Система государственных органов, принципы их организации и деятельности

Понятие, признаки, классификация государственных органов.

Органы государственного аппарата — это формирования и структуры, являющиеся основным элементом государственного аппарата. Они характеризу­ются следующими признаками (М/м лекция № 5.2, слайд № 11), (СхиОП, схем. № 18):

1) Наделены государственно-властными полномочиями по решению вопросов, изданию актов, обязательных для исполнения теми, кому они адресованы;

2) Образуются в установленном за­коном порядке либо путем выборов, как это имеет место в отношении зако­нодательного органа, либо путем назначения, как образуется, например, пра­вительство;

3) Формируются по воле государства и от его имени осуществляют свои функции. К их числу относится, например, законодательная функция, осуществляемая законодательным органом;

4) Действуют в установленном за­коном порядке. Этот порядок может быть урегулирован очень детально и же­стко (например, деятельность суда при рассмотрении и решении дела) либо менее детально (например, деятельность органа социального обеспечения, назначающего пенсию);

5) Являются составными частями единой системы органов государственной власти, имеют юридически закрепленную организационную структуру, компетенцию (совокупность прав и обязанностей), территориальный масштаб деятельности;

6) Наделяются определенными материальными и финансовыми средствами (зданиями, сооружениями, транспортом, оргтехникой и т.п.);

7) Состоят из государственных служащих и соответствующих подразделений;

8) Обладают определенным правовым статусом, который закрепляется в положении о данном органе, определяющем место и роль соответствующего государственного органа в государственном аппарате, а также порядок его взаимоотношений с другими государственными органами и его социальное содержание.

С учетом изложенно­го, орган государственного аппарата может быть определен как относительно самостоятельная, структурно обособленная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и государственно-властными полномочиями и опирающаяся в процессе реализации государственных функций на принудительную силу государства.

Органы государственного аппарата могут быть классифицированы по различным основаниям (М/м лекция № 5.2, слайд № 12), (СхиОП, схем. № 18).

По характеру их компетенции (М/м лекция № 5.2, слайд № 13) они делятся на органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции рассматривают и решают экономические, хозяйственные, организационные, экологические и другие вопросы данного уровня. Органы специальной компетенции занима­ются определенным, узким кругом специальных вопросов, например, сель­скохозяйственными, медицинскими, строительными и другими. К органам общей компетенции относится, например, федеральное правительство или правительство субъекта федерации, к отраслевым - различные министерства, в субъектах федерации – различные управления, департаменты.

По порядку образования (М/м лекция № 5.2, слайд № 14) органы делятся на первичные и производ­ные. Первичные создаются либо самим народом — избираются (например, парламент), либо возникают в порядке наследования (например, наследст­венная монархия).

Производные органы создаются первичными. Например, парламент формирует правительство.

По уровню их положения и объему полномочий (М/м лекция № 5.2, слайд № 15) органы в унитарных государствах делятся на центральные и местные, в федеративных государст­вах - на федеральные и субъектов федерации.

По способу принятия решений (М/м лекция № 5.2, слайд № 16) органы делятся на коллегиальные и единоличные, в зависимости от принципа разделения властей (М/м лекция № 5.2, слайд № 17) - на законодательные, испол­нительные и судебные.

По срокам полномочий (М/м лекция № 5.2, слайд № 18) органы государственной власти можно подразделить на постоянные и временные.

Кроме того, государственные органы можно классифицировать в зависимости от правовых форм деятельности (М/м лекция № 5.2, слайд № 19) на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные.

Таковы некоторые наиболее важные характеристики органов государ­ственного аппарата.

Органы государственного аппарата объединяются в определенные структурные образования или подсистемы, которые отличаются друг от друга своеобразием функций, полномочий, структурой, сферой деятельности и другими чертами.

Подсистемы характеризуются следующими основными чертами:

1) Компетенция входящих в подсистему органов сформулирована или определена по общему для них признаку. Наиболее наглядно это обстоятель­ство прослеживается на примере различных ветвей власти. Так, к компетенции органов законодательной власти относится принятие законов, исполнительной – их исполнение, а судебной – осуществление правосудия;

2) Между органами, входящими в одну подсистему существуют пря­мые структурные или функциональные связи;

3) Каждая подсистема имеет обособленную от других подсистем внут­реннюю организацию, направление и характер деятельности.

В современных демократических государствах органы государства действуют на основе разделения на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Следует отметить, что органы, относящиеся к различным ветвям вла­сти, отличаются друг от друга по характеру деятельности, отношению друг к другу и иным чертам.

Характеризуя органы государственной власти, исходя из принципа разделения властей. В первую очередь, необходимо остановиться на характеристике законодательных органов. Основной задачей этих органов является разработка, обсуждение и принятие законов, являющихся нормативными правовыми актами высшей юридической силы. Во многих странах в функции органов законодательной власти входят парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти, рассмотрение вопроса об отрешении от должности главы государства и других высших должностных лиц, так называемый импичмент, осуществляемые в рамках системы сдержек и противовесов, участие в назначении на должность высших должностных лиц государства. Органы законодательной власти, как правило, являются выборными, поэтому их называют еще и представительными органами, то есть состоящими из представителей всего населения страны, либо отдельных групп населения, либо территориальных единиц государства. Обобщенно органы законодательной власти именуют парламентами, хотя в ряде стран они именуются по-другому, как, например, Конгресс в США, Генеральные Кортесы в Испании, Сейм в Литве и Латвии, Верховная Рада на Украине, Национальное Собрание в Белоруссии т.д.

Законодательные органы бывают однопалатными и двухпалатными. В двухпалатном парламенте существуют нижняя палата и верхняя палата, которая обобщенно в большинстве стран называется Сенатом. В двухпалатном парламенте происходит своеобразное разделение властей между органами законодательной власти. Смысл такого разделения заключается в том, чтобы верхняя палата сдерживала поспешные и неоправданные решения нижней палаты. Поэтому изначально предполагалось, что верхняя палата парламента будет формироваться из наиболее мудрых, облеченных опытом и властью людей. Этимология слова сенат связана с латинским сенекс – старый, старик.

Здесь же представляется необходимым кратко охарактеризовать представительный орган Российской Федерации. В России законодательную власть на высшем уровне осуществляет Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат. Одна из палат – Государственная Дума, которую иногда называют нижней палатой, хотя в Конституции нашего государства нет об этом упоминания и палаты номинально признаются равными в своих правах, состоит из депутатов, общим количеством 450 человек, избираемых населением всей страны сроком на 4 года. Вторая палата – Совет Федерации, не избирается, а формируется по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного и исполнительного органов.

В рамках системы сдержек и противовесов Федеральное собрание Российской Федерации решает вопрос об отрешении от должности Президента Российской Федерации. В сфере назначения на должность высших должностных лиц Государственная Дума дает или не дает согласие Президенту РФ на назначение им Председателя правительства Российской Федерации. Совет Федерации назначает по представлению Президента РФ членов высших судебных органов – Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации.

Основной задачей органов исполнительной власти является исполнение законов, принятых парламентом. В целях их исполнения и на основе законов органы исполнительной власти в рамках своей компетенции издают собственные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить законам, в силу чего их называют подзаконными нормативными правовыми актами. Органы исполнительной власти называют еще и распорядительными органами власти (исполнительно-распорядительными).

Центральные органы исполнительной власти обобщенно называют правительством. В конкретных странах правительство может называться по-разному: Совет Министров, Кабинет Министров, Федеральный Совет и т.д.

Характеризуя данный орган в целом, необходимо заметить, что правительство – это коллегиальный орган исполнительной власти, все решения которого принимаются сообща, путем голосования. Члены правительства несут коллективную ответственность перед парламентом и перед главой государства за свою деятельность и могут быть отправлены в отставку всем составом. В правительство входит его глава, который в одних странах называется Председателем правительства, или премьер-министром. В некоторых странах, как, например, в ФРГ и Австрии, Глава правительства называется федеральным канцлером, в некоторых (например, в Латвии) – Президентом министров и т.д.

Отраслевыми органами исполнительной власти являются министерства и ведомства и аналогичные им структуры, возглавляемые, как правило, единолично министрами – членами правительства или главами других ведомств.

К исполнительной ветви власти обычно относят и Главу государства (монарха или президента). В ряде стран – США, Бразилии, Аргентине и некоторых других (как правило, речь идет о президентских республиках) – президент лично возглавляет исполнительную власть, а правительство в этих странах отсутствует. В других странах, как, например, во Франции, являющейся парламентской республикой, президент делит исполнительную власть с правительством.

Глава государства, кроме всего прочего, осуществляет представительские функции как внутри страны, так и на международной арене. Например, осуществляя данные функции внутри страны, Глава государства от имени государства награждает государственными наградами, присваивает почетные звания. На международной арене Глава государства аккредитует при себе послов иностранных государств, назначает послов в иностранные государства, ведет международные переговоры. В рамках системы сдержек и противовесов Глава государства подписывает или утверждает законы, принятые парламентом, может при этом использовать право вето, т.е. право неподписания или неутверждения закона; в ряде стран он вправе распустить парламент или его нижнюю палату, назначив новые выборы. Зачастую, с согласия парламента Глава государства назначает высших должностных лиц государства, является Главнокомандующим Вооруженными Силами.

В Российской Федерации центральным органом исполнительной власти является Правительство Российской Федерации, возглавляемое Председателем Правительства, который назначается на должность Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации, однако отправить его в отставку правомочен только Президент Российской Федерации. Президент Российской Федерации может отправить Правительство Российской Федерации в отставку и по собственной инициативе. Кроме того, Президент Российской Федерации может председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации, осуществляет представительские функции, является Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, имеет право вето, может распустить в определенных ситуациях Государственную Думу с назначением новых выборов.

Судебную власть или правосудие, осуществляют суды. При их посредстве разрешаются юридические дела и споры, вытекающие из гражданско-правовых, уголовно-правовых, административно-правовых отношений.

В большинстве развитых стран суды являются элементом системы сдержек и противовесов, осуществляют конституционный контроль и могут признать несоответствующими конституции того или иного государства, а, следовательно, недействующими нормативные правовые акты, как парламента, так и главы государства и правительства. Органы судебной власти формируются, как правило, совместно органами законодательной и исполнительной властей.

Элементами судебной системы Российской Федерации являются Конституционный суд Российской Федерации в качестве органа конституционного правосудия, суды общей юрисдикции, разрешающие все уголовные дела и часть гражданских и административных дел, возглавляемые Верховным судом Российской Федерации, и арбитражные суды, разрешающие гражданские и административные дела в хозяйственной сфере, возглавляемые высшим Арбитражным судом Российской Федерации, мировые судьи, уставные суды субъектов Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживают правоохранительные органы, такие как прокуратура, милиция, полиция, различные службы безопасности, армия, разведка и т.п. Так, прокуратура, в большинстве государств призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Органы прокуратуры осуществляют также надзор за соблюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, в местах заключения, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера, назначаемых судами. Правовую основу деятельности органов прокуратуры разных стран составляют нормы, содержащиеся в конституциях и специальных актах, регулирующих порядок организации и деятельности прокуратуры. Деятельность других правоохранительных органов также жестко регламентирована.

Помимо органов государственной власти в большинстве развитых государств в настоящее время формируются и функционируют органы местного самоуправления (М/м лекция № 5.2, слайд № 21), не входящие в систему органов государственной власти.

Местным самоуправлением признается самостоятельная и под свою ответственность деятельность местных сообществ, направленная на реализацию вопросов местного значения.

Основными признаками местного самоуправления являются следую­щие (М/м лекция № 5.2, слайд № 23):

1) Принадлежность публичной власти населению соответствующей территории;

2) Самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни данного региона;

3) Отсутствие органов, назначаемых извне, государственной или иной властью;

4) Наличие определенных прав, установленных Конституцией страны или иным законом;

5) Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно­стью.

В ст. З Европейской хартии местного самоуправления записано:

"Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность и на благо населения значительной частью об­щественных дел" (М/м лекция № 5.2, слайд № 22).

Местное самоуправление, как правило, осуществляется в городских, сельских поселениях, других территориях и в районах. Районное звено – верхний уровень местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муници­пальной собственностью, формируют, утверждают и пополняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану об­щественного порядка, принимают нормативные акты, регулирующие дея­тельность муниципальных предприятий, муниципальных служащих, граж­дан, решают вопросы местного значения.

Государство гарантирует независимость местного самоуправления, на­рушение прав которого со стороны государственных органов может быть за­щищено в судебном порядке. Местное самоуправление также имеет право на компенсацию дополнительных расходов, полученных в результате исполне­ния решений, принятых органами государственной власти.

Местное самоуправление имеет и некоторые черты, свойственные публичной власти (М/м лекция № 5.2, слайд № 24). К ним относятся:

I) как и государство, местное самоуправление свя­зано с населением, проживающим на определенной территории;

2) органы местного самоуправления по аналогии с государственными органами имеют право устанавливать и взимать местные налоги, формировать местный бюд­жет и расходовать его по своему усмотрению;

3) полномочия местного само­управления, как и государства, включают в себя экономические, жилищные, социально-бытовые вопросы, а также вопросы культуры, образования, меди­цинского обслуживания населения;

4) работники органов местного само­управления являются муниципальными служащими, выполняют свои обя­занности на профессиональной основе и за вознаграждение, на них, как и на государственных служащих, распространяется законодательство о труде, пенсионном обеспечении и т.д.:

5) местное самоуправление непосредственно взаимодействует с государственными органами в решении не только мест­ных, а и государственных вопросов на своей территории, выполняя при этом поручения государственных органов и действуя от их имени.

Однако данные черты не являются главными. Основным принципом, характеризующим местное самоуправление как институт гражданского об­щества, является его независимость от государства, а точнее - его негосудар­ственность. Местное самоуправление является самостоятельным социально-правовым институтом, действующим наряду с другими общественными фор­мированиями, образующими гражданское общество.

В Российской Федерации органы местного самоуправления пришли на смену местным органам исполнительной власти. В Кемеровской области органы местного самоуправления сформированы, в основном, на уровне районного, городского звена. Хотя в период становления системы местного самоуправления в ряде районов области органы местного самоуправления функционировали и на уровне сельских советов как административно-территориальных единиц.

9. Принципы организации и деятельности государственных органов (М/м лекция № 5.2, слайд № 20).

Государственный аппарат в своей организации и деятельности должен отвечать соответствующим требованиям, которые могут быть охарактеризо­ваны как принципы. К их числу относятся конституционность и законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, профессионализм и профессиональная этика, демократизм, гласность и публичность, оптимальность организации государственного аппарата, иерархичность построения и субординация в деятельности госаппарата, научность, эффективность, честность, порядочность, сочетание коллегиальности и единоначалия, выборности и назначаемости.

Принцип конституционности и законности означает, что организация и деятельность государственного аппарата должна основываться на Конститу­ции и других законах страны. С этой целью в государственном аппарате должен существовать механизм недопущения и пресечения незаконных действий отдельных органов и должностных лиц, а также право граждан оспаривать в судебном порядке законность их актов и действий.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина выражается в том, что государственные чиновники обязаны соблюдать и уважать права человека и гражданина, всемерно способствовать их реализации.

Принцип профессионализма выражается в том, что должности в госу­дарственном аппарате могут занимать только лица, имеющие соответствую­щее образование, опыт работы, принимать грамотные и оптимальные реше­ния, соответствующие реальному положению дел и поставленным целям.

Демократизм означает тесную связь государственного аппарата с наро­дом, учет мнения населения в управленческой деятельности и соответствие ее интересам масс, формирование основных органов государственной власти непосредственно народом на основе демократической избирательной систе­мы, контроль населения за деятельностью государственных органов.

Важным принципом деятельности государственного аппарата является гласность и публичность. Не должно быть секретных, скрытых от народа ор­ганов, осуществляющих государственную власть. Функции и характер дея­тельности органов государственной власти должны быть известны населе­нию и подконтрольны представительным органам, избираемым населением. Должен быть обеспечен доступ граждан к информации, имеющейся в орга­нах об этих гражданах, о принимаемых в отношении них решениях, возмож­ность обжалования этих решений в судебные органы.

Принцип научности в деятельности государственного аппарата харак­теризуется тем, что его структура, организация деятельности, распределение функций, объем прав. взаимодействие между отдельными органами как по вертикали, так и по горизонтали должны быть научно обоснованы. Науч­ность в организации и деятельности должна быть не разовым, единовремен­ным явлением, а постоянным фактором, поскольку направленность и содер­жание деятельности государственного аппарата, его отдельных органов под­вержены постоянным изменениям в результате возникновения одних, отми­рания или уменьшения значения других социальных процессов.

Принцип эффективности выражается в результативности, то есть в дос­тижении целей, поставленных перед государственным аппаратом, в решении задач с наименьшими затратами времени, финансовых, материальных и иных ресурсов.

Реализация этого принципа тесно связана с научностью организации и деятельности, которая предполагает их оптимальность. Одновременно она включает в себя определенную активность работников государственного ап­парата, их личную организованность и отдачу в работе, интенсивность труда. Без этих составляющих невозможна успешная реализация принципа эффек­тивности деятельности государственного аппарата.

Принцип честности, порядочности, соблюдение интересов страны от­носится к должностным лицам и, в первую очередь, наделенным властными государственными полномочиями. Как известно, без честных чиновников никакое государство не может нормально функционировать. Порядочность и честность работников государственного аппарата является основой порядоч­ности и честности граждан и всего общества.

Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия предполагает коллективное обсуждение вопросов даже в случае индивидуального принятия решений тем или иным должностным лицом и, соответственно, индивидуальную ответственность за их реализацию.

Принцип сочетания выборности и назначаемости выражает оптимальное соотношение децентрализации и централизации в государственном управлении.

Принцип иерархичности заключается в том, что органы государства занимают в государственном аппарате разные уровни, в силу чего одни органы подчинены другим, а решения вышестоящих органов обязательны для органов нижестоящих.

Таким образом, практически все из перечисленных принципов имеют важное, если не сказать решающее значение для эффективного функционирования государственного аппарата, в том числе и для государственного аппарата Российской Федерации.

10. Основы государственной службы. Государственный служащий и должностное лицо: понятие, соотношение.

Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Одним из ключевых понятий применительно к государственной службе является понятие «государственной должности». Как правило, под государственной должностью понимают учрежденную в установленном порядке государственным органом (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичную структурную единицу, отражающую содержание и объем полномочий занимающего ее лица и содержащейся за счет финансовых средств государственного бюджета, включая как заработную плату государственного служащего, замещающего данную должность, так и ее техническое и материальное обеспечение, установленные льготы, привилегии и пр.

Таким образом, должность характеризуется следующими признаками:

1) является частью организационно структуры государственного органа;

2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной правовыми актами;

3) содержится за счет средств соответствующего бюджета.

Государственные должности в соответствии с законодательством Российской Федерации подразделяются на три категории.

В первую очередь, это так называемые политико-судебные должности, учреждаемые для исполнения полномочий государственных органов, поименованных в Конституции Российской Федерации и в Конституциях или Уставах Субъектов Российской Федерации. Лица, замещающие указанные должности не относятся к государственным служащим, хотя и попадают в категорию должностных лиц.

Во-вторых, это патронатные должности, которые учреждаются для обеспечения деятельности и на срок деятельности лиц, замещающих государственные политико-судебные должности.

В-третьих, это государственные административные должности, учреждаемые самими государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Государственными служащими являются лица, замещающие штатные государственные патронатные и административные должности, осуществляющие государственные полномочия и получающие за осуществление этих полномочий вознаграждение за счет средств соответствующего государственного бюджета.

Правовое положение государственного служащего определяется несколькими понятиями: должность в статутно-правовом смысле, в конкретно-функциональном и абстрактно-функциональном смысле. В первом случае должность является как бы предпосылкой оформления правового статуса государственного служащего. В результате чего государственный служащий получает ряд прав и наделяется определенными обязанностями: на получение денежного содержания, на официальное звание, на определение круга его полномочий по занимаемой должности и т.д., те есть приобретает определенный социальный статус.

Во втором случае должность – это конкретизирующее понятие, которое определяет специальные задачи, функции и полномочия государственного служащего на конкретной государственной должности, переданные ему на основе какого-либо административного акта, указания, поручения, распоряжения, представления или каким-то другим законным способом. Данные задачи, функции и полномочия фиксируются, как правило, в должностной инструкции.

И, наконец, под должностью в абстрактно-функциональном смысле понимается абстрактный (неопределенный) круг задач в рамках государственной организации, который должен выполняться служащим при обязательном указании на это со стороны государственного органа (председатель, инспектор, советник, помощник, директор, секретарь и т.д.)

Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью.

Назначение государственным органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей, с другой. Это правило призвано придать определенную гибкость государственной администрации, обеспечивая ей возможность проводить изменения, реорганизацию или упразднение служб и назначать служащих в зависимости от их способностей и пригодности к выполнению государственных задач и осуществлению государственных функций.

В этой связи необходимо пояснить, что представляет собой квалификационный разряд. Прежде всего, это специальное звание, которое дает его владельцу право занимать определенный ряд государственных должностей. Квалификационный разряд принадлежит государственному служащему, связывает его с государством. Кроме того, квалификационный разряд, выступает гарантом стабильности государственной службы. Так, например, в странах публичной государственной службы в странах Западной Европы в случае упразднения замещаемой должности государственный служащий не должен увольняться (соответственно, он не может быть уволен); его ранг дает ему право занять другой пост.

Квалификационные разряды присваиваются государственным служащим, как правило, по результатам, квалификационного экзамена или аттестации.

Завершая рассмотрение вопроса о государственной службе, следует осветить и такой вопрос как понятие и сущность бюрократии.

Слово «бюрократия» от французского «бюро» - стол, и греческого «кратос», то есть власть, буквально означает «столоначальство», «власть канцелярии, конторы».

Макс Вебер, работы которого оставили заметный след в социологии и теории управления, под термином «бюрократия» (М/м лекция № 5.2, слайд № 25) понимал рационально организованную систему управления, в которой дела разрешаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне и в точном соответствии с законами и другими правилами.

В обиходе бюрократами или чиновниками называют, как правило, лиц, работающих в госаппарате и выполняющих различные управленческие функции. Фактически речь идет о государственных служащих. Однако по своему смысловому значению данные термины несут некоторую негативную нагрузку, характеризуя собой определенную социальную аномалию. Это связано с тем, что, зачастую, лица причастные к осуществлению властных функций государства, используют данные им полномочия не в интересах общества, а для достижения своих собственных целей, либо достаточно равнодушно относятся к исполнению своих обязанностей, не замечая за сухими предписаниями нормативных правовых актов реального человека и его нужды.

Другая причина подобного негативного отношения к бюрократии состоит в том, что ни в одной стране мира чиновничество не признавало свое профессиональное или этическое несовершенство. Наоборот, оно всегда сознательно стремилось создать у «опекаемого» им населения благоприятный для себя образ.

Чтобы разобраться в социальной природе бюрократии, наметим для себя основные черты данного явления (М/м лекция № 5.2, слайд № 26).

Во-первых, бюрократия – это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).

Во-вторых, это явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть. Бюрократия и демократия – это два различных, а точнее – противоположных способа организации власти в социальном коллективе.

В-третьих, бюрократия может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации, например, партии, так или иначе организационно оформленной.

В-четвертых, объективной стороной бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга, которое таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы.

В-пятых, бюрократизм представляет собой явление динамическое.

Та или иная властно-управленческая система может быть в большей или меньшей степени подвержена бюрократизму, что определяет возможность и необходимость борьбы с ним. В этой связи необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что наиболее радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления, то есть переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. И в таких случаях должна быть разработана и применена система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы – создание устойчивой обратной связи субъекта и объекта власти. Средства для налаживания такой связи имеют демократическую природу и в целом известны: это демократические процедуры формирования и функционирования властных систем, позволяющие влиять на их структуру, личный состав; различные механизмы надзора и контроля и т.д. При этом необходимо иметь ввиду, что в механизме государства разные системы органов по-разному открыты для такого воздействия: одни в большей степени, другие – в меньшей. Соответственно они в разной степени подвержены и бюрократизации. Прежде всего, представления о бюрократии и бюрократизме связываются с управленческим, чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и в наибольшей степени подвержен перерождению.

А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на реализацию своих личных интересов или бюрократических интересов парламента как особой системы государственных органов, что может найти свое выражение в «проталкивании» законопроектов, угодных узкой группе лиц, лоббирование чьих-либо интересов и т.д.

В большинстве стран континентальной Европы чиновничество традиционно считалось наследственным делом аристократов и до настоящего времени данный институт несет на себе определенный ареал аристократизма, а государственная служба считается уделом избранных и функционирует как публичный государственно-правовой институт. Совершенно другая картина имеет место в Соединенных Штатах Америки, где должность изначально являлась предметом договора между лицом, претендующим на ее замещение, и сообществом, заинтересованным в услугах того или иного претендента. Соответственно и государственная служба была сформирована в большей степени как институт частного права. В результате послевоенной оккупации Германии войсками союзников, аналогичная система была внедрена и на Европейском континенте, а в настоящее время в определенной степени заимствована Россией.

Однако вне зависимости от того, институтом частного или публичного права является государственная служба, большинство развитых государств современности прибегают к целому комплексу мер, направленных на пресечение возможных злоупотреблений со стороны чиновников, на преодоление негативных проявлений бюрократизма. Особенно актуальными данные проблемы являются в федеративных государствах, где параллельно существуют органы государственной власти двух уровней – федеральные и региональные. Соответственно, государственные служащие также подразделяются на федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов федерации, интересы которых могут не только не совпадать, но и в определенной степени противоречить друг другу. В этом случае достаточно частыми могут быть проявления местного сепаратизма и конфронтации, перетягивание полномочий с одного уровня государственной власти на другой. Применительно к Российской Федерации подобные явления имели место в виде, так называемого, «парада суверенитетов», когда в результате деятельности региональных чиновников. фактически в обход действующей Конституции России, были перераспределены полномочия между федерацией и ее субъектами. Лишь в последние годы, с момента провозглашения одним из основных направлений внутренней политики государства создания единого правового пространства, ситуация стала изменяться, а взаимоотношения бюрократии Центра и бюрократии субъектов Российской Федерации стали осуществляться в большей степени в правовых рамках.

Тема 6. Государство в политической системе общества

(РП, Тематический план, п/н 6 (Стр.6); Содержание курса «Тема 6» (Стр. 13; Планы СЗ «Тема 6» (Стр. 48);

М/м лекция № 6;

СХиОП (Стр. ____).

Дата добавления: 2013-12-12