Тема 1. Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления

План

1. Понятие территориальных основ. Подходы и модели территориальной организации местного самоуправления до 2003 года.

2. Роль Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в выборе территориальной модели местного самоуправления.

7.1.1. Понятие территориальных основ местного самоуправления. Подходы я модели территориальной организации местного самоуправления до 2003 года

Современное административно - территориальное устройство России является следствием административной реформы, проведенной в конце 20 - 30-х гг.ХХ в. В научной исторической литературе за этой реформой закрепилось специальное название - «районирование».

Районирование осуществлялось с целью обеспечения строительства жестко централизованного государства пролетарской диктатуры. Одним из направлений реформирования административно - территориального устройства было создание районов как территориальных подразделений органов государственной власти, с целью - приблизить органы государственной власти к населению.

В процессе укрепления централизованной системы власти на территории России в системе государственного управления стал доминировать отраслевой принцип, в соответствии с которым управление социально - экономическим развитием территорий осуществлялось преимущественно под воздействием в интересах соответствующих отраслевых министерств и ведомств.

В современных условиях основная задача власти - это децентрализация управления территориальным развитием, при котором появляется реальная возможность не только распознавать актуальные местные проблемы, но и обеспечивать их своевременное решение.

С этой точки зрения современный административный район не мог рассматриваться как оптимальная территориальная основа для осуществления местного самоуправления.

Согласно статье 131 Конституции РФ, «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Впервые термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику Гражданским Кодексом Российской Федерации. Однако, ни в Конституции Российской Федерации (1993 г.), ни в Гражданском Кодексе прямых определений понятию «муниципальное образование» не дается.

Под муниципальным образованием понималось - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного ~ самоуправления.

Однако в законе не были определены конкретные формы учета мнения населения при установлении и изменении территорий и границ муниципальных образований.

Целевое назначение муниципальных образований и административно - территориальных единиц различно:

• деление территорий субъекта РФ на муниципальные образования осуществляются в целях создания условий для решения вопросов местного значения, а деление на административно - территориальные единицы предназначено для возможности более эффективного решения вопросов государственного значения;

• на территориях муниципальных образований размещаются органы местного самоуправления, на территориях административно - территориальные подразделения органов государственной власти: ЗАГСы;

военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;

• административно - территориальная единица может быть муниципальным образованием, например, административный район внутри крупного города;

• муниципальное образование (как правило, сельское поселение) может не быть административно — территориальной единицей и не иметь своей территории органов государственной власти.

Несовпадение границ административно - территориальных единиц субъектов РФ и границ муниципальных образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти» и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти. Поэтому органы государственной власти субъектов РФ должны по возможности унифицировать эти границы.

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

Первая тенденция - приближение местной власти к населению. Определяющим здесь является наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1. принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в них реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2. принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, который также требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти;

3. принцип доступности органов местного самоуправления для жителей в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая тенденция противоположная состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Это необходимо для эффективного развития вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Наличие указанных противоположных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения. Такой подход принят в большинстве зарубежных стран, особенно крупных, где используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций,полномочий и источников доходов каждого уровня. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги отдельно в бюджет округа.

Законом от 28 августа 1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» года было предусмотрено, что «местное самоуправление осуществлялось на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований—устанавливались в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций». Имело место перечисление возможных территорий, в границах которых осуществлялось местное самоуправление, но не содержалось требования об обязательном L осуществлении на этих территориях, и очевидно, что их перечень не являлся «закрытым».

В результате этого, а также с учетом собственных полномочий в области определения территориальной основы местного самоуправления органы государственной власти субъектов L Российской Федерации приняли для себя различные модели территориальной организации

местного самоуправления.

Поселенческий подход, в котором учитывался приоритет приближения органов местного самоуправления к населению. При данном подходе, муниципальными образованиями являлись все города, поселки, крупные сельские поселения и сельсоветы (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.

Экономический подход, при котором критерием для создания муниципального образования был уровень экономического развития, развитая инженерная и социальная инфраструктура. В этом случае, только крупные города и административные районы являлись муниципальными образованиями.

Третий подход состоял в создании двухуровневой системы муниципальных образований, в соответствии с административно - территориальным делением субъектов Российской Федерации муниципальных образований верхнего уровня, создавались в крупных городах и административных районах, на которые делится территория данного субъекта Российской Федерации. Муниципальные образования нижнего уровня, создавались в поселениях или компактных группах поселений, находившихся в границах муниципальных образований, верхнего уровня.

На основе этих подходов в разных субъектах Российской Федерации, сложились основные модели территориальной организации местного самоуправления.

В 43 субъектах Российской Федерации была принята территориальная (рабочая) модель, которая наиболее проста в управлении. Единым муниципальным образованием являлся административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями. При данной модели число муниципальных образований в данном субъекте было десятки. В 16 субъектах Российской Федерации сложилась поселенческая (волостная) модель. Муниципальными образованиями являлись все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. Главной особенностью этой модели являлось наличие в субъекте Российской Федерации двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований могло быть сотни.

В 23 субъектах Российской Федерации использовалась двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являлись и административные районы и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников дохода.

В 7 субъектах Российской Федерации существовало несколько моделей одновременно. Смешанным муниципальным образованием был и город, и город с окружающим районом, и административный район, и поселения внутри района.

По состоянию на 2003 год, всего в России муниципальных образований было 11566. В среднем на один субъект Российской Федерации приходилось около 130 муниципальных образований.

Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых законодательных предпосылок для того территориального устройства и не установил каких - либо принципов оптимальной территориальной организации местного самоуправления. Было установлено, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Органы местно самоуправления миллионного города и сельского поселения с численностью жителей 2-3 тыс. человек получили, согласно данному закону, одинаковый объем функций и полномочий, хотя инфраструктурные, ресурсные, кадровые и иные возможности этих муниципальных образований кардинально различны.

7.1.2. Роль федерального закона от 06.10.2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» в выборе территориальной модели местного самоуправления.

Выбор территориальной модели местного самоуправления в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти.

В Федеральном законе 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» одной из центральных глав является глава 2, посвященная территориальной организации местного самоуправления. Муниципальные образования создаются на всей территории Российской Федерации. В стране не должно оставаться территорий, не разделенных между муниципальными образованиями. Определены границы муниципальных образований, которые должны устанавливаться и изменяться в соответствии со следующими требованиями:

— территория субъекта РФ разграничивается между поселениями; исключение составляют

территории с низкой плотностью населения;

— территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

— территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

При этом территориальная организация местного самоуправления имеет свои особенности на территориях с высокой и низкой плотностью населения,

Закон под понятием территория с низкой плотностью населения определяет, территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Под понятием «территория е высокой плотностью населения». Определяются территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в, субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более

чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Дата добавления: 2013-12-12