Конституционное право граждан на жилище

Глава XVIII. Стратегия государственной жилищной политики и развитие жилищно-коммунального хозяйства

Жилье является одной из главных жизненных потребностей человека, и, пока эта потребность не удовлетворена, ему суждено оставаться важнейшим объектом социальной политики государства. В России жилищная проблема традиционно решается неудовлетворительно, порождает в обществе определенное социальное напряжение. Поэтому жилищное направление является одним из приоритетных в современной социальной политике государства, в планах и повседневной практике государственных органов в центре и на местах. Центральное звено этого направления социальной политики – жилищная реформа, важнейшую роль в которой надлежит выполнить реформе жилищно-коммунального хозяйства. Затрагивая интересы каждого россиянина и вызывая поэтому большой общественный резонанс, она в значительной степени определяет успешность завершения перехода страны к рыночной экономике.

Важнейшие предпосылки успешного реформирования названной отрасли социальной сферы: равномерное распределение ответственности между уровнями государственной и местной власти; решение проблем финансирования; повышение ответственности и компетентности всех звеньев управления жилищно-коммунальной сферой; активное вовлечение населения в решение основных задач жилищно-коммунальной реформы.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации право на жилище отражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества. От него зависят конкретные права граждан, более детально регламентированные в законах и иных нормативных документах. Законодательно закрепленные права граждан формируют их поведение и действия органов государственной власти, хозяйствующих субъектов при выборе вариантов решения жилищных проблем в конкретных жизненных ситуациях.

Формула, что каждый человек имеет право на жилище, фиксирует лишь признание минимального жизненного уровня, «необходимого для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и его семьи», в том числе в сфере обеспечения жильем. Этот постулат, так же как и положение о том, что «никто не может быть произвольно лишен жилища», утверждает минимальные права человека, закрепленные в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, и представляет собой норму международного права.

Государство, присоединившееся к нормам международного права, принимает на себя обязанность удовлетворять минимальные требования по обеспечению жильем. Если же оно провозглашает себя социально ориентированным, то фиксирует в конституции и законах обязанность удовлетворять постоянно растущие потребности граждан в жилье.

Конституция Российской Федерации обозначила социальную направленность государственной политики. Она зафиксировала новые принципы государственного устройства и правоотношений государства, граждан и отношений собственности. Она инициировала также изменения в нормативных актах, регламентирующих реализацию современной жилищной политики. Эти изменения коснулись права собственности на жилье, на учет и распределение жилых помещений, права граждан на пользование жилищем и другие правоотношения в жилищной сфере.

Зафиксировала Конституция и смену принципов удовлетворения жилищных потребностей людей. Был закреплен переход от системы преимущественно государственной монополии на жилье (в виде государственного жилищного фонда и государственной экономической деятельности в области жилья) к системе множественности форм собственности. Появилась частная форма собственности на жилище граждан, а также частных юридических, проектных и строительных организаций, жилищных банков. Возник рынок жилья.

Конституционное право на жилье является фундаментальным правом. От него зависит система конкретных жилищных прав граждан и они не должны противоречить ему. В зависимости от того, как определяется его содержание, конкретизируются федеральная, региональная и местная политика и практика органов государства в жилищной сфере.

Право граждан на жилище может быть сведено к трем юридическим постулатам (ст. 40 Конституции России): стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением во всех разновидностях жилищного фонда; улучшение жилищных условий в домах всех разновидностей жилищного фонда; обеспечение здоровой среды обитания, создание жилой среды, достойной цивилизованного человека.

Примерно такой же спектр правовых возможностей существовал и при социализме. Однако сами возможности ограничивались закрепленной прежней Конституцией монополией государственного, муниципального и общественного жилищных фондов. Индивидуальному жилищному фонду отводилось в городах и поселках городского типа незначительное место. Он был представлен лишь в сельской местности. Его развитию, как и развитию жилищной кооперации (другой формы участия граждан в строительстве жилья) Советское государство лишь содействовало. Частная собственность была под запретом, а личная собственность граждан на жилье имманентно носит сугубо потребительский правовой характер.

В России всегда существовала нехватка жилья, особенно городского. В советский период, на который пришлись наивысшие темпы урбанизации, возникновения новых и роста старых городов, следовательно, численности нуждающихся в жилище новоселов, эта нехватка усугублялась, во-первых, широкомасштабным разрушением жилищного фонда в годы Первой мировой, гражданской и особенно Великой Отечественной войны; во-вторых, политикой «государственного жилищного патернализма». Последнее предполагало государственную монополию на строительство, распределение и перераспределение жилья. Между тем строительство и эксплуатация государственного, муниципального и общественного жилья требовали крупных, постоянно растущих бюджетных и общественных ассигнований. Их в условиях хронического для СССР (из-за непомерных для него расходов на гонку вооружений и по ряду других причин) финансового дефицита ни у государства, ни у местных Советов, ни у общественных организаций не было. Поэтому жилищная проблема долгое время решалась преимущественно путем предоставления коек или комнат в общежитиях или вселения в многосемейные коммунальные квартиры.

Десятки миллионов граждан годами стояли в очередях на получение отдельных благоустроенных квартир или на улучшение жилищных условий за счет общественных фондов потребления. Сформировался стойкий синдром социального иждивенчества, когда мало кто желал проявлять инициативу и тратить свои средства на решение своих личных жилищных проблем. К тому же население было пролетаризировано системой ограничений его доходов, количеством и размером жилых помещений, приходящихся на одного человека или семью, парализовано организационными трудностями своего включения в массовое жилищное строительство. Сама система подавляла всякую инициативу в решении жилищной проблемы, вела к дефициту, к созданию бесконечной очереди на получение государственного жилья, что искусственно стимулировало дефицит.

Поворотным моментом в правовом переустройстве жилищных отношений в условиях рыночной экономики, в реализации новой государственной жилищной политики стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Она отразила смену эпох, принципов в удовлетворении жилищных потребностей людей, обозначила переход к новой системе. Был закреплен отказ государства от монополии на собственность и экономическую деятельность в области строительства и распределения жилья, утверждено равенство всех форм собственности.

Государственный жилищный фонд утратил господствующее положение, возникла частная собственность граждан и юридических лиц на жилищный фонд. Ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации обозначила новую роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья: лишь «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Все, кто способен это сделать, решают свои жилищные проблемы через рынок жилья.

Рыночные нормы жилищного права нашли развитие в принятых в декабре 1992 г. IV Съездом народных депутатов РСФСР измененных редакциях ст. 12 и 58 Конституции РСФСР, в Законе РСФСР «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (1991 г.) и в Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (1992 г.)*. Кроме того, жилищные правоотношения, закрепляющие новые, рыночные связи, зафиксированы в таких правовых актах Российской Федерации и ее субъектах, как: Гражданский кодекс Российской Федерации, государственные программы «Жилье», «Свой дом», «Сельский дом».

* См.: О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1; ред. от 23 декабря 1992 г. №4199-1; Об основах федеральной жилищной политики: Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. № 4218-1; ред. от 21 апреля 1997 г. №68-ФЗ // Полный сборник законов Российской Федерации. Ч. I. M., 2001. С. 623-628; 642-644.

Особенностью рыночных отношений в реализации конституционных норм по обеспечению жильем стала самостоятельность регионов в проведении жилищной политики – на территории Российской Федерации действуют правовые акты субъектов Российской Федерации, которые используются в практике регулирования жилищных отношений на местном уровне, отражая самобытность, традиции и экономические возможности регионов в реализации конституционных прав граждан. Правовое регулирование в этой сфере вызывает особый интерес исследователей, потому что в регионах часто и активно применяются новые нормы и приемы реализации государственной жилищной политики.

В соответствии с Конституцией России право на жилище реализуется гражданами любыми не запрещенными законом способами самостоятельно. Государство обеспечивает жильем лишь отдельные категории малоимущих и не имеющих семейного иждивения недееспособных лиц. Для осуществления права на жилище всем другим категориям граждан органы государственной власти и органы местного самоуправления создают благоприятные условия и всячески поощряют жилищное строительство.

В новой системе жилищной политики ни государство, ни органы местного самоуправления не аккумулируют средства населения для последующего государственного и муниципального жилищного строительства и распределения квартир лицам, нуждающимся в жилье. Каждый гражданин самостоятельно изыскивает средства, лишь в определенной мере полагаясь на систему компенсаций (субсидий) и кредитов, для приобретения или строительства жилья как в городе, так и в деревне, не рассчитывает решить жилищную проблему за счет государственного, муниципального, общественного жилищных фондов.

Так решается жилищная проблема экономически состоятельными гражданами. Социально не защищенным предоставляются жилые помещения в соответствии с установленными законом нормами из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Пользоваться предоставленной площадью они могут или на условиях найма жилого помещения, или за доступную квартирную плату, или бесплатно. Предоставление жилых помещений по договору найма в домах государственных или муниципальных жилищных фондов, как и прежде, осуществляется без оплаты их строительной стоимости.

Конституция России определяет не все группы граждан, для которых сохраняется социалистическая планово-распределительная система выделения жилья. Это должно быть предусмотрено законами и специальными решениями – федеральными и субъектов Федерации. Так, в ст. 9 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 4 июля 1991 г. для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лицам (инвалидам труда, а также инвалидам с детства, ветеранам войны, семьям погибших при исполнении государственных обязанностей, семьям с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума), нуждающимся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилищных фондов на условиях договора найма.

В соответствии со ст. 10 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (1992 г.) на период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохранен ранее действовавший порядок постановки на учет и обеспечение жилыми помещениями. Гражданам, получающим жилье в нерыночных жилищных фондах, площадь выделяется в порядке очередности с учетом имеющихся в законе льгот. За семьями, уже проживающими по договору найма в таких домах, сохраняется право найма независимо от площади занимаемого жилого помещения.

Однако эти оставшиеся от социалистической эпохи льготы для значительной категории граждан в связи с экономическим кризисом в стране в большинстве регионов не реализуются даже частично.

Дата добавления: 2013-12-12