальных представителей для защиты позиций Правительства по своим заключениям, законопроектам и поправкам к ним.

Правительство издает свои постановления и распоряжения, принимаемые большинством голосов. В пределах своей компетенции Правительство может издавать постановления, имеющие нормативный характер. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента, они могут быть отменены Президентом РФ, а Федеральное собрание может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии актов Правительства Конституции РФ.

Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителями, действуют на всей территории РФ и вступают в силу через 7 дней после официального опубликования. В постановлении могут быть предусмотрены другие сроки: ¨ с конкретной даты, указанной в акте; ¨ со дня опубликования; ¨ с момента подписания.

3 учебный вопрос: «Структура федеральных органов исполнительной власти»

Наряду с Правительством и Президентом РФ функции исполнительной власти в РФ осуществляют и иные органы исполнительной власти. В Конституции РФ 1993 г. содержится упоминание о таких понятиях как «система федеральных органов исполнительной власти» (п. «г» ст.71) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (п.1 ст.112). О системе федеральных органов исполнительной власти сказано лишь, что ее установление находится в «ведении РФ»; а о структуре федеральных органов исполнительной власти - что предложения о ней представляются для утверждения Президенту РФ Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения на должность.

Соотношение понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти дал Конституционный суд РФ в своем Постановлении по делу о толковании ст. ст. 71, 76, 112 Конституции РФ 1999 г. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ, система федеральных органов исполнительной власти в которую входят: «Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти», - «определяется на основе Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, если они не урегулированы законодателем, Президент РФ также может издавать указы, но они не должны противоречить Конституции РФ и прекращают свое действие в случае принятия Закона по тем же вопросам.

Что касается понятия «структура федеральных органов исполнительной власти», то Конституционный Суд дал ему следующее толкование: оно не означает внутреннюю организацию этих органов. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти находится в системной связи со ст.83 (п.«д») Конституции, где устанавливается, что Президент РФ компетентен по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должность заместителя Председателя Правительства и федеральных министров». Под конституционным понятием «структура федеральных органов исполнительной власти», как считает Конституционный Суд РФ, следует понимать перечень этих органов, который Председатель Правительства РФ, в соответствии со ст.112 (ч.1) Конституции РФ, в недельный срок предлагает Президенту РФ как основу для представления кандидатур на должности в Правительстве РФ. Таким образом, структура федеральных органов исполнительной власти толкуется как система этих же федеральных органов исполнительной власти, взятая в ее динамическом состоянии, в стадии ее практического установления.

Нормотворчество Президента РФ по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти осуществляется весьма интенсивно. Так, после 1991 г. было принято большое число указов Президента РФ, определяющих очередной этап административной реформы.

Согласно ныне действующим Указам Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г., и от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», структуру федеральных органов исполнительной власти образуют: федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства.

Существовал ряд причин разработки концепции административной реформы:

– отсутствие четкой связи между смыслом, ролью, функциями и организационно-правовым статусом федерального органа исполнительной власти (не было разницы между министерством и другими органами);

– совмещение в одном органе исполнительной власти регулятивных, правоприменительных и нередко надзорных функций, а также функций, граничащих с коммерческой деятельностью, что способствовало коррупции;

– утрата многими министерствами управленческих функций в своей сфере деятельности и соответственно вмешательство Президента в этот процесс;

– появление большого числа межведомственных органов, которые фактически запутывали схему управления и распределение зон ответственности.

Указом Президента РФ 2004 г. установлено, что федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах деятельности, установленных актами Президента и Правительства. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, дает им поручения и контролирует их исполнение, имеет право отменять их решения, противоречащие федеральному законодательству, осуществляет координацию государственных внебюджетных фондов.

Основная функция федеральной службы – контроль и надзор в определенных сферах деятельности, а также специальные функции в сфере обороны, безопасности, охраны государственной границы и т.д.

Федеральное агентство – орган власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, правоприменению, кроме функций контроля и надзора.

Все они находятся в ведении Правительства РФ, а часть из них, кроме того, подведомственна Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Это – министерства обороны, юстиции, МВД, МИД, МЧС, федеральные службы: Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России), Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России), Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России), Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП), Управление делами Президента Российской Федерации.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти регламентируется Конституцией РФ, федеральными законами и положениями. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом РФ. Их руководители назначаются и освобождаются также Президентом РФ. Положения об иных федеральных органах исполнительной власти утверждаются Правительством РФ. Их руководители назначаются и освобождаются Правительством РФ.

В министерстве (и иных ведомствах) образуется коллегия в составе министра, его заместителей, других руководящих работников, ее решения принимаются большинством голосов и объявляются приказом министра. Однако персональную ответственность за деятельность министерства несет министр. Один из заместителей министра — пресс-секретарь представляет министерство в палатах Федерального Собрания.

Министр, в пределах своих полномочий, издает приказы, которые могут иметь нормативный характер и, в случае регистрации их в Министерстве юстиции, обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Дата добавления: 2014-01-04