Прогнозирование и формирование темпов, пропорций и структуры экономики в условиях рынка

Решение задач планирования государственных закупок может осуществляться на основе сочетания макроэкономического прогнозирования, а также процедур поэтапного согласования крупных срочных контрактов по государственным программам.

Принцип обусловленности. Нормативы можно подразделить на безусловные, действительные для всех случаев и субъектов данного типа, и обусловленные, определяемые выполнением субъектами определенных требований. Такими требованиями могут быть, например, превышение фондом оплаты труда уровня, определяемого установленным законодательством минимальным размером заработной платы более чем в некоторое число раз, что влечет взимание налога на прибыль с суммы превышения.

При использовании административных методов по каждой проблеме управляющий орган принимает конкретное решение. К административным методам относятся: предоставление индивидуальных налоговых, монетарных и таможенных льгот; проведение конкурсов на поставку товаров для государственных нужд и приватизационных конкурсов; осуществление процедур банкротства; зачет дебиторской задолженности предприятий в погашение их просроченных долговых обязательств; лицензирование и квотирование предприятий и видов хозяйственной деятельности и др.

Прогноз развития экономики разрабатывается не только для использования в бюджетном процессе. На основе прогнозов принимаются многие макроэкономические решения как административного, так и нормативного характера. На данные прогнозов ориентируются все субъекты, действующие в экономике. Поэтому данные прогнозов должны быть для них доступны.

Американские власти определяют индикативное стратегическое планирование как "поиск новых решений для достижения успешной конкуренции, развития всестороннего сотрудничества, максимального содействия продуктивности экономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей".

На саморегулирование как важнейший результат индикативного планирования обычно обращают внимание при изучении опыта Японии. Опыт Японии характеризуется тем, что планово-прогнозные расчеты основываются на исследованиях реального состояния экономики. В процессе исследований выявляется система макроэкономических и микроэкономических показателей, факторов, определяющих эффективность капитала, труда и научно-технического прогресса. В результате находят удачное сочетание этих факторов на уровне всей экономики, в каждой отрасли, а также в регионах и в системе свободного предпринимательства.

Такой подход к индикативному планированию нашел распространение в ряде развитых стран. Например, в Японии общегосударственное экономическое планирование носит индикативный характер. В стране разрабатываются общегосударственные планы социально-экономического развития, которые формально не являются законами, а представляют собой программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах.

При таком подходе индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы индикаторов — параметров, характеризующих развитие экономики страны, соответствующих определенной государственной социально-экономической политике, и системы мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров.

Существуют различные подходы к индикативному планированию. Можно выделить четыре основных подхода, которые нашли применение в практике прогнозирования и регулирования социально-экономического развития в условиях рынка.

Государственное прогнозирование, планирование и программирование социально-экономического развития

Раздел 4. Макроэкономическое (государственное) планирование и прогнозирование

Индикативное планирование является наиболее распространенным средством государственного прогнозирования и планирования социально-экономического развития в условиях рыночной экономики. Оно представляет собой механизм координации интересов и деятельности государства, предприятий, домохозяйств в усло виях рынка.

Первый подход основывается на представлении об индикативном планировании как макроэкономическом планировании при самостоятельно хозяйствующих субъектах — предприятиях. Например, китайские экономисты считают, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер, поскольку деятельность государственных предприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности. Оно представляет собой макроэкономическое планирование, основанное на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминиро вании государственного сектора.

Второй подход основан на том, что индикативное планирование выполняет информационно-ориентирующие и мотивационные функции. Индикативное планирование состоит в том, что государство в интересах всего общества, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатывает планы экономического развития всего народного хозяйства, включая частный сектор, устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономические параметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самым государство с помощью индикативного планирования мотивирует заинтересованное участие как предпринимателей всех форм собственности, так и ре гионов страны в реализации планов, важных для общества.

Третий подход, нашедший применение во многих странах, основывается на том, что индикативный план содержит обязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на индикаторы плана и на планы самого мощного хозяйствующего субъекта в рыночной системе — государства, несмотря на то, что это для них не обязательно. Соответственно государственный план представляет собой систему показателей как для централизованного управления, так и для косвенного регулирования различных секторов экономики. Она включает в себя ориентирующие показатели — контрольные цифры, имеющие информационное значение для предприятий, отраслей и регионов, а также директивные показатели в форме государственных заказов и экономических регуляторов, включая цены, налоги, процентные ставки, экономические нормативы.

Четвертый подход основывается на том, что индикативное планирование — это механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Помимо информации хозяйствующих субъектов такое планирование выполняет координационную роль, оно предполагает согласование деятельности центральных органов, регионов и предприятий в процессе самостоятельной разработки каждым из них своих планов.

Этот подход распространен в практике индикативного планирования во Франции. Правительство воздействует на экономическое развитие в большей степени путем координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. Французская практика основывается на обмене планами и информацией между правительством и частными предпринимателями, в ходе которого выявляется схема экономического роста, включающая взаимно совместимые по линии правительственных организаций планы.

Многие французские экономисты считают, что переход к индикативному планированию позволил на демократической основе координировать позиции государства и частного бизнеса. Планирование, основанное на принципах консультирования и согласования, включающее участие на равноправных началах представителей различных групп — госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей, позволяет получить план в результате многоступенчатых уточнений. В реализации такого плана заинтересованы все участники его создания. Вместе с тем плановые показатели не являются обязательными, а выступают в качестве экономических индикаторов — носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры.

Индикативное планирование в такой форме выступает одновременно и институтом государственного регулирования экономики, и институтом саморе гулирования, корректируя как дефекты рыночного механизма, так и изъяны прямого государственного вмешательства в экономику.

Индикативное планирование — это механизм координации интересов и деятельности государства и самостоятельно хозяйствующих субъектов, сочетающий государственное регулирование с рыночным саморегулированием, механизм, который основан на разработке системы индикаторов социально-экономического развития и включает определение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на макро- и микроуровне.

Индикативное планирование включает налоговые и иные меры государственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации плана. В нем принимают участие институты местного самоуправления, управленческие органы корпораций, финансово-промышленных групп и других хозяйствующих единиц.

Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурная форма, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции экономического роста. Структурная перестройка экономики в развитых странах во второй половине XX в. вызвала необходимость согласования бюджетов с показателями народнохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценки налоговых поступлений. Это привело к разработке среднесрочных и долгосрочных прогнозов.

Примерами могут служить "Десятилетний план удвоения национального дохода" на 1961 — 1970 гг. в Японии, план под названием "Выбор путей экономического роста" на 1976—1985 гг. в Канаде, Прогноз Министерства труда на 1986—1995 гг. в США. В 60-е годы во многих странах с рыночной экономикой начали создавать специальные плановые органы. Во Франции был создан Генеральный комиссариат по планированию, в Канаде — Экономический совет, в Японии — Экономический консультативный совет.

Вовлечение в систему индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов, государственных программ и иных мер в рамках структурной политики породило структурную форму индикативного планирования.

Структурную форму индикативного планирования успешно использовали в Японии. На ее основе был разработан первый план комплексного территориально-отраслевого развития страны на 1960-1970 гг. Эта тенденция сохранялась в последующих планах.

Целенаправленные структурные изменения, включая развитие наукоемких отраслей и территориальное размещение производства, оставались главным направлением государственной экономической политики Японии четверть века. После либерализации в начале 80-х годов финансовой системы Япония не отказалась от проведения активной структурной долгосрочной политики. В действующем "Четвертом комплексном плане национального развития", рассчитанном на период до конца XX столетия, как и в трех предыдущих планах, сформулированы основные цели развития всех областей жизни страны.

Главная цель японского планирования состоит в том, чтобы исходя из существующих проблем страны и необходимости обеспечения ее безопасности добиться многополярности использования ее специфических возможностей. Достижение этой цели предполагает ликвидацию чрезмерной концентрации населения, хозяйства, административных функций государства в основных районах страны, многополярность развития территории в целях углубления связей между отдельными районами, взаимодействия в международном масштабе.

Эволюция к структурной форме планирования прослеживается во Франции. С начала 70-х годов "индикативный план рассматривается как план государства, производящего общественные блага, и метод координации действий зависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых и региональных подсистем экономики. Другими словами, обязательные и прогнозные аспекты плана более четко разделены".

Под влиянием кризиса развития 70—80-х годов, который был связан со сменой доминирующих технологических укладов и углублением постиндустриальных тенденций развития, индикативное планирование в развитых странах трансформируется в стратегическую форму, для которой характерна гибкость, необходимая при быстрых эволюционных изменениях в экономике. В стратегическом планировании по сравнению со структурным планированием значительно сократилась регламентация действий субъектов, сроков и количественных показателей планирования.

Во Франции идея стратегического планирования, суть которой — выбор главных приоритетов развития национальной экономики, впервые получила воплощение в десятом индикативном плане на 1989-1992 гг. В этом плане было установлено шесть главных направлений развития: укрепление национальной валюты и обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защита населения, обустройство территории, обновление государственных служб. Каждое из направлений получило статус целевой государственной программы, обеспеченной системой фи нансирования.

В 80-90-х годах масштабы структурного индикативного планирования в развитых странах стали быстро сокращаться. Это было обусловлено недостаточной гибкостью сложившейся формы структурного планирования. Кроме того, структурное планирование в известной мере способствовало развитию лоббирования интересов старых сокращающихся отраслей и неэффективно работающих государственных предприятий.

Финансовые кризисы второй половины 90-х годов показали, что усиление роли рыночных механизмов по мере интернационализации рынков увеличивает проблемы национальных кредитно-финансовых систем. В связи с этим усиливается необходимость координации действий хозяйствующих субъектов не только на национальном, но и на международном уровне. Поэтому многие экономисты прогнозируют усиление роли планирования экономики развитых стран в ближайшей перспективе.

Эволюция форм индикативного планирования от "конъюнктурной" к "структурной", а затем к "стратегической" в развитых странах заняла несколько десятилетий. В Российской Федерации пока используются отдельные элементы, обычно входящие в конъюнктурную, структурную и стратегическую формы планирования. Термин "индикативное планирование" в законодательстве пока не используется. Прогнозирование и планирование в различных сферах деятельности государства и государственного регулирования пока не объединены в общую систему.

Меры государственного воздействия на социально-экономическое развитие могут осуществляться вне системы индикативного планирования, но они несравнимо более эффективны в системе индикативного планирования.

Многие экономисты считают, что формирование системы индикативного планирования в структурной форме представляется остро необходимым направлением развития хозяйственного механизма. Но они допускают возможность перехода к либеральной, стратегической форме индикативного планирования лишь после преодоления экономического кризиса и завершения периода технологической и институциональной модернизации российской экономики.

С этим нельзя согласиться. Как известно, именно в условиях кризиса и быстрых структурных изменений многие страны были вынуждены отказываться от неповоротливых, негибких систем и процедур структурного планирования. Наиболее эффективными оказались методы стратегического управления. Гибкость стратегического управления, принципы которого — невысокий уровень регламентации и незамедлительное принятие решений в ответ на возникающие опасности и выявляющиеся возможности, диктует необходимость использовать в российских условиях стратегическую форму индикативного планирования, в рамках которой целесообразно применять и элементы структурного планирования.

Государство в условиях современного рынка осуществляет свою деятельность по следующим основным направлениям:

• 
  установление и взимание налогов на производство и оборот товаров, доходы и имущество юридических и физических лиц, на использование природных ресурсов;
• 
  осуществление бюджетных расходов на содержание государственного аппарата, закупки продукции для государственных нужд, на помощь отраслям, регионам и иностранным государствам, на поддержку отдельных категорий граждан;
• 
  привлечение, погашение и обслуживание государственных займов;
• 
  приобретение, продажа и использование государственного имущества;
• 
  планирование деятельности государственных предприятий.

Разработка бюджета на будущий год должна основываться на достоверных оценках доходов и расходов налогоплательщиков и получателей средств из бюджета. Поскольку развитие разных рынков, отраслей, регионов и предприятий взаимосвязано, учитывать эти взаимосвязи следует при прогнозировании налогового потенциала и бюджетных потребностей. Бюджетные расходы, налоговые ставки и другие нормативы, государственные заимствования воздействуют на спрос и предложение, на эффективность производства и на занятость. Поэтому должно быть учтено их влияние на налоговые поступления.

Налоговые поступления, доходы от использования государственной собственности определяют общий размер и структуру бюджетных расходов, в том числе средства целевых бюджетных и некоторых внебюджетных фондов. Средства страховых фондов, собираемые и используемые на выплаты пенсий, пособий по нетрудоспособности или безработице и на иные аналогичные нужды, также воздействуют на спрос и предложение.

Таким образом, существует комплекс взаимосвязей процессов в экономике и возможностей формирования бюджетов. Поэтому народнохозяйственный прогноз и бюджет образуют единую систему, состоящую из прогнозных показателей развития экономики и бюджетных показателей. Исполнение бюджетных показателей, как известно, является обязательным. Если процедуры разработки бюджетов и экономических прогнозов взаимосвязаны и адекватны реальным экономическим процессам, они составляют макроэкономический план, в котором бюджетные показатели имеют директивный, а остальные — прогнозный, информа ционный характер.

Государственное программирование в развитых странах в настоящее время играет роль важного инструмента стратегического планирования. Государственные программы формируются по приоритетным направлениям стратегии развития (обычно выделяют не более десятка). В рамках этих программ государство часто выступает в роли заказчика, организатора и координатора в решении крупных общественно значимых проблем, например, таких, как полет человека в космос, освоение какого-либо источника энергии, создание новых видов вооружений, развитие отстающих территорий или привлечение зарубежных инвестиций. Для достижения соответствующей конечной цели оказывается необходимым в течение длительного периода решать комплекс взаимосвязанных задач.

В таких случаях возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели до начала разработки бюджетов на каждый финансовый год. Для преодоления этого противоречия используется программно-целевой подход. В соответствии со сложившейся практикой применения программно-целевого подхода для достижения конкретной цели принимается нормативный акт, закон, в котором определяются: 1) органы государственного управления как заказчики и исполнители; 2) прочие организации-исполнители; 3) порядок взаимодействия исполнителей; 4) перечень задач — подцелей, подлежащих решению, качественных, стоимостных параметров и сроков получения, оценки и приемки результатов; 5) эффект от выполнения программы.

В государственной целевой программе считается важным взаимосвязанность целей и возможность оптимизации затрат времени и ресурсов на реализацию программы. Во взаимосвязи с бюджетным планированием целевые программы — это комплексы локализованных во времени и пространстве непротиворечивых мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение качественно и количественно определенных целей социально-экономического развития.

Разработка и утверждение целевой программы осуществляются путем поэтапного согласования с учетом интересов заказчиков и исполнителей, макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для координации бюджетов и программирования важно, чтобы решения об ассигнованиях на программу принимал орган власти, утверждающий бюджет.

Государственное регулирование рыночной экономики может осуществляться административными методами. Они просты, но могут затруднять разви тие эффективных процессов самоорганизации в экономике и создавать основу для коррупции.

Нормативное регулирование заключается в том, что государство устанавливает совокупность нормативов, параметров, связывающих одни экономические величины с другими, обязательных для всех субъектов, и контролирует их исполнение. У хозяйствующих субъектов сохраняется большая свобода действий, а государство при этом оказывается в состоянии изменять макроэкономические пропорции, варьируя общие нормативы.

В числе нормативов регулирования следующие:

• 
  налоговые ставки и другие параметры, определяющие размеры налоговых платежей;
• 
  монетарные нормативы, в частности ставка рефинансирования, нормы обязательных резервов, нормативы резервов по ссудам и другие параметры, обеспечивающие функционирование банковской системы;
• 
  нормативы распределения дохода по уровням бюджетной системы;
• 
  нормативы заработной платы в бюджетных организациях, а также обеспеченности их работников производственными помещениями и другими ресурсами;
• 
  социальные нормативы, определяющие размеры и структуру социальных расходов, а также процедуры их индексации в зависимости от темпов инфляции и роста заработной платы;
• 
  нормативы обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов помещениями, амуницией, военной техникой и вооружением, другие нормативы, регулирующие деятельность вооруженных сил и правоохранительных органов;
• 
  льготы различным категориям граждан и организаций, влияющие на их налоговые обязательства, на их потребности в трансфертах — пособиях из бюджета или на цены потребляемых ими благ во взаимосвязи с необходимыми для этого субсидиями из бюджета.

Нормативное регулирование экономики, способное обеспечить эффективное достижение целей индикативного планирования, может основываться на принципах децентрализованности, равновесности, системности, обусловленности.

Принцип децентрализованности состоит в том, что выбор хозяйственных альтернатив и принятие стратегических решений субъекты экономики осуществляют самостоятельно, руководствуясь лишь нормативами, задающими распределение чистого дохода, и другими нормативами, связывающими между собой затраты и результаты деятельности. Экономические субъекты разрабатывают и реализуют прогнозы и планы своей деятельности самостоятельно, без вмешательства государственных органов.

Принцип равновесности означает, что должны устанавливаться некоторые равновесные значения экономических нормативов, обеспечивающие эффективное достижение целей, намеченных правительством. Например, налоговые ставки должны устанавливаться на уровне, обеспечивающем планируемый объем собираемых налогов. Ставка рефинансирования центрального банка должна устанавливаться на уровне, обеспечивающем планируемый объем кредитования.

Произвольное задание нормативов, к сожалению, можно наблюдать очень часто. Например, часто завышаются ставки налогов. При сильной государственной власти экономические субъекты подчиняются такому давлению, но отвечают на него пассивным сопротивлением, выражающимся в снижении деловой активности, эмиграции, вывозе капитала за рубеж. В результате страна отстает в соревновании с другими странами по показателям эффективности производства, как это было с Францией 70-х годов. В слабом государстве экономические субъекты, кроме того, не платят налоги, развивается теневая экономика.

Принцип системности. Поскольку равновесные значения нормативов, как правило, взаимосвязаны, то их выбор должен осуществляться по определенной системе. Эта система определяет выбор траекторий развития экономики, соответствующей сочетанию выбранных нормативов.

Выбор системы нормативов представляет собой сложную задачу, поскольку улучшение одних показателей может сопровождаться ухудшением других. Главной проблемой выбора является согласование интересов. Экономические субъекты могут повлиять на цели и методы нормативного регулирования лоббистскими средствами. Кроме того, в условиях интернационализации и глобализации рынков государствам приходится иметь дело с очень мощными субъектами, например многонациональными компа ниями.

Государственные закупки представляют собой один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики, поскольку государство высту пает крупнейшим заказчиком, покупателем на рынке продукции, работ и услуг.

Прогнозирование темпов роста, пропорций, структуры и эффективности экономики страны или отдельного региона осуществляется на основе системы национальных счетов или системы региональных счетов и эконометрических моделей.

При разработке прогнозов создаются математические модели, переменные моделей определяются в рамках системы национальных счетов, взаимосвязи переменных устанавливаются в виде тождеств и функциональных структурных уравнений. Предварительно определяют вид уравнений, отражающих причинно-следственные связи между переменными, а затем с помощью эконометрических методов оцениваются параметры.

Получаемая таким образом эконометрическая модель описывает количественное изменение переменных, вызванное изменениями в других переменных, характеризующих экономическую политику и внешние условия функцио нирования экономической системы.

Модель позволяет определить значения переменных экономической политики, которые отражают желаемое изменение переменных разрабатываемого плана. Модели включают экзогенные — внешние и эндогенные — внутренние переменные.

Дата добавления: 2013-12-12