Государственный бюджет, внутренний и внешний государственный долг

Наряду с налогообложением важное место в финансовой системе и политике занимают проблемы государственного бюджета и государственного долга.

Государственный бюджет представляет собой централи­зованный фонд денежных ресурсов, которым располагает правительство страны для содержания государственного аппарата, вооруженных сил, а также выполнения необхо­димых социально-экономических функций. В современ­ных условиях бюджет является также мощным рычагом государственного регулирования экономики, воздействия на хозяйственную конъюнктуру, а также осуществления антикризисных мероприятий.

Бюджет современного государства представляет собой сложный, многоплановый документ, отражающий все мно­гообразие его функций. Прежде всего, в бюджете находит свое отражение структура расходов и доходов государства. Расходы показывают направление и цели бюджетных ас­сигнований. По своей структуре расходные статьи бюджета подразделяются: на расходы по государственному управле­нию; на военные расходы; расходы на социально-эконо­мические цели; расходы на хозяйственную деятельность государства; расходы по осуществлению внешнеэкономи­ческой деятельности.

Государственный бюджет может складываться с дефицитом или, наоборот, профицитом. Дефицит госбюджета – это превышение его расходов над доходами. А государственный долг – это сумма накопленных за определённое время бюджетных дефицитов за вычетом имеющихся за то же время профицитов, то есть положительных сальдо бюджета. Различают внешний и внутренний государственный долг. Внешний – это долг иностранным государствам, организациям и лицам. А внутренний – это долг гражданам своей страны.

Для развитых стран с рыночной экономикой характерно внимание не столько к величине бюджетов, сколько к их сбалансированности и структуре. Неоклассическое и неолиберальное направления считают целесообразным для страны иметь сбалансированный госбюджет. Ведь несбалансированный бюджет (обычно это бюджет с превышением расходов над доходами, т.е. с дефицитом, а не с превышением доходов над расходами, т.е. с профицитом) усиливает инфляцию. Так, для покрытия дефицита госбюджета государство прибегает или к печатанию денег (что менее характерно для современных условий), или к выпуску государственных займов. Оба эти способа покрытия дефицита госбюджета обычно ведут к инфляции: высокой — в первом случае или более низкой — во втором вкупе с другими проблемами (обслуживание государственного долга, удорожание ссудного капитала в стране). Неолиберальный и неоклассический подходы преобладают в последние годы в США и Канаде, правительствам которых удается добиваться профицита бюджета.

Неокейнсианское направление полагает, что сбалансированный госбюджет мешает антициклической и даже антиинфляционной политике. При этом неокейнсианцы исходят из того, что государственные расходы являются важной частью совокупного спроса. Отталкиваясь от этого, они указывают, что в период высокой безработицы и соответствующего падения доходов налоговые поступления в бюджет сокращаются. Это подталкивает государство к сокращению расходов для сохранения сбалансированного бюджета или/и к увеличению налоговых ставок, в результате чего совокупный спрос в стране сокращается еще больше (примером может служить Россия в 90-е гг.). В период же избыточного спроса с высокой инфляцией автоматически возрастают налоговые поступления в бюджет, и для уменьшения возможного профицита правительство снижает налоговые ставки или/и увеличивает государственные расходы, что еще больше увеличивает избыточный спрос и соответственно инфляцию. Поэтому неокейнсианцы полагают, что в период спада нужно дать государству возможность увеличивать государственные расходы и снижать налоги для оживления хозяйственной жизни, а в период избыточного спроса нужна сдерживающая политика в виде уменьшения государственных расходов и увеличения налоговых ставок. И та, и другая политика ведет к несбалансированности бюджета.

Проблема сбалансированности госбюджета

Как уже отмечалось, согласно неолиберальной и неоклассической теории идеальное исполнение государственного бюджета — это полное покрытие расходов доходами и образование остатка средств, т.е. превышение доходов над расходами. Образовавшийся остаток правительство может использовать при непредвиденных обстоятельствах, для досрочных выплат задолженности или перевести его в доход бюджета следующего года.

Возникающий в результате превышения расходов над доходами бюджетный дефицит покрывается государственными займами (внутренними и внешними). Они осуществляются в виде продажи государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (например, у фонда страхования по безработице или пенсионного фонда) и получения кредитов у банков (эта форма финансирования бюджетного дефицита часто практикуется местными властями).

Государственные займы — не единственный путь покрытия дефицита государственного бюджета. У большинства развитых стран со времен перехода от золотого к бумажно-денежному обращению накоплен значительный опыт покрытия бюджетного дефицита путем дополнительной эмиссии денег. Правительства особенно часто прибегают к этому средству в критических ситуациях — во время войны, длительного кризиса. Последствия такой эмиссии общеизвестны: развивается неконтролируемая инфляция, подрываются стимулы для долгосрочных инвестиций, раскручивается спираль «цена — заработная плата», обесцениваются сбережения населения, воспроизводится бюджетный дефицит.

В целях сохранения хозяйственной и социальной стабильности правительства развитых стран всемерно избегают неоправданной эмиссии денег. Для этого в систему рыночной экономики встроен специальный блок-предохранитель: конституционно закрепленная в большинстве стран независимость национального эмиссионного банка от исполнительной и законодательной властей. Эмиссионный банк не обязан финансировать правительство, таким образом ставится заслон инфляционному взрыву, который мог произойти, если бы деньги печатались по желанию правительства.

Государственные займы менее опасны, чем эмиссия, но и они оказывают определенное негативное воздействие на экономику страны. Во-первых, в определенных ситуациях правительство прибегает к принудительному размещению государственных ценных бумаг и нарушает таким образом рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов. Во-вторых, если правительство даже и создает достаточные стимулы для приобретения юридическими и физическими лицами правительственных ценных бумаг, то государственные займы, мобилизуя свободные средства на рынке ссудных капиталов, сужают возможности получения кредита частными фирмами. Фирмы, особенно мелкие и средние, не являются для банков такими надежными заемщиками, как государственные органы. Государственные займы на рынке ссудных капиталов способствуют удорожанию кредита — росту учетной ставки.

Однако у государственных займов есть и положительные стороны. Во-первых, образовавшийся на основе рынок государственных ценных бумаг может привлекать часть инвесторов, для которых остальные секторы фондового рынка непривлекательны. Во-вторых, размещая на этом рынке ценные бумаги новых государственных займов или выкупая досрочно бумаги старых займов, государство может активно воздействовать на спрос и предложение на всем рынке ссудных капиталов, Однако эти положительные стороны проявляются преимущественно в развитых странах со стабильной экономикой.

Государственный долг

Задолженность правительственных органов владельцам государственных ценных бумаг накапливается и превращается в государственный долг. Его приходится выплачивать с процентами. Говорят, что сегодняшние государственные займы — это завтрашние налоги. Некоторые налогоплательщики являются владельцами государственных ценных бумаг. Они получают проценты по этим услугам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплату государственных займов. Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается полностью выплачивать проценты и в срок погашать государственные займы. Постоянно нуждаясь в средствах, правительства прибегают к все новым займам; покрывая старые долги, они делают еще большие новые. Государственный долг в разных странах растет различными темпами. Превышение государственного долга над ВВП считается потенциально опасным для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения. Более осторожной оценки считается соотношение этих двух показателей как 0,6:1. В 1998 г. государственный долг по отношению к ВВП составил: в США - 62%, Японии - 116, Германии - 62, во Франции - 59, в Италии - 119, в Великобритании - 52, Канаде - 91,5%. В России государственный долг в указанном году оценивался в 50%.

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний, а также на краткосрочный (до одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет) и долгосрочный (свыше пяти лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходится выплачивать основную сумму с высокими процентами. Такую задолженность можно пролонгировать, но это связано с выплатой процентов на проценты. Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основной суммы и ограничившись ежегодной выплатой процентов. В ряде стран существуют специальные управления государственного долга при министерстве финансов, которые осуществляют погашение и консолидацию старых долгов и привлечение новых заемных средств. Выплата процентов по долгу и постепенное погашение основной суммы его называется обслуживанием долга (задолженности).

Проблема внешнего долга

Предметом особого внимания является внешний долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от экспорта товаров и услуг страны, например превышают 20—25%, то ситуация становится критической. Это отражается, в частности, на кредитном рейтинге страны. В результате становится трудно привлекать новые займы из-за рубежа. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств.

Обычно правительства стран-должников принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Отметим несколько возможных путей.

1. Традиционный путь - выплата долгов за счет золотовалютных резервов; для закоренелых должников этот путь, как правило, исключен, так как у них эти резервы исчерпаны или очень ограниченны.

2. Реструктуризация (консолидация) внешнего долга, которая возможна только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные организации — клубы, где вырабатывают солидарную политику по отношению к странам, которые не в состоянии выполнять свои международные финансовые обязательства.

Наиболее известные — Лондонский клуб, в который входят банки-кредиторы, и Парижский клуб, объединяющий страны-кредиторы. Оба названных клуба неоднократно шли навстречу просьбам стран-должников (в том числе и России) об отсрочке выплат, а в ряде случаев частично списывали долги.

3. Сокращение размеров внешнего долга путем конверсии, т.е. превращения его в долгосрочные иностранные инвестиции, практикуемое в некоторых странах. В счет долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране-должнике недвижимость, ценные бумаги, участие в капитале, права. Одним из вариантов превращения внешней задолженности в иностранные капиталовложения является участие хозяйствующих субъектов страны-кредитора в приватизации государственной собственности в стране-должнике. В таком случае заинтересованные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства страны-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности.

Такая операция ведет к увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике без поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, вещественных носителей основного капитала, новых технологий, но она облегчает бремя внешнего долга, делает возможным получение новых кредитов из-за рубежа и стимулирует последующий приток частных иностранных инвестиций и реинвестиций в приобретенные таким путем хозяйственные объекты.

4. Обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение, к международным банкам — региональным, Всемирному банку. Такие банки, как правило, предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной ситуации, но обусловливают свои кредиты жесткими требованиями к национальной экономической политике, в частности к денежно-кредитной политике, поощрению конкуренции и приватизации, сведению до минимума дефицита государственного бюджета. К таким кредитам в 90-х гг. часто обращаются постсоциалистические страны, в том числе Россия (см. 37.3).

Эти и другие мероприятия называют регулированием внешнего долга. В истории ХХ в. встречались и другие примеры регулирования внешней задолженности. Так, и после Первой, и после Второй мировой войны Великобритания и Франция оплатили часть внешней задолженности своими иностранными активами. Некоторые развивающиеся страны, чтобы смягчить кредиторов, предоставляли им право пользования своей морской хозяйственной зоной, континентальным шельфом, строительства военных баз, станций слежения за спутниками.

5.4. Содержание фискальной политики государства в смешанной системе

Можно определить фискальную политику государства как систему регулирования, связанную, во-первых, с правительственными расходами, а во-вторых, с налогами. Правительственные расходы – это государственные закупки у фирм товаров и услуг. Так, в США и Великобритании в докризисный период государство как покупатель реализовывало до 20% ВВП. Только на социальные нужды в развитых странах расходовалось тогда до 30% государственного бюджета.

Вторая половина фискальной политики – налоги – служит не только для сбора средств в бюджет, но и для стимулирования товаропроизводителя.

И государственные расходы, и налоги прямо воздействуют на уровень совокупных расходов, а значит – и на объём ВВП и занятость. Таким образом, главная задача финансовой, фискальной политики – сглаживать недостатки рыночной стихии путём воздействия на совокупный спрос и совокупное предложение.

В зависимости от реагирования на экономическую ситуацию различают следующие две части финансовой, фискальной политики: во-первых, дискреционную политику, а во-вторых, политику встроенных стабилизаторов. Дискреционная политика проводится на основе решений правительства. А встроенные стабилизаторы – это механизмы, работающие в режиме саморегулирования, независимо от принимаемых решений правительства. Например, система индексаций доходов, пособий по безработице в зависимости от инфляции или изменения величины налога на доход в зависимости от изменения этого дохода.

Встроенные стабилизаторы могут смягчать негативы цикличности. Но переоценивать их нельзя, они почти всегда нуждаются в дополнении дискреционной политикой. Последняя включает в себя, во-первых, государственную программу занятости, во-вторых, различные социальные программы, в-третьих, снижение налоговых ставок. Например, в Китае для обеспечения полной занятости активно поощряются малые предприятия. В развитых странах Запада в докризисный период активно использовались такие социальные программы, как пенсии по старости и инвалидности, материальная помощь малоимущим, финансирование образования и медицины. Такие программы ещё более необходимы в условиях кризиса, чтобы повысить совокупный спрос. В таких условиях может быть полезным и снижение ставок подоходного налога как инструмент фискальной политики: в результате его использования доходы удерживаются от значительного сокращения и таким образом несколько смягчатся кризисные негативы.

Как видите, финансовая политика государства имеет большое значение в достижении макроэкономических целей. И всё-таки нельзя преувеличивать это значение. Ведь деньги, их оборот – это отражение товарного производства и обращения. В связи с этим нельзя не согласиться с критикой Г. Поповым и Ю. Лужковым, главами администрации российской столицы последних двух десятилетий, в адрес главы правительства РФ начала 1990-х годов. Теория Гайдара, считают они, неверно отвечала на вопрос: чем надо заменить в России советский социализм? Его ответ был такой: так называемой либеральной экономикой монетаристского типа. Но общая идейная несостоятельность монетаристской концепции экономики сегодня, после мирового финансового кризиса и краха глобальных пирамид финансовых спекуляций, - это факт, очевидный всем. Реформы Гайдара, основанные на преувеличении значимости монетаристской идеологии, привели к игнорированию задач развития реальной экономики страны, развития инфраструктуры, катастрофическому сбросу государством с себя своих социальных функций и задач, разбазариванию крупной общенародной собственности и её передаче в нечистые руки «абы кого». Реформы Гайдара, считают Попов и Лужков, их зацикленность на монетаристских играх в деньги и цифры только усугубили сырьевую модель развития российской экономики, разрушили отечественное производство, привели к жизни по принципу продажи нефти в обмен на импорт всего остального. Во многом именно из-за этих реформ задача модернизации российской экономики выглядит сегодня столь сложной. В советской модели, справедливо замечают Попов и Лужков, было много такого, что не следовало разрушать, что можно и нужно было использовать или, по крайней мере, учитывать. Но Гайдар не только ничего достойного в советском прошлом не видел, но и в принципе игнорировал специфику экономики и социальных отношений, с которыми он имел дело и над которыми собирался экспериментировать

Таким образом, каждая составляющая макроэкономической политики, в том числе и финансовая политика, должна быть по достоинству оценена, но не переоценена, поскольку и переоценка чревата серьёзными негативными социально-экономическими последствиями.

Дата добавления: 2014-01-04