Основные направления социальной защиты. Концептуальные подходы к реформированию системы социальной защиты населения в России

В России до настоящего времени не выработано четких подходов к реформированию системы социальной защиты, для которой характерны чрезвычайно высокая патерналистская роль государства и крайне слабое развитие общественных институтов. В течение последних лет социальная защита населения была ориентирована на адресное оперативное решение самых острых, кризисных, жизненных проблем отдельных категорий граждан на заявительной основе. На определенном этапе этот путь был наиболее реальным и представлялся удачным. Однако время показало, что такой подход не дает долгосрочного эффекта, поскольку не нацелен на профилактику кризисных ситуаций, на перспективную социальную защиту каждого конкретного человека и населения в целом.

Происходящие в стране реформы, нацеленные на упорядочение всех сфер жизни, требуют изменений в социальной сфере, прежде всего создания высокоэффективной, ориентированной на ожидания общества системы многопрофильной целевой социальной защиты населения, которая должна обеспечивать людям комплексное разностороннее содействие в разрешении их проблем на протяжении всей жизни – начиная с периода вынашивания матерью ребенка и завершая достойным погребением человека. В этой связи социальную защиту следует рассматривать как защиту от социальных рисков потери или ограничения экономической самостоятельности и социального благополучия человека.

Следует выделить следующие основные направления социальной защиты и подходы к их реформированию.

1. Социальная защита детей, детства и отрочества. Она должна быть ориентирована на создание условий, позволяющих всем детям, независимо от того, в какой семье они родились и живут, иметь наилучшие возможности для сохранения здоровья, для материального благополучия, свободного, доступного образования, дошкольного и школьного воспитания, гармоничного духовно-нравственного развития, реализации своих способностей.

Особое внимание необходимо уделять детям-сиротам, а также детям из неблагополучных семей. Надо заботиться об этих детях так, чтобы они не чувствовали себя лишними, отчужденными от общества, а государство не представлялось бы им чем-то абстрактным, бесполезным, а то и враждебным. Необходимо искоренить такие явления, как бродяжничество и безнадзорность детей, попрошайничество вместе со взрослыми или под их давлением. У каждого ребенка должен быть дом, как бы он официально ни назывался, – родительский, социальный или по-иному. Но это должен быть дом – теплый, добрый и вместе с тем строгий.

Следует разработать программу чрезвычайных мер по предупреждению и пресечению бродяжничества, безнадзорности и попрошайничества детей, а также эксплуатации детского труда, создать специальный межведомственный координационный орган, обладающий всеми необходимыми полномочиями. Надо создать Федеральный попечительский совет детей-сирот. Необходимо принять все меры по охране и защите детей, находящихся в особо сложных условиях, в том числе оставшихся без надзора, беспризорных, подвергшихся экономической и сексуальной эксплуатации, страдающих социально обусловленными заболеваниями, включая синдром приобретенного иммунодефицита, детей из числа беженцев, а также тех, чьи родители находятся в тюремном заключении.

Однако вышеназванные проблемы не исчерпывают круг забот государства о детях. Сложное положение женщин в быту и на производстве, нарушенность семейных связей поколений привели к практической бесконтрольности в отношении детей. Уменьшилась значимость школы в деле воспитания. Сложившаяся ситуация требует срочного вмешательства. Необходимо провести экспертизу (ведомственную и независимую) существующих разноуровневых нормативно-правовых и программных документов, касающихся проблем детей, выявить степень их исполнения и необходимость корректировки.

Необходимо упорядочить процесс коммерциализации услуг, предназначенных детям, прежде всего в сферах образования, охраны здоровья, детского творчества, физкультуры и спорта.

В отстаивании прав ребенка на охрану здоровья, образование, имущественных интересов детей крайне слабо обозначены роль и место прокурорского надзора, судебных и правоохранительных органов, а также разнообразных структур, подведомственных Министерству труда и социального развития России, Минобразования и Минздраву России, иным федеральным и региональным органам власти. Следует устранить правовые и организационные пробелы в решении проблем детей. Одним из основных принципов социальной защиты и социальной политики в целом должен стать «детоцентризм».

Социальная защита детей, детства и отрочества призвана эффективно оберегать детей всех возрастных групп, а также периодов развития от социальных рисков,

обусловливающих: мертворождение и патологические роды; врожденные и родовые дефекты, травмы и заболевания; голодание и нерациональное для детей питание; безнадзорность и бродяжничество, экономическую и сексуальную эксплуатацию; пристрастие к вредным привычкам (алкоголю, табакокурению, наркотикам и др.); негативное психологическое воздействие, дискриминацию по национальным, половым, имущественным или любым другим критериям; вовлечение в политическую активность и военные действия; проживание в экологически неблагополучной среде; вовлечение в антигуманные религиозно-культовые организации и движения;

препятствующих: охране здоровья; пребыванию ребенка в семье; получению образования и духовно-нравственного воспитания; формированию комфортного психологического климата для каждого ребенка в семье, детских коллективах, в регионе проживания, в стране; развитию потенциальных профессиональных, творческих и иных общественно полезных способностей; приобщению к культурным ценностям; занятиям физической культурой и спортом; созданию условий для игр, других форм разумных развлечений и безопасного отдыха; выбору вероисповедания; целевому использованию пособий и денежных сбережений, предназначенных для детей, имущественным интересам детей.

На государственном уровне следует однозначно определиться по вопросу идеологии детских пособий: либо недвусмысленно дать статус этим пособиям как пособиям по бедности – тогда критерием их выплаты станет доход семьи, либо следует рассматривать такие пособия как проявление государственной политики поддержки отечественного генофонда и рождаемости – в таком случае выплата пособий не должна зависеть от достатка семьи.

2. Социальная зашита трудоспособного населения. Она должна предусматривать создание условий, обеспечивающих баланс прав, обязанностей и интересов граждан, когда человек сможет в полной мере реализовать свои способности к экономической самостоятельности, не ущемляя при этом интересов сограждан и участвуя в социальном вспомоществовании нуждающимся. Труд, его вознаграждение и как результат денежные сбережения, приобретенные ценные бумаги и недвижимость должны стать основными источниками доходов и социального благополучия человека, и никто не имеет право посягать на них. Человек труда должен быть уверен, что самые сложные жизненные ситуации, будь то болезнь, временный период безработицы, другие проблемы, ущемляющие его экономическую самостоятельность и социальное благополучие, будут преодолены, если он приложит собственные усилия, для чего в стране и в конкретных регионах есть все условия.

Социальная защита трудоспособного населения должна предусматривать механизмы, обеспечивающие гражданам Российской Федерации защиту от социальных рисков, препятствующих:

– эффективной занятости человека;

– предоставлению регламентированных дополнительных гарантий занятости отдельным категориям населения, которые нуждаются в особой социальной защите и испытывают трудности в поиске работы, в том числе: молодежи; одиноким и многодетным родителям, воспитывающим несовершеннолетних детей или детей-инвалидов; лицам предпенсионного возраста; военнослужащим, уволенным в запас; бывшим воинам – участникам военных конфликтов; инвалидам; лицам, пострадавшим в результате техногенных и природных катастроф, а также пострадавшим в военных конфликтах; лицам, продолжительное время не имеющим работы; лицам, отбывающим наказание или находящимся на принудительном лечении по решению суда;

– выплате и получению заработной платы и всех видов социальных пособий в размерах и сроках, предусмотренных российским законодательством;

– охране здоровья работающих и профилактике неблагоприятных условий их труда;

– оказанию материальной и иной помощи лицам, попавшим в кризисные материальные и социально-бытовые ситуации, и получению этой помощи;

– равноправию женщин во всех вопросах социальной жизни. В первую очередь речь идет о полном фактическом равенстве в оплате труда, продвижении по службе, доступе к образованию, научной деятельности, культуре и спорту. Должны быть разработаны специальные меры по расширению участия женщин в органах государственной власти всех ветвей и уровней, в работе муниципальных структур, деятельности общественных организаций, средств информации, а также меры содействия повышению их деловой активности. Особое внимание необходимо уделять женщинам-матерям и готовящимся стать матерями. У этих женщин многократно возрастают социальные риски, и это следует предусмотреть в их социальной защите;

– реализации молодежью своего потенциала в образовательном, научном, культурном и спортивном плане.

3. Социальная защита нетрудоспособных граждан. Она должна быть нацелена на гумманизацию всех сфер жизни этих людей. Недопустимо, чтобы кто-либо из них ощущал себя лишним человеком, обременяющим близких, общество. Каждый должен как можно дольше сохранять желание и возможность жить в семье, активно участвовать в экономическом, политическом, культурном развитии общества, пользоваться всеми его благами и по возможности их приумножать. Ведущая роль в решении проблем этих граждан принадлежит социальному обслуживанию и пенсионному обеспечению.

Говоря о реформировании социального обслуживания, подчеркнем, что оно нуждается в патернализме как государства, так и всего общества в целом (благотворительность, попечительство, акты гражданского милосердия со стороны отдельных граждан). Все это требует соответствующей правовой основы как на федеральном, так и на региональном уровне.

Реформирование пенсионного обеспечения должно быть направлено на преодоление деформации основного его принципа – связи с трудовым вкладом и ориентировано на эволюционный переход от принципов безальтернативного социального вспомоществования и «котлового распределения» на принципы социального страхования и адаптацию к современным экономическим условиям.

Социальная защита нетрудоспособных граждан должна включать механизмы, обеспечивающие:

– всем лицам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, полное социальное обеспечение независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, языка, места жительства, рода и характера деятельности в условиях многообразия форм собственности и других обстоятельств;

– полное пенсионное обеспечение в старости, в случае болезни, утраты трудоспособности, при потере кормильца, в других предусмотренных законодательством случаях независимо от того, на территории какого государства приобретено право на пенсионное обеспечение, а также выплату государственных пособий семьям, имеющим детей;

– жесткое исполнение законодательной регламентации пенсионного обеспечения, недопущение ни при каких обстоятельствах задержек выплаты пенсий, как государственных, так и иных;

– осуществление мер по льготному пенсионному обеспечению инвалидов, а также мер, направленных на профилактику инвалидности, обеспечение социальной защищенности инвалидов, создание им условий, необходимых для реализации прав и законных интересов, развитие их творческих способностей, беспрепятственный доступ к социальной инфраструктуре, а также для медицинской, профессиональной и социальной реабилитации;

– проживание в семье;

– сохранение денежных сбережений и ценных бумаг;

– имущественные интересы;

– достойное обеспечение ритуальными услугами.

4. Социальная защита семьи как основополагающей опоры общества и государства. Необходимо всемерно поддерживать институт семьи. Именно семья способна сохранить общество, его ценности. Поэтому семейная политика, ориентированная на обеспечение людям достойных условий для создания, сохранения и развития семьи, – это неотъемлемая часть социальной защиты населения.

Формы и методы социальной защиты человека должны быть дифференцированными, но обязательно доступными, полноценными, не унижающими человеческое достоинство, максимально ориентированными на профилактику и способы положительного разрешения отдельной личностью сложных критических ситуаций. Сама система многопрофильной целевой социальной защиты должна включать все амортизаторы негативных влияний на человека и способствовать как предупреждению, так и ликвидации этих влияний. И только в тех случаях, когда по каким-либо причинам не срабатывают механизмы социальной защиты или возникают нестандартные, непредусмотренные ситуации, либо человек не согласен с формами и методами его защиты, он будет вынужден заявить о том, что нуждается в социальной помощи или услуге, в соответствующие органы.

Разработка механизма функционирования системы многопрофильной целевой социальной защиты населения должна вестись по следующим направлениям:

– определение роли и места социальной защиты населения в социальном развитии страны и регионов;

– нормативно-правовое обеспечение социальной защиты, четко определяющее социальные риски, последствия которых подлежат коррекции, гарантированной государством;

– разработка государственных стандартов услуг в здравоохранении, образовании, культуре и социальном обслуживании населения (с учетом регионапьных и местных условий воспроизводства рабочей силы и населения) для их адресного использования в планировании расходов на социальную сферу и их поэтапного повышения;

– нормативно-правовое регулирование профилактики свершения социальных рисков;

– разработка стратегических сценариев развития социального комплекса;

– разграничение полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации по социальным вопросам;

– разработка структурного реформирования государственного управления социальным комплексом, включая нормативно-правовое обеспечение его развития;

– институциональные и организационные преобразования социального комплекса: демонополизация; развитие инфраструктуры, приватизация социальных объектов, регулирование платных социальных услуг;

– инвестиционная политика в социальной сфере;

– определение приоритетов развития социальной сферы;

– инновационная политика в отношении социальных технологий;

– формирование федеральных социальных программ, ориентированных на управление социальными процессами;

– формирование федерально-региональных, межрегиональных и региональных программ социального развития, включая социальную защиту населения;

– создание системы информационного обеспечения населения, доведение до него информации о правовом, трудовом и ином регулировании жизни общества с направленностью на активное самостоятельное решение людьми своих проблем, а также достоверное, простое и доступное определение роли государства в этом процессе.

Особое внимание следует уделить разработке государственных социальных стандартов. Краеугольным становится вопрос о минимальных стандартах. В правовом отношении минимизация помощи нуждающемуся в ней человеку абстрактна, а в морально-этическом плане – во многих случаях абсурдна. Следует ввести в нормативно-правовое поле иное понятие – «минимальные государственные социальные гарантии», дать четкое их толкование и механизм реализации.

Определяющее внимание в успехе решения проблем социальной защиты будет иметь адекватность финансовых ресурсов, предназначенных на эти цели, потребностям людей. Сложившееся государственное централизованное финансовое обеспечение привело к непомерной нагрузке на государственный бюджет и к неисполнению государственных обязательств по социальной защите населения, что вызывает недовольство граждан и социальную напряженность в обществе. Для исправления дела необходимо создать механизм финансового обеспечения этой сферы на принципах дифференцированного социального налогообложения и социального обязательного и добровольного страхования при условии сохранения социального вспомоществования только тем, кому невозможно помочь иначе, как путем социального патернализма. Следует законодательно определить критерии социального налога и социального страхового взноса (обязательного и добровольного), а также порядок их начисления, сбора, аккумуляции и использования. Необходимо постепенно отойти от государственных дотаций по тем или иным социальным направлениям и ввести государственные заказы на решения конкретных социальных задач. Привлекать к выполнению социального заказа следует всех желающих юридических и физических лиц на конкурсной основе. Такой подход позволит упорядочить финансовые потоки, сделать их управляемыми и контролируемыми как соответствующими государственными органами, так и общественностью.

Решение проблем социальной защиты населения России, обеспечивающих вышеизложенные приоритеты, потребует серьезного анализа состояния социальной сферы, сложившихся форм и методов социальной помощи населению, оценки действующих служб здравоохранения, образования, социальной защиты, занятости, миграции и иных ответственных структур.

Очевидна необходимость поиска принципиально иных подходов к управлению социальными процессами. В основе такого управления должна быть достоверная динамически отслеживаемая информация о потребностях людей в социальной помощи и услугах и об имеющихся для этого ресурсах (финансовых, материально-технических, инструментальных, институционных, организационных).

Такую информацию на федеральном уровне и в регионах следует иметь в виде целевых автоматизированных социальных банков данных о населении, которые должны содержать комплексную информацию о возрастно-половых, профессиональных, социально-бытовых, материальных и иных сведениях о населении, а также о структуре и состоянии социальной сферы. Эти параметры должны не быть случайным набором сведений, а корреспондировать с критериями социальных гарантий соответственно нормативно-правовым федеральным и местного уровня документам. Данный банк позволит: определить распространенность социальных проблем; выявить наиболее нуждающиеся категории населения; определить нуждаемость в конкретных видах и формах помощи конкретным группам населения; установить приоритетность в решении социальных проблем; наладить учет и контроль ресурсов; разработать стратегические сценарии развития социального комплекса; вести подготовку кадров соответственно перспективе развития того или иного структурного подразделения социальной сферы; оперативно корректировать принятые решения; формировать целевые программы и социальные заказы, соответствующие потребностям населения и общественным ожиданиям.

Пользователями данных станут все заинтересованные региональные и федеральные структуры. Это даст возможность создать единое информационное пространство для всех служб социальной сферы, что сведет к минимуму ошибки при оценке ресурсов, упорядочит финансовые потоки, идущие на социальные нужды, наконец, позволит перейти к объективному формированию целевых комплексных социальных программ. Кроме того, объективно возникнет прозрачность контроля за исполнением принимаемых решений, а потому социальная справедливость при осуществлении адресной социальной помощи будет иметь вполне реальный смысл. В регионах, а, возможно, и на всей территории России, целесообразно ввести единого образца документ типа «паспорта получателя социальной помощи» и оговорить со всеми ответственными сторонами кратность и условия предоставления конкретного вида помощи по одному основанию (по усмотрению заявителя). Последнее имеет существенное практическое значение. По действующему законодательству, одно и то же лицо имеет право получить один и тот же вид социальной помощи по 10 и более основаниям как в одном и том же, так и в разных по ведомственной подчиненности службах. Это положение необходимо изменить, безусловно учитывая политическую конъюнктуру решений.

Все социальные объекты должны пройти паспортизацию, предусматривающую установление их предназначения, структуры штатно-кадрового соответствия выполняемым работам, проверку лицензий, оценку материально-технического состояния, выявление их насущных проблем. На основании паспортизации эти объекты будут включаться в целевые программы, в том числе капитального строительства, ремонта и реконструкции, технической модернизации, инновационной инвестиционной поддержки и иные, а также будут приниматься решения о создании новых социальных объектов.

Во многих регионах России необходимо провести модернизацию учреждений социальной защиты. Это особенно актуально для социальных стационарных учреждений. Те, кто по разным причинам находится в домах-интернатах, специализированных пансионатах, психо-неврологических больницах, достойны жизни в хороших условиях. Число мест в этих учреждениях должно соответствовать региональной или межрегиональной потребности.

Следует уделить внимание развитию учреждений социального обслуживания: увеличить до уровня необходимого численность центров социального обслуживания, отделений дневного пребывания, служб срочной социальной помощи, сеть надомного обслуживания инвалидов. Заслуживают внимания специализированные образовательные учреждения, в том числе коррекционные классы в общеобразовательных школах. Вместе с тем следует учитывать, что социальные службы специализированной системы имеют сегрегационные особенности, определяющие высокую затратность и необходимость учета морально-этических моментов. Поэтому социальные проблемы следует решать ориентируясь прежде всего на использование интеграционных технологий. Так, например, для одиноких пожилых и инвалидов целесообразно приступить к созданию сети квартир «под уходом», к активному «задействованию» волонтеров, а также лиц, проходящих альтернативную службу в армии.

Актуальна проблема социальной помощи людям, оказавшимся в сложных жизненных условиях (бездомные, беженцы, вынужденные мигранты и переселенцы). Территориальным органам социальной защиты совместно с другими заинтересованными службами необходимо уделить пристальное внимание организации домов ночного пребывания, социальных приютов и гостиниц. Не должно быть случаев отказа в помощи людям, попавшим в экстремальные ситуации.

Остро стоит вопрос о закреплении обслуживающего персонала в социальных учреждениях. В большинстве их велика текучесть кадров и из-за тяжелой работы, и из-за низкой зарплаты, и из-за непрестижности труда. Федеральным и региональным органам стоит рассмотреть возможность целевого обучения специалистов для этих учреждений на контрактной основе, предусмотреть создание стимулов для работы там, важно поднимать престиж этого труда в общественном мнении. К сожалению, средства массовой информации зачастую обращаются к социальным учреждениям по негативным поводам, невольно формируя отрицательный образ как самих учреждений, так и их работников. Многочисленные примеры нравственной красоты, душевной щедрости этих людей должны стать достоянием широкой гласности. Но, кроме морального поощрения, врачи, социальные работники, учителя, воспитатели, медсестры, санитарки, другие работники социальной сферы ждут внимания к проблеме заработной платы. Заметим, что между регионами имеются немалые различия в материальном положении работников непроизводственной сферы. Ситуация требует самого пристального изучения и поиска адекватных решений.

Обязательства государства по своим социальным гарантиям должны выполняться на всех уровнях. В тех же ситуациях, когда это невозможно сделать, необходимо четко объяснить людям причины и изложить вероятные решения.

При принятии социально ориентированных решений на всех уровнях власти следует учитывать ожидания общества, идти на диалог, обмен мнениями. Кулуарность ведомственных экспертных оценок по социальным вопросам без анализа социальных потребностей, обоснованных расчетов затрат приводит к заведомо ущербным решениям, которые объективно отражают интересы не людей, а тех или иных структур.

Проблемы в области социальной защиты населения невозможно устранить за короткие сроки. Для реформирования системы социальной защиты необходимы: время; ресурсы (организационные, правовые, материально-технические и др.); разработка адекватных российским условиям и менталитету технологий; подготовленные специалисты (медики, социальные работники, юристы, ортопеды, протезисты, инженеры, архитекторы, педагоги, психологи и др.); активная поддержка общественных организаций, всего населения.

Дата добавления: 2013-12-12